חומר רקע

ירושלים, ז' בתשרי תשע"ב 5 באוקטובר 2011 לכבוד חה"כ דוד רותם יושב ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט שלום רב, הנדון: הצעת חוק המזונות (הבטחת תשלום) (תיקון – ביטול התניית מזונות ביציאה לחו"ל), התש"ע-2010 - אומדן עלות לבקשתכם, מצורפת התייחסותנו לעלות האפשרית של הצעת חוק המזונות (הבטחת תשלום)(תיקון – ביטול התניית מזונות ביציאה לחו"ל), התש"ע-2010. נציין, כי התייחסותנו כפי שמובאת להלן מתבססת על חישוב העלות שנעשה במוסד לביטוח לאומי בחודש מרס 2011, ולמיטב הבנתנו אומצה על ידי משרד האוצר. 1. רקע חוק המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב-1972 (להלן החוק), נועד לסייע לתושבי ישראל, שבידיהם פסק דין למזונות, ובפועל אינם מצליחים לגבות את דמי המזונות מן החייב. על פי החוק, המוסד לביטוח לאומי משלם לזכאים למזונות תשלום חודשי (בכפוף לתנאים שבחוק), וגובה את הסכומים ששילם מהחייבים. נציין כי סכומי המזונות המשולמים באמצעות המוסד לביטוח לאומי מוגבלים בתקרות, ואינם שווים בהכרח לגובה המזונות שנפסקו. סעיף 9א לחוק קובע את התנאים בהם לא ישולמו מזונות בגין תקופה בה שהה הזוכה מחוץ לישראל. הצעת החוק שבנדון מבקשת למחוק סעיף זה, כלומר שלא יישללו דמי מזונות בגין שהייה מחוץ לישראל. נציין, כי כבר כיום לא נשללים דמי המזונות בגין כל יציאה מישראל, בהתאם למפורט בחוק. 2. אומדן העלות המשמעות התקציבית של הצעת החוק שבנדון, היא שלא יופסקו תשלומי המזונות בגין שהייה מחוץ לישראל, וממילא היקף תשלומי המזונות באמצעות המוסד לביטוח לאומי יגדל. כדי לדעת את העלות הצפויה מהצעת החוק, יש לדעת כמה כסף נחסך כיום מידי שנה בגין אי תשלום מזונות בגין שהייה מחוץ לישראל. מבירור שערכנו עם המוסד לביטוח לאומי עולה, כי אין ברשותם נתונים אלו, שכן אין במערכת התשלומים הבחנה בין הסיבות השונות המביאות להפסקת תשלום המזונות, אך הם ערכו אומדן לעלות הצפויה מהשינוי המוצע.1 הבדיקה התבססה על בדיקת מספר המקרים בהם הופסק תשלום המזונות למשך תקופה של עד שלושה חודשים ולאחר מכן חודש התשלום. בדיקה זו העלתה כי בשנת 2010 היו כ-2,300 מקרים בהן הופסק תשלום המזונות כאמור. התקופה הממוצעת שבגינה הופסק התשלום הייתה כ-1.45 חודשים, ובהינתן שתשלום המזונות הממוצע במקרים אלו עמד על כ-1,800 ש"ח בחודש הרי שהסכום הכולל (בגין אי תשלום) מסתכם בכ-6 מיליוני ש"ח. על פי חוק יסוד משק המדינה, הצעת חוק הכרוכה בעלות תקציבית של למעלה מ-5 מיליוני ש"ח (במחירי שנת 2003) נחשבת כהצעת חוק תקציבית המצריכה את אישור הממשלה או תמיכה של לפחות חמישים חברי כנסת. כיום הסכום המעודכן (על פי מדד המחירים לצרכן) הקובע האם הצעת חוק הינה תקציבית עומד על כ-5.8 מיליוני ש"ח, ולכן הצעת החוק שבנידון לכאורה נחשבת כתקציבית. עם זאת, סביר להניח שהעלות בפועל תהיה נמוכה מהעלות המפורטת לעיל, ובהתאם לכך הצעת החוק אינה תקציבית, וזאת ממספר סיבות: • כאמור, אומדן העלות שחושב על ידי המוסד לביטוח לאומי התבסס על נתוני שנת 2010. מבדיקה שערכנו עם המוסד לביטוח לאומי עולה, כי בשנת 2011 חלה ירידה משמעותית במספר הנשים המקבלות מזונות באמצעות המוסד לביטוח לאומי,2 ולהערכתם העלות של הצעת החוק בהתבסס על נתוני שנת 2011 מסתכמת בכ-5 מיליוני ש"ח וממילא הצעת החוק איננה תקציבית בגין עלותה.3 • כאמור, החישוב שבוצע על ידי המוסד לביטוח לאומי נעשה על בסיס בדיקת מספר המקרים בהם הופסק תשלום המזונות לתקופה של עד שלושה חודשים. תשלום המזונות מופסק לא רק בגין יציאה מישראל (אלא גם בגין סיבות אחרות לרבות השתכרות ואי עמידה במבחן ההכנסות), וממילא מספר המקרים שהוצג הינו המספר המרבי, וסביר להניח שבפועל מספר המקרים הרלוונטיים להצעת החוק נמוך יותר. מנגד, לדברי משרד האוצר ייתכן והצעת החוק תביא להגדלת מספר הזכאיות לדמי מזונות מהמוסד לביטוח לאומי, וממילא העלות בגין תשלום דמי המזונות תגדל בהתאם.4 ייתכן וישנן נשים הנמנעות כיום מלהגיש בקשה למוסד לביטוח לאומי שכן הן יודעות שאינן זכאיות בגין יציאתן מישראל. אם הצעת החוק תתקבל, הרי שייתכן ונשים אלו יחלו לקבל דמי מזונות והעלות הכוללת תגדל בגינן. לדבריהם, מספיק גידול של מספר עשרות נשים שתהיינה זכאיות לדמי מזונות כדי שהעלות תחשב כתקציבית. עם זאת נציין, כי השלילה כיום היא לרוב רק בגין התקופה בה שוהים מחוץ לישראל, וסביר להניח כי זכאיות פוטנציאליות ממשות לרוב את זכאותן בגין התקופה בה הן נמצאות בישראל. עוד נציין, כי חוק המזונות מטיל על המוסד לביטוח לאומי את האחריות לגביית פסקי המזונות מהחייבים, וממילא ההוצאה בפועל על תשלומי מזונות (בניכוי הכספים שנגבו) נמוכה מהסכום המשולם מידי חודש. מנתוני המוסד לביטוח לאומי עולה, כי שיעור הגבייה מהחייבים עמד בשנת 2010 על כ-40%.5 אם נניח ששיעור הגבייה גם בגין המזונות שישולמו בגין תקופה בה שהה הזוכה מחוץ לישראל יהיה דומה לשיעור הגביה הכללי, הרי שהעלות בפועל תהיה נמוכה באופן משמעותי מ-5 מיליוני ש"ח. עם זאת, על פי הכללים לחישוב עלות תקציבית כמפורט בחוק יסוד משק המדינה, העלות התקציבית נקבעת בהתאם לגידול בהוצאות בגין הצעת החוק, והקיזוז האפשרי אינו משפיע על העלות. לסיכום: קשה לקבוע את העלות המדויקת של הצעת החוק שבנדון בהתייחס להערות שהוצגו לעיל. עם זאת, בהינתן שהגבול לקביעת עלות תקציבית עומד על כ-5.8 מיליוני ש"ח, הרי שקיימת סבירות שהצעת החוק אינה תקציבית בהתבסס על הנתונים הקיימים כיום. בכבוד רב, אליעזר שוורץ, כלכלן אישור: עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי.