חומר רקע
כ"ג תמוז, תשע"א 26 יולי 2011
אל חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך00000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000 רקע לדיון הוועדה ביום 26.7.11
תיקון חוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד – 1984 בעניין איסור פרסום
1. הצעת חוק בתי המשפט (תיקון מס' 60) (איסור פרסום), התשע"א - 2010 – הצעת חוק ממשלתית (מ/521)
2. הצעת חוק בתי המשפט (תיקון – הגבלת תוקפם של צווי איסור פרסום), התש"ע – 2010- של חה"כ נחמן שי (פ/2474/18)
רקע כללי להצעות החוק:
הצעת החוק הממשלתית מבקשת לקבוע כי פרסום שמו של חשוד ייאסר עד לאחר תום 48 שעות מרגע שנודע לו על התנהלות חקירה נגדו, זאת במטרה לאפשר לחשוד לממש את הזכות הקיימת היום לבקש איסור פרסום פרטיו המזהים.
הצעת החוק של חה"כ נחמן שי מבקשת לעגן את האפשרות העומדת בפני אמצעי התקשורת לפנות לבית המשפט ולבקש ביטול צו איסור פרסום שהוטל על ידי בית המשפט.
סוגיית איסור פרסום שמות חשודים טומנת בחובה התנגשות בין מספר ערכי יסוד. מחד, כבוד האדם, הזכות לפרטיות, השם הטוב, הזכות להליך הוגן, כל זאת כאשר האדם הוא בגדר חשוד בלבד. ומנגד חופש הביטוי, חופש העיתונות וזכות הציבור לדעת המהווה את אחד היסודות החשובים במדינה דמוקרטית והמאפשרים ביקורת על רשויות אכיפת החוק. כאשר מדובר בפרשות בעלות חשיבות ציבורית יכול להיות אינטרס לציבור לדעת אף אם קיימים חשדות שלא הבשילו לכדי כתב אישום.
האינטרסים משני צידי המתרס הם אינטרסים ציבוריים מובהקים.
בפס"ד ע"א 214/89 אבנרי נגד שפירא1 עמד על כך הנשיא ברק בקובעו כי:
"האינטרס האחד, שיש לקחתו בחשבון באיזון, הוא הערך של אדם לשמו הטוב. ערך זה מורכב הוא ומקיף. הוא כולל בחובו בין השאר את האינטרס לכבוד האישי, לגאווה אישית, ולהכרה אישית בין בני אדם...... אינטרס זה של שם טוב, מהווה אחת מזכויות היסוד שבמשטרנו המשפטי. הוא תנאי חיוני לכל חברה שוחרת חירות......
האינטרס השני, שיש לקחתו בחשבון באיזון המשפטי, הוא הערך של חופש הביטוי. חירות זו הוכרה, בשורה ארוכה של פסקי דין, כאחת מחירויות היסוד של האדם בישראל...... לכל הדעות, חופש הביטוי הוא זכות מזכויות היסוד. יש להתחשב בזכות יסוד זו ולשקול אותה ביחד עם זכות הציבור לדעת, כנגד זכות היסוד של הפרט לשמו הטוב. יש למצוא את האיזון בין אינטרסים חברתיים מנוגדים אלה על ידי בחירה ערכית, הנותנת את המשקל הראוי לכל אחד מאלה בהקשר הרלוונטי."
דוח הוועדה לבחינת הסדרים בעניין פרסומים מחקירות המשטרה וגופי חקירה סטטוטוריים אחרים בראשות כב' השופט אליהו וינוגרד
הוועדה אשר המלצותיה הוגשו בשנת 2000 הגיעה לכלל מסקנה כי יש להימנע מפרסום שמו של חשוד בטרם הוגש נגדו כתב אישום.
יחד עם זאת, המליצה הוועדה כי לגבי אישי ציבור ניתן יהא לפרסם את דבר החשד נגדם כבר בשלבים האשונים של החקירה וכך גם בקשר לעבירות שיש בהן עניין ציבורי מיוחד (הוועדה נמנעה במודע מקביעת מסמרות באשר למה ייחשב כעבירה בעלת עניין ציבורי ומי ייחשב כאיש ציבור).
הוועדה המליצה שלא לעגן באותה עת את האיסור בחקיקה מאחר שסבורה הייתה כי יש מקום לנסות תחילה אמצעים אחרים, פחות מרחיקי לכת (כגון עיגון האיסורים בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה, בהנחיות מפכ"ל, בכללי האתיקה של מועצת העיתונות וכללי האתיקה של לשכת עוה"ד). (היו מבין חברי הוועדה שסברו כבר אז כי יש לעגן בחקיקה הן איסור פרסום זהות החשוד והן איסור פרסום פרטי חקירה). הוועדה קבעה כי תמונה וועדת מעקב שתבחן, במשך שנה, אם האמצעים שהוצעו על ידי הוועדה מצליחים להשיג אם יעדם. הוועדה קבעה כי אם לאחר מעקב של שנה יתברר כי המגמה של הדיווחים הנרחבים ועתירי המידע הפוגעים בזכויות אזרח בסיסיות נמשכת, על הממשלה יהא ליזום הצעה לתיקון החוק שיאסור פרסום זהות חשודים וחומר חקירה ללא הסכמת החשוד וכי ביהמ"ש יהא רשאי להתיר פרסום אם מצא שהעניין הציבור בפרסום עולה על העניין שבמניעתו. אולם, דוח של וועדת מעקב כאמור, כפי שהמליצה הוועדה, לא הוגש.
תקנון האתיקה של העיתונאים תוקן בשנת 2007 לאחר דיונים בוועדת החוק, חוק ומשפט שבמהלכם נשקל תיקון החוק, באופן הקובע כי לא יתפרסמו פרטים מזהים של חשוד בטרם נעצר והובא בפני בית המשפט אלא אם יש עניין ציבורי ואם ניתנה לו שהות להגיב. אולם, הוראה זו אינה מתייחסת לשלב בהליך החקירה והמשפט (הגשת כתב אישום) ואינה מעגנת את הכלל כפי שהומלץ על ידי ועדת וינוגרד.
לשם השלמת התמונה, ונוכח דיונים בנושא הדלפות מחקירות, שגם להן יש נגיעה לסוגיה, פרסם היועץ המשפטי לממשלה הנחיות (ממארס 2003, שעודכנו במאי 2009) שאוסרות על ייזום על ידי רשויות אכיפת החוק של השתתפות עיתונאים בפעולות חיפוש, שחזור וחקירה ושאוסרות על היתר לעיתונאים לנכוח בתוך תחנת המשטרה או מתקן חקירה או מעצר. עוד קובעות ההנחיות איסור על מסירת פרטי זיהוי של חשוד בטרם הגשת כתב אישום למעט חריגים של טובת הציבור או החקירה ופומביות הדיון.
המצב המשפטי הקיים
כיום החוק אינו קובע איסור פרסום שמו של חשוד אך מאפשר לחשוד לפנות לבית המשפט בבקשה לאסור את פרסום פרטיו המזהים. סעיף 70 לחוק בתי המשפט {נוסח משולב], התשמ"ד- 1984, אשר תוקן בשנת 2002, בעקבות המלצות ועדת וינוגרד, קובע כי בית המשפט רשאי לאסור פרסום שמו של חשוד שטרם הוגש נגדו כתב אישום, או פרט אחר מפרטי החקירה, אם הדבר עלול לפגוע בחקירה שעל פי דין או אם הדבר עלול לגרום לחשוד נזק חמור ובית המשפט סבר כי יש להעדיף את מניעת הנזק על פני העניין הציבורי שבפרסום:
" (ד) בית משפט רשאי לאסור כל פרסום בקשר לדיוני בית המשפט, במידה שהוא רואה צורך בכך לשם הגנה על בטחונו של בעל דין, עד או אדם אחר ששמו הוזכר בדיון או לשם מניעת פגיעה חמורה בפרטיות של אחד מהם או לשם מניעת פגיעה בפרטיותו של אדם עם מוגבלות שכלית או של אדם עם מוגבלות נפשית, כהגדרתם בחוק הליכי חקירה והעדה של אנשים עם מוגבלות, של אחד מהם.
(ה) בית משפט רשאי לאסור פרסום שמו של חשוד שטרם הוגש נגדו כתב אישום, או פרט אחר מפרטי החקירה, אם הדבר עלול לפגוע בחקירה שעל פי דין.
(ה1) (1) בית משפט רשאי לאסור פרסום שמו של חשוד שטרם הוגש נגדו כתב אישום או פרט אחר מפרטי החקירה, אם ראה כי הדבר עלול לגרום לחשוד נזק חמור ובית המשפט סבר כי יש להעדיף את מניעת הנזק על פני העניין הציבורי שבפרסום.
(2) זכותו של חשוד לבקש מבית המשפט לאסור פרסום שמו לפי הוראות סעיף קטן זה תובא לידיעתו בדרך שתיקבע בתקנות שיתקין שר המשפטים, בהתייעצות עם השר לביטחון הפנים ובאישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת."
יודגש כי מלכתחילה היה חשש כי הזכות הקבועה בס"ק (ה1) לא תמומש שכן בטרם יספיק אדם לפנות לבית המשפט- כבר יפורסם שמו. לכן הוספו סעיפים שנועדו לחייב, בתקנות, לקבוע את דרכי מימוש הזכות. התקנות לפיהן תובא לידיעת החשוד זכותו לבקש איסור פרסום שמו לא הותקנו (התקנות שהובאו לאישור ועדת חוקה, חוק ומשפט לא אושרו מאחר שהוועדה סבורה הייתה שהתקנות אינן מבטיחות כי כל חשוד ייודע באשר לזכותו) על כן החשוד לעיתים אף לא מודע לזכותו כאמור. במצב המשפטי הקיים פרטיו המזהים של החשוד מתפרסמים לעיתים בטרם הספיק לבקש איסור פרסום, דבר המרוקן מתוכן את ההוראה המאפשרת בקשת איסור פרסום ודבר העלול לגרום לחשוד לנזק בלתי הפיך. יש לזכור כי מדובר במצבים בהם לעיתים החשדות כנגד אותו אדם הם דלים ביותר ואף עלולים להיות מוטעים (שכן לעיתים די בידיעה קלושה ואף אנונימית כדי להביא גוף חוקר לפתוח בחקירה נגד אדם על מנת לברר את הדברים) ואף אם החשדות נגדו יופרכו, הנזק לא ניתן לאיחוי מלא. זאת ועוד, במרבית המקרים מדובר בחשודים ששמותיהם אינם אומרים דבר למרבית הציבור ופרסום דבר החקירה ללא הפרטים של החשוד אינו פוגע בזכות הציבור לדעת, מחד גיסה, אך פוגע קשות בחשוד בקהילתו, מאידך גיסה.
יצוין כי האיזון הקבוע בחוק כיום וכן בהצעת החוק עודם רחוקים מהמלצות ועדת וינוגרד אשר, כאמור, המליצה לאסור ככלל פרסום שמות חשודים בטרם הוגש נגדם כתב אישום.
הצעת החוק הממשלתית
הצעת החוק נועדה לאפשר לחשוד לממש את זכותו לבקש מבית המשפט לאסור את פרסום פרטיו המזהים.
בהצעת החוק מוצע כי לא יפורסם שמו של אדם, או פרט מזהה אחר אודותיו, בטרם חלפו 48 שעות מהמועד בו הודיעה לו רשות חוקרת על קיומה של חקירה נגדו בחשד לביצוע עבירה.
בפרק זמן זה, יכול החשוד לפנות לבית המשפט ולבקש איסור פרסום פרטיו המזהים.
מוצע כי במקרה בו התקיים דיון בעניינו של החשוד עוד בטרם חלפו 48 שעות, ניתן יהא לפרסם את פרטיו לאחר הדיון.
עוד מוצע לקבוע כי איסור הפרסום במהלך 48 השעות הראשונות לא יחול כאשר בית המשפט התיר את הפרסום בשל העניין הציבורי שבו, כאשר חשוד הסכים בכתב לפרסום שמו או כאשר רשות חוקרת פרסמה את שם החשוד לאחר שאדם בדרגה בכירה ברשות החוקרת (כמפורט בהצעת החוק) אישר כי בנסיבות העניין, מטעמים מיוחדים, הפרסום נדרש לצורך איתור חשוד או עד, תפיסת עבריין נמלט, אזהרת הציבור או לצורך חיוני אחר ועיכוב הפרסום לשם קבלת אישור בית משפט עלול לסכל את מטרת הפרסום האמורה.
הצעת החוק מותירה על כנה את ההוראה הקיימת כיום בחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד – 1984 כי בית המשפט רשאי לאסור פרסום שמו של חשוד שטרם הוגש נגדו כתב אישום אם הדבר עלול לפגוע בחקירה או אם ראה כי הדבר עלול לגרום לחשוד נזק חמור ובית המשפט סבור כי יש להעדיף את מניעת הנזק על פני העניין הציבורי שבפרסום. בהצעת החוק מוצע לקבוע כי בקשה לאיסור פרסום שם חשוד תוגש לבית משפט השלום ותידון לפני דן יחיד.
עוד מוצע להסדיר מי הם הצדדים לבקשה בעניין פרסום שם חשוד. מוצע לקבוע כי בבקשה להתיר פרסום שם חשוד בטרם חלפו 48 שעות, החשוד יהא המשיב; בבקשה לביטול איסור פרסום שקבע בית המשפט החשוד יהא צד לעניין וכל גורם אחר שהיה צד לדיון בבקשה לאסור את פרסום שם החשוד. רשות חוקרת לא תהא צד לדיון בבקשה לאסור פרסום, אלא אם כן ביקשה זאת. מוצע לקבוע שאין בהוראות הסעיף כדי למנוע צירפום של משיבים נוספים.
כמו כן, מוצע לקבוע כי כאשר ציווה בית המשפט על איסור פרסום, רשאי מי שמעוניין בביטול האיסור להגיש לבית המשפט, שנתן את הצו, בקשה לביטול. אם המבקש ביטול היה צד לבקשה לאיסור הפרסום, עליו להצביע על קיומן של נסיבות חדשות, לרבות הזמן שחלף ממועד מתן צו איסור הפרסום.
בנוסף, מוצע להסדיר את נושא הערעור על החלטה בעניין איסור פרסום. מוצע כי נתן יהא לערער תוך 45 ימים מיום מתן ההחלטה בדבר התרת פרסום או איסור פרסום וכי על ערעור בבית המשפט המחוזי נין יהא לערער ברשות לבית המשפט העליון תוך 45 ימים. ערעור, הן בזכות והן ברשות, ידון בדן יחיד. בית המשפט שנתן את ההחלטה בבקשה או בית המשפט שדן בערעור, רשאי להרות על עיכוב ביצע ההחלטה לפרק זמן ובתנאים שייראו לו.
הצעת החוק הפרטית
מוצע לקבוע כי כאשר בית המשפט הורה על איסור פרסום, מי שמעוניין בביטול ההחלטה, לרבות כלי התקשורת, רשאי יהא להגיש בקשה לביטולה לבית המשפט שנתן את ההחלטה.
(בהצעת החוק כפי שהונחה על שולחן הכנסת לקריאה הטרומית הוצע לקבוע כי במקרים בהם בית המשפט מורה על איסור פרסום יוגבל האיסור לתקופה שלא תעלה על שבוע ימים וכי בית המשפט יהא רשאי להאריך פרק זמן זה מטעמים מיוחדים שיירשמו. עוד מוצע היה לקבוע כי כאשר החליט בית המשפט לאסור פרסום, יקיים ביתה משפט דיון במעמד הצדדים תוך שבוע ימים וכי מועצת העיתונות וכל גוף ציבורי אחר ששר המשפטים יאשר יוזמנו לדיון. אולם, לאור עמדת ועדת שרים התחייב המציע בקריאה הטרומית שלא לקדם נושאים אלו).
יצוין כי בהצעת החוק הממשלתית מוצע לקבוע כי כל מי שמעוניין בביטול איסור פרסום יהא רשאי להגיש לבית המשפט שנתן את הצו בקשה לביטולו.
סוגיות לדיון
1. חלף למעלה מעשור מאז דוח ועדת וינוגרד. מוצע לדון בשאלה האם חל שינוי כלשהו בנושא פרסום פרטים מזהים של חשודים, כפי שהציעה הוועדה. מוצע לדון בשאלת האיזון הראוי שיש לקבוע לעניין איסור פרסום שמות חשודים והאם יש לשנות מן האיזון המעוגן כיום בסעיף 70(ה1); לצורך כך, מוצע לברר מהו אחוז הנחקרים שלא מוגש כנגדם לבסוף כתב אישום ומהו אחוז הנחקרים שהתיק נגדם נסגר מחוסר אשמה
2. מוצע לדון בשאלה האם די ב- 48 שעות על מנת לאפשר לחשוד לממש את זכותו ולהגיש בקשה לאיסור פרסום פרטיו המזהים. כך גם מוצע להסדיר את איסור הפרסום כאשר 48 השעות כוללות שבתות או מועדים. בהסתייגות שהוגשה על ידי סיעת חד"ש מוצע לקבוע איסור פרסום במשך 96 שעות. י ש לשקול הצעה זו: האם תאפשר זמן התארגנות נאות יותר לחשוד, מבלי לפגוע קשה באינטרס הציבורי, ככל שקיים, בפרסום.
3. מוצע לדון בקביעת נקודת זמן ברורה אשר ממנה יחשבו 48 השעות בהן חל איסור פרסום. (הביטוי "הודעה" לחשוד- אינו מאפשר מדידה ברורה של זמן- אולי מתאים יותר לקבוע הגעה לחקירה בתחנת המשטרה כנקודת זמן ברורה).
4. כאמור לעיל, לא קיימות תקנות המסדירות כי זכותו של החשוד לבקש איסור פרסום שמו תובא לידיעתו. על כן, מוצע לדון בקביעת הוראה מפורשת בדבר חובת הרשות החוקרת ליידע את החשוד בדבר זכותו להגיש בקשה לאיסור פרסום שמו.
5. מוצע לדון בשאלה האם ניתן לפרסם שמו של חשוד אשר הגיש תוך 48 שעות בקשה לבית המשפט לאסור את פרסום שמו וטרם ניתנה החלטה בעניינו לאחר תום 48 שעות.
6. מוצע לדון באפשרות לקבוע כי בבוא בית המשפט להחליט בדבר מתן צו איסור פרסום לפי סעיף 70(ה1), ישקול בית המשפט, בין היתר, את חומר הראיות שנאסף עד לדיון בבקשה. כמו כן, מוצע לדון באפשרות לקבוע כי איסור הפרסום יפקע עם הגשת כתב אישום, אלא אם כן קבע בית המשפט מועד אחר.
7. מוצע לדון בשאלה כיצד ניתן לוודא כי צו איסור פרסום יגיע לידיעת כל מי שצריך לדעת כי אין עליו לפרסם.
8. מוצע לדון בשאלה האם הדיון בבקשה לאיסור פרסום יעשה בדלתיים סגורות.
9. ביום 16.9.08 ערכה וועדת חוקה, חוק ומשפט דיון בנושא הדלפות מחומרי חקירה בו השתתפו, היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה ונציגי המשרד לביטחון פנים והמשטרה. נוכח הבעיות שפורטו בדיון זה והתחייבות גורמי האכיפה לטפל בהן, מוצע לברר מה נעשה עד עתה בעניין בקרב רשויות האכיפה והתביעה.