חומר רקע

ד' בתשרי תשע"ב 2 באוקטובר 2011 אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה תיקון חוק בתי המשפט – העברת הליכים למקום אחר לאיזון עומס הדיונים [פוצל מחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009] המצב הקיים – רקע חוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן – "החוק"), כולל שתי הוראות המאפשרות להעביר תיקים ממקום למקום: (1) סמכות לנשיא בימ"ש השלום – ס' 49 לחוק מאפשר לנשיא בימ"ש השלום להורות על העברת "עניין" שהובא או שיש להביאו לפני בימ"ש שלום במקום פלוני וטרם החל הדיון בו, לבימ"ש שלום אחר באותו מחוז. החלטת נשיא בימ"ש השלום ניתנת לערעור לפני נשיא ביהמ"ש המחוזי. (2) סמכות לנשיא ביהמ"ש העליון ולמשנה לנשיא – ס' 78 לחוק מאפשר לנשיא ביהמ"ש העליון ולמשנה לנשיא להעביר "עניין" שהובא או שיש להביאו לפני בימ"ש שלום או בימ"ש מחוזי במקום אחד, לבימ"ש אחר של אותה דרגה; ובלבד שהעברה לאחר התחלת דיון תיעשה בהסכמת השופט שהחל לדון. פרשנות סעיפים 49 ו-78 – שאלת היקף סמכותו של נשיא ביהמ"ש העליון במסגרת ס' 78, נדונה, אך לא הוכרעה, בפרשת נתנאל1. עמדתם של השופטים לוי ורובינשטיין היתה, כי על אף שס' 78 נועד, ככלל, לתת מענה למקרים פרטניים, אין בסעיף סייג המונע את השימוש בו, מקום שנדרשת העברתה של כמות גדולה של תיקים משיקולים כלליים ובראשם יעילות פעולתה של המערכת והצורך לווסת את עומסי התיקים במערכת. מנגד, השופטת נאור ביקשה להשאיר שאלה זו בצריך עיון, אם כי היא ציינה שלגישה שהדבר אפשרי ישנה אחיזה מסוימת בהחלטות קודמות של ביהמ"ש העליון. לגבי פרשנותו של ס' 49, בפסק דין מחוזי שניתן אך לאחרונה2, קבע נשיא ביהמ"ש המחוזי בנצרת, השופט חשין, בעקבות עמדתם של השופטים לוי ורובינשטיין בפרשת נתנאל, כי לנשיא בימ"ש השלום יש סמכות להורות על העברה קבוצתית של תיקים, אך עליו לעשות כן במשורה ולאחר שבדק את נתוניו של כל תיק. שיקול הדעת בהפעלת הסמכות – בפסיקה נקבע, כי בעת העברתו של תיק פלילי יש צורך באיזון בין הצורך שמירה על זכויות היסוד של הנאשם ויכולתו לנהל את המשפט כראוי, אל מול אינטרסים של יעילות, מהירות ועומס3; ואילו במסגרת העברת תיק אזרחי השיקול העיקרי הוא השיקול של מאזן הנוחות בין הצדדים להליך4. הצעת החוק התיקון המוצע מקנה למנהל בתי המשפט סמכות להעביר כמות של הליכים מכל בימ"ש לכל בימ"ש אחר באותה דרגה (שלום או מחוזי), כדי "ליצור איזון בחלוקת עומס הדיונים בין בתי המשפט", ככל שהוסמך לכך בידי נשיא ביהמ"ש העליון, באישור שר המשפטים. הקשיים בהצעת החוק הצעת החוק המקורית עוררה שורה של קשיים שאוזכרו בדיונים קודמים בוועדה: • שיקול דעת חד צדדי ופגיעה בבעלי הדין – התיקון כפי שהוצע, הותיר בידי מנהל בתי המשפט שיקול דעת חד צדדי וללא כל הגבלות. האינטרס היחיד שצוין במפורש בהצעת החוק הוא הצורך ביצירת "איזון בחלוקת עומס הדיונים בין בתי המשפט", בעוד שלשיקולים שנקבעו בפסיקה בדבר האינטרסים של הצדדים (בתיקים אזרחיים) או הצורך בהבטחת זכויות היסוד של הנאשם וביכולתו לנהל את המשפט כראוי (בתיקים פליליים) – לא היה איזכור. גם אם יש להניח שמנהל בתי המשפט ייתן את הדעת גם לנזקים אפשריים לצדדים, ברור שההצעה נתנה עדיפות ברורה לשיקולי הויסות על חשבון ציבור המתדיינים שייפגע. • העדר בקרה אפקטיבית על שיקול הדעת המנהלי – בשונה מההסדר שבס' 49 לחוק, ההסדר כפי שהוצע לא איפשר בקרה אפקטיבית על שיקול דעתו של מנהל בתי המשפט, לא במהלך ההליך וגם לא בצורת השגה יעילה ומהירה. • ריקון כללי הסמכות המקומית מתוכן – המשמעות של העדר כל הגבלה של שיקול הדעת של מנהל בתי המשפט, היא, הלכה למעשה, ריקון מתוכן של כל זיקות הסמכות המקומית שנקבעו על ידי המחוקק ומחוקק המשנה. כך, יוכל מנהל מערכת בתי המשפט, בשם הצורך בויסות העומס, להעביר תיקים כראות עיניו ממחוז למחוז, אך ורק לפי צרכי המערכת, ללא כל התייחסות לזיקות הסמכות המקומית, שבבסיסם עומדים רציונאלים המביאים לידי ביטוי את האינטרסים של הצדדים. • יצירת התמחויות של בתי משפט – יתירה מזו, מתן שיקול דעת בלתי מוגבל למנהל מערכת בתי המשפט עשוי, בדרך עקיפה, ליצור התמחויות של בתי משפט בתחומים שונים. כך, יוכל מנהל בתי המשפט, מטעמי עומס, לנתב תיקים בתחומים מסוימים (מיסים, קניין רוחני, פירוקים וכו') לבתי משפט מסוימים, ובאופן זה ליצור התמחויות שונות של בתי המשפט. אמנם, יתכן ומהלך כזה הוא נכון, לכשעצמו, אולם, מהלך כזה שיש בו משום רפורמה יסודית של תפיסות היסוד של מערכת המשפט בישראל, לא צריך להיעשות על ידי מנהל בתי המשפט אלא על ידי המחוקק. • העדר הבחנה בין תיקים אזרחיים לתיקים פליליים – הצעת החוק לא הבחינה בין תיקים אזרחיים לפליליים ואיפשרה למנהל בתי המשפט להעביר כל סוג של תיק. זאת, חרף העובדה שלהעברות של תיקים פליליים עשויות להיות השלכות במעגלים רחבים יותר: לא רק על זכויות היסוד של הנאשם, אלא גם על מעגלים נרחבים בתוככי המנגנון הממשלתי: המשטרה, הפרקליטות, שירות בתי הסוהר והסנגוריה הציבורית כפי שהועלה בדיונים קודמים על ידי מערכות אלה. בנוסף, רפורמה שאינה לוקחת בחשבון את ההשלכות שיש להעברות תיקים כאלה על כלל המערכות, עשויה להוביל לתוצאה מיצרפית של הפסד למדינה במקום רווח. • העדר התייחסות לסמכויות לפי ס' 49 ו-78 לחוק – לנוכח הפרשנות שניתנה בפסיקה לסמכויות המוקנות לפי סעיפים אלו לנשיא בימ"ש השלום ולנשיא ביהמ"ש העליון, נדרשת הבהרה והסדרה של המסלולים האפשריים השונים של העברת תיקים, כדי למנוע אפשרות לעקוף את ההסדר באמצעות שימוש במסלולים אחרים ובבעלי סמכות מקבילה. הצעות לתיקונים לפי בקשת יו"ר הוועדה כדי לענות על הקשיים האמורים, ולאחר תיאום עם משרד המשפטים ועם הנהלת בתי המשפט, ושיחות עם גורמים שונים (הפרקליטות, המשטרה, שב"ס וכו'), מונחת בזאת על שולחן הוועדה הצעה לנוסח מתוקן של הצעת החוק. מן הראוי להדגיש מספר נקודות ביחס לתיקונים המוצעים: • הבחנה בין תיקים פליליים לתיקים אזרחיים – מוצע להקנות לנשיא בימ"ש השלום ולמנהל בתי המשפט את הסמכות להעביר תיקים אזרחיים ותיקי תעבורה אך לא תיקים פליליים, בעוד שלנשיא ביהמ"ש העליון תיוותר הסמכות גם להעברה של תיקים פליליים (עניין זה סוכם לאחר שמיעת טענות הפרקליטות, המשטרה, שב"ס והסנגוריה הציבורית). לגבי תיקי תעבורה, יש לקבוע האם סמכותו של מנהל בתי המשפט תהיה מותנית בהתייעצות או בתיאום עם מפכ"ל המשטרה. • העברה פרטנית מול העברה קבוצתית של תיקים – מוצע להקנות לנשיא בימ"ש השלום ולמנהל בתי המשפט את הסמכות להעברה קבוצתית של תיקים, בעוד שלגבי נשיא ביהמ"ש העליון יובהר שמדובר בהעברה של תיק פרטני ולא בהעברה קבוצתית. • הגבלת טווח ההעברה – סמכותו של מנהל בתי המשפט להעברת תיקים תוגבל לטווח של 60 ק"מ, במטרה להקטין את הפגיעה בצדדים. הגבלה מעין זו אינה מוצעת לגבי סמכותו של נשיא בימ"ש השלום, בשל העובדה שברוב המחוזות קיימת הגבלה טבעית ביחס לגודלו של המחוז. יש לשקול האם להתייחס במפורש בחוק לעיר אילת, או שלהותיר עניין זה לשיקול דעתו של נשיא בימ"ש השלום. • יצירת מנגנון השגה וערעור – על החלטות נשיא בימ"ש השלום ומנהל בתי המשפט ניתן יהיה להשיג בפניהם, ואם ההשגה נדחתה ניתן יהיה לערער על כך לנשיא ביהמ"ש המחוזי או נשיא ביהמ"ש העליון (בהתאמה). • הבניית שיקול הדעת – מוצע להבנות את שיקול הדעת של נשיא בימ"ש השלום ומנהל בתי המשפט, בדומה לשיקולים שנקבעו בפסיקה (מידת הפגיעה הצפויה בבעלי הדין והצורך בהבטחת נגישותם של בעלי הדין לבית המשפט) כאשר מוגשת בפניהם השגה. אמנם, שיקולים אלו נכתבו רק במסגרת שלב ההשגה, אך אין ספק כי יש בהם כדי להשליך גם על שיקול הדעת הנדרש בעת ההחלטה הראשונית על העברת התיקים. • העברת תיקים לאחר התחלת הדיון – מוצע להבהיר שלא ניתן להעביר תיקים לאחר תחילת הדיון בהם, ולעניין זה נכתב במפורש כי גם קדם משפט הוא בכלל "התחלת הדיון". עמדה זו מקובלת גם על מנהל בתי המשפט. • העברה אחרי העברה – כדי למנוע העברות חוזרות ונשנות של תיקים מכוח עילות שונות (איזון העומס, סמכות מקומית, סמכות עניינית), מוצע לקבוע שלא ניתן להעביר תיק יותר מפעם אחת, גם אם העילות להעברה הן שונות.