חומר רקע
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט 6 בנובמבר 2011
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה ט' חשוון תשע"ב
מסמך רקע לקראת הדיון הקבוע ליום 7.11.11
בהצעת חוק סדר דין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים ) (תיקון מס' 7)
(חזקת המלטות מן הדין וחזקת מסוכנות), התשס"ח-2008
הצעת החוק הממשלתית מבקשת להרחיב את החזקות הקבועות בדין העומדות לרשות בית המשפט בבואו לצוות על מעצרו של נאשם עד תום ההליכים נגדו, לאחר הגשת כתב אישום.
כיום, לפי סעיף 21 לחוק סדר דין הפלילי (סמכויות אכיפה – מעצרים), התשנ"ו–1996 [להלן, חוק המעצרים]), רשאי בית המשפט להורות על מעצרו של נאשם כאשר התקיימו כל אלה:
1. קיימת אחת מעילות המעצר:
א. חשש להתחמקות מהליכי משפט או עונש מאסר / חשש לשיבוש הליכי משפט;
ב. חשש לבטחון הציבור, בטחונו של אדם, או בטחון המדינה; והחוק קובע כי כאשר הנאשם הואשם בעבירות מסוימות המנויות בס"ק (ג), קיימת חזקה כי מתקיימת העילה למעצר;
2. קיימות ראיות לכאורה;
3. נבחנה חלופת מעצר;
4. הנאשם מיוצג (או הודיע שהוא לא מעוניין בכך).
יש לציין כי בית המשפט לא יצווה על מעצרו של נאשם עת תום ההליכים נגדו, גם אם מתקיימת עילת מעצר, אם ניתן להשיג את מטרת המצער בדרך של שחרור בערובה ותנאי שחרור שפגיעתם בחירותו של הנאשם פחותה (סעיף 21(ב)(1) לחוק המעצרים).
הצעת החוק מבקשת לקבוע חזקה חדשה הניתנת לסתירה – חזקת הימלטות מן הדין –לפיה תושב זר, הנאשם בעבירת פשע, שנכנס או שוהה בארץ שלא כחוק, חזקה עליו כי יש חשש שהוא יתחמק מהליכים משפט או עונש מאסר, ולכן חזקה כי העילה הראשונה למעצר מתקיימת.
הצעת החוק עוד מבקשת להוסיף לרשימת העבירות שלגביהן כבר היום נקבעת חזקת מסוכנות בסעיף 21(ב) לחוק המעצרים, את עבירה של כניסה והתפרצות למקום המשמש למגורים (סעיף 406 לחוק העונשין); וכן להוסיף עבירה של גניבת רכב (סעיף 413ב לחוק העונשין). לכן אדם שהואשם בעבירות אלה, חזקה כי הוא מסוכן לבטחון הציבור, וקיימת עילה למעצרו.
לשם קביעת חזקה חדשה בדין, יש צורך בנתונים המבססים את הצורך בחזקות המוצעות, ואת ההצדקה להן מבחינה עובדתית.
הימלטות מן הדין כעילת מעצר
סעיף 21(א)(1)(א) לחוק המעצרים קובע את העילות למעצרו של נאשם עד תום ההליכים המשפטיים נגדו. העילה הראשונה היא כדלקמן:
"קיים יסוד סביר לחשש ששחרור הנאשם או אי-מעצרו יביא לשיבוש הליכי משפט, להתחמקות מהליכי שפיטה או מריצוי עונש מאסר, או יביא להעלמת רכוש, להשפעה על עדים או לפגיעה בראיות בדרך אחרת"
הימלטות מן הדין: התיקון המוצע
הצעת החוק מבקשת לקבוע חזקה הניתנת לסתירה של "הימלטות מן הדין":
"(א1) הואשם אדם שאינו אזרח ישראל או תושב ישראל, אשר נכנס לישראל שלא כדין או שהוא יושב בה שלא כדין, בעבירה מסוג פשע, חזקה כי קיים יסוד סביר לחשש ששחרורו או אי-מעצרו יביא להתחמקות מהליכי שפיטה או מריצוי עונש מאסר, כאמור בפסקת משנה (א), אלא אם כן הוכיח אחרת."
בדברי ההסבר מפורט כי על פי משטרת ישראל, כתבי אישום רבים מוגשים כנגד חשודים ששוהים במדינה שלא כחוק. לאחר שנאשמים אלה משוחררים ממעצר, הם מתחמקים מהדין לאחת המדינות הגובלות בישראל או לרשות הפלסטינית, ואינם מתייצבים למשפטם. לכן מוצע לקבוע בחוק כי קיימת חזקה כי לגבי שוהה בלתי-חוקי קיים חשש להתחמקות מהדין.
קביעת חזקה בדין הפלילי היא בעייתית, כיוון שהיא הופכת את נטל ההוכחה במשפט. כידוע, נטל ההוכחה רובץ על התביעה להוכיח, מעבר לכל ספק סביר, את טענתה. אולם, כאשר החוק קובע חזקה (בשונה מחזקה ששופט קובע על בסיס ניסיון החיים1), נטל ההוכחה עובר לכתפי הנאשם אשר צריך להוכיח את טענתו. כל עוד הנאשם לא הוכיח את טענתו, חייב בית המשפט לקבוע כי הוכחה העובדה אשר ביסוד העבירה. ויצוין כי רמת ההוכחה הנדרשת אינה ברורה. בתי המשפט קובעים את רמת ההוכחה בכל חזקה בנפרד, בהתאם ללשון החוק, תכלית החוק, שיקולי מדיניות, ועוד.2 לכן, כמובן, חזקה בדין הפלילי – ובמיוחד כאשר מדובר במעצר של אדם שחלה עליו חזקת החפות – אמורה להיות חריג, ויש לוודא כי יש צורך בחזקה.
במוסד של מעצר עד תום ההליכים כבר קיים כרסום בעיקרון החפות – כרסום הכרחי – ואין לכרסם עוד בעיקרון ללא צורך. במקרה דנן, לא ברור למה יש צורך בחזקה המוצעת – האם אכן קיימים מקרים בהם בית המשפט אינו משתכנע כי קיים חשש להתחמקות מהדין? להפך - נדמה כי הפסיקה כבר קבעה כי יש לתת משקל רב לעובדה כי הנאשם אינו תושב ישראל, כפי שקבעה השופטת פרוקצ'יה בבש"פ 380/08, מוסא בדר נ' מ"י:
"העובדה כי העורר הוא תושב האזור מחזקת את החשש לא רק לקיום מוטיבציה להימלטות אצל העורר, אלא גם לקיום תנאים להגשימה, ולקושי ברור לפקח פיקוח אפקטיבי על קיום תנאי חלופת מעצר אילו הוטלה כזו בעניינו של העורר."
ואם יש מספר מצומצם של מקרים כאלו, האם התיקון המוצע ישנה את המצב הקיים? נדמה כי שופט המשתכנע, בנסיבות חריגות, כי לא קיים יסוד סביר לחשש ששוהה בלתי חוקי יתחמק מהליכי שפיטה, גם ישתכנע, באותו מקרה, כי הנאשם הוכיח כי אין החזקה המוצעת חלה עליו.
לכן, יש לבקש ממשטרת ישראל מידע לגבי היקף התופעה, כדי לשקול את הצורך בתיקון המוצע:
1. מדי שנה, כמה נאשמים בעבירות פשע, השוהים שלא כדין בארץ, משוחררים על ידי בית המשפט, ומה גובה הערבויות המוטלות עליהם;
2. מספר העררים שהוגשו על ידי המדינה בגין שחרור ממאסר;
3. כמה מהנאשמים האלו ששוחררו מתחמקים מהליכי שפיטה?
מסוכנות כעילת מעצר
סעיף 21(א)(1)(ב) לחוק המצערים קובע עילת מעצר נוספת:
"קיים יסוד סביר לחשש שהנאשם יסכן את בטחונו של אדם, את בטחון הציבור, או את בטחון המדינה".
סעיף 21(א)(1)(ג) מונה שורה של עבירות בהן קיימת חזקת מסוכנות – קרי, נאשם שעבר עבירות אלו, חזקה כי הוא אכן יסכן את בטחונו של אדם או בטחון הציבור או המדינה (חזקה הניתנת לסתירה).
"(ג) הואשם הנאשם באחד מאלה:
(1) עבירה שדינה מיתה או מאסר עולם;
(2) עבירת בטחון כאמור בסעיף 35(ב);
(3) עבירה לפי פקודת הסמים המסוכנים [נוסח חדש], תשל"ג–1973, למעט עבירה הנוגעת לשימוש בסם או להחזקת סם לשימוש עצמי;
(4) עבירה שנעשתה באלימות חמורה או באכזריות או תוך שימוש בנשק קר או חם;
(5) עבירת אלימות בבן משפחה כמשמעותו בחוק למניעת אלימות במשפחה, תשנ"א–1991,
חזקה כי מתקיימת העילה האמורה בפסקת משנה (ב), אלא אם כן הוכיח הנאשם אחרת."
חזקת המסוכנות חלה על עבירה שדינה מיתה או מאסר עולם, עבירת בטחון, עבירה לפי פקודת הסמים המסוכנים (למעט שימוש או החזקת סם לשימוש עצמי), עבירה שנעברה באלימות חמורה או באכזריות, או תוך שימוש בנשק קר או חם, וכן על עבירת אלימות בבן משפחה. כפי שאפשר לראות, מדובר בעבירות חמורות שמעצם טבען מעלות חשש כי הנאשם מהווה סכנה לבטחון הציבור.
מסוכנות: התיקון המוצע
הצעת החוק מבקשת להוסיף שתי עבירות מחוק העונשין לרשימה של עבירות בהן קיימת חזקת מסוכנות: כניסה והתפרצות למקום מגורים, וגניבת רכב:
1. "עבירה לפי סעיף 406 לחוק העונשין, התשל"ז–1977, שנעברה בקשר למקום המשמש למגורי אדם"
סעיף 406: כניסה והתפרצות למקום מגורים או תפילה או ממנו
(א) הנכנס למקום המשמש למגורי אדם או לתפילה, או הנמצא בהם, בכוונה לבצע גניבה או פשע, דינו - מאסר חמש שנים.
(ב) המתפרץ למקום כאמור בסעיף קטן (א) בכוונה לבצע גניבה או פשע, או המתפרץ מתוכו לאחר שביצע בו גניבה או פשע או נכנס אליו לשם כך, דינו - מאסר שבע שנים.
2. "עבירה לפי סעיף 413ב לחוק העונשין"
סעיף 413ב: גניבת רכב
(א) הגונב רכב, דינו - מאסר שבע שנים.
(ב) הנוטל רכב ללא רשות מבעליו, והוא מעבירו למקום אחר או לאדם אחר בנסיבות המצביעות על כוונה שלא להחזירו לבעליו, אף אם עשה כל אחד מאלה על-ידי אחר, דינו כדין גונב רכב.
דברי ההסבר להצעת החוק מציינים כי על פי מידע שמסרה משטרת ישראל, ביצוע העבירות המנויות שכיח ביותר. לטענתם, למרות היקפן העצום של עבירות אלה, המגיע לעשרות אלפי תלונות בשנה, "מספר העבריינים הנתפסים על ידי המשטרה ומועמדים לדין נמוך ביותר, בין השאר בשל הקושי בלכידתם. בנוסף קיים פוטנציאל טבוע של סיכון לביטחונו של אדם ופגיעה בשלומו ובגופו." לא ברור כיצד חזקה תסייע בלכידת עבריינים אם מספר העבריינים הנתפסים נמוך ביותר. יש הבדל בין מצב שקשה לתפוס עבריינים לבין מצב שבו עבריינים משתחררים ונעלמים - האם כאשר המשטרה תופסת גונבי רכבים, הם נעלמים? האם בית משפט ממהר לשחרר אותם?
בכל מקרה, הצעת החוק מבוססת על ההנחה כי בשתי עבירות אשר מציעים להוסיף קיים סיכון שהעבירה תוביל לאלימות. דברי ההסבר עוד שמים דגש על העובדה כי שתי העבירות האלו מתאפיינות בזה שפעמים רבים הן מבוצעות על ידי קבוצות עבריינים שתכננו את העבירה מראש, קרי, כחלק מתעשייה שלמה של עבריינות, באורח שיטתי ובהיקף רחב.
נדמה כי הצעת החוק מטשטשת את ההבחנה בין מסוכנות של נאשם, לבין הרצון למגר עבריינות:
• אם מדובר בעבירה שבוצעה תוך כדי אלימות כלשהי, אזי בית המשפט בכל מקרה רשאי לקבוע כי יש עילה למעצר בעילת המסוכנות [וזה רלבנטי גם לעבירות אחרות, לא רק להתפרצויות וגניבת רכבים]. אין צורך בחזקה מיוחדת לסוג עבירות אלו.
• אם מדובר בחשש מפני אלימות עתידית – בהנחה שהנאשמים בהתפרצות או גניבת רכב עלולים לסכן את גופם או שלומם של הציבור בעתיד – אזי יש צורך בנתונים כדי לבסס את הטענה: האם נאשמים בגניבת רכב/התפרצות אכן עלולים לסכן חיי אדם במידה יותר גדולה מאשר עבירות אחרות? מה עוד שאפשר להוסיף את החשש לאלימות כתנאי לחזקה המוצעת, ולא להחיל את החזקה על כל גונב רכב באשר הוא.
• אם החשש הוא כי נאשמים אלו ימשיכו בדרכם ויתפרצו שוב לבתים, או ימשיכו בגניבת רכבים (הפועל היוצא מהאמירה שעבירות אלו מבוצעות בשיתוף פעולה וחלק מתעשייה שלמה של עבריינות), אזי אין מקום לטפל בתופעה זה על ידי "חזקת המסוכנות". יש לזכור כי יש צורך בהצדקה מיוחדת כדי להגביל את חירותו של אדם, שלא הורשע בפלילים וחלה עליו חזקת החפות.
אין להסיק מהאמור כי נאשם בעבירות רכוש אינו יכול להוות סכנה לציבור. הלכה מקובלת בבית המשפט העליון היא כי על אף שעבירות רכוש אינן מנויות ברשימת העבירות המקימות חזקת מסוכנות, עבירות רכוש יכולות לבסס מסוכנות כעילה למעצר עד תום ההליכים, במקרים מתאימים:
"מעשים שנועדו לפגוע ברכוש ולשלול רכוש פוגעים בסדרי החברה, פוגעים גם בזכויותיהם היסודיות של יחידיה, ובנסיבות מסוימות יש בהם כדי לסכן את ביטחונה של החברה ואת ביטחונו של כל אדם בה. בנוסף על כך, עבירות רכוש טומנות בחובן סיכון טבוע כי בתנאים מסוימים הן יבוצעו באלימות ותוך סיכון חיי אדם, או שלמות גופו; אם לצורך השגת הרכוש, אם לשם שמירה עליו, ואם לצורך הימלטות המבצעים מעונש.
מטעמים אלה ניתן לקבוע כי עבירות רכוש המבוצעות באורח שיטתי, או בהיקף ניכר, או תוך התארגנות של עבריינים מספר, או תוך שימוש באמצעים מיוחדים ומתוחכמים, עלולות לפי מהותן ונסיבות ביצוען לסכן את ביטחון האדם ואת ביטחון הציבור." (השופטת ביניש, בש"פ 5431/98, פרנקל נ' מ"י)
וכן:
"כבר נקבע כי אין לשלול קיומה של עילת מעצר בכל מקרה של עבירות המבוצעות נגד רכוש ויש לבחון בכל מקרה את המסוכנות הנשקפת מן הנאשם [ראו: בש"פ 5431/98, 5571 פרנקל נ' מדינת ישראל, פ"ד נב(4) 268 (1998)]. יש וכמות העבירות המיוחסות, השיטתיות והתחכום שבהן וכן הארגון הכרוך בביצוע העבירות עם שותפים – יצביעו על מסוכנות המצדיקה מעצר עד תום ההליכים." (השופט דנציגר, בש"פ 6247/10, רבינוביץ נ' מדינת ישראל).
בתקופה האחרונה נדמה כי גוברת עוד יותר הנכונות בבית המשפט העליון לעצור נאשמים בעבירות רכוש (ר' לדוגמא דברי השופט עמית בבש"פ 45/10, מסארוה נ' מ"י). הצעת החוק הוגשה בשנת 2008, ונוכח ההתפתחות של השנים האחרונות יש לבקש נתונים עדכניים לגבי היקף הבעיה, ולשקול את הצורך היום בדבר חקיקה.
יש גם לבקש נתונים לגבי הקשר בין העבירות של התפרצות וגניבת רכב לבין אלימות. כדי להבהיר את הנקודה הזאת, יש להסתכל על ההיסטוריה החקיקתית של סעיף 21. בשנת 1996, חוקק חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה-מעצרים), אשר שינה את ההסדר הקודם לגבי חזקת המסוכנות. לפני התיקון, היו שלוש עילות למעצר: חשש לשיבוש הליכי דיון; חשש שהנאשם יסכן את חייו או בטחונו של אדם, או את שלום הציבור או בטחונו; וכן עילה שלישית כאשר הנאשם הואשם בעבירות מסוימות המנויות בסעיף. התעוררה מחלוקת בפסיקה בדבר הקשר בין שתי העילות האחרונות – האם רשימת העבירות מהווה עילה עצמאית, אשר מטרתה לא רק למגר את מסוכנותו של הנאשם, אלא גם להרתיע נאשמים פוטנציאלים ולהביע את דחית החברה מהעבירה המיוחסת לנאשם, או האם היא בהכרח קשורה למסוכנותו של הנאשם. החוק החדש שחוקק בשנת 1996 שם קץ למחלוקת, והבהיר במפורש כי נאשם אשר עבר על אחת העבירות המנויות בסעיף, חזקה כי מתקיימת עילת המסוכנות, ולכן יש עילה למעצרו. רשימת העבירה כשלעצמה לא תשמש עוד כעילה למעצר. לכן עבירה שהיא "מכת מדינה" כגון גניבת רכבים לא תהווה, כשלעצמה, עילה למעצר. [התיקון משנת 1996 אף שינה במעט את היסודות של עילת המסוכנות. בעבר העילה כללה חשש שהנאשם יסכן "את שלום הציבור" ואולם בחוק החדש נשמטו המילים – והיום עילת המסוכנות מתייחסת רק לנאשם שמסוכן לבטחון האדם, הציבור, או המדינה – דבר אשר יש בו לצמצם את העילה.]
ההצעה הנוכחית אינה קוראת תיגר על הקונצפציה הכללית שמקשרת בין רשימת העבירות לבין מסוכנותו של הנאשם. אין היא מבקשת לחזור למודל הישן כאשר רשימת העבירות הייתה יכולה להתפרש כעילה עצמאית. אין היא אפילו מעלה את הטענה כי הימשכותן של עבירות רכוש, כגון התפרצות וגניבת רכבים, תיחשב כפגיעה בבטחון הציבור. אדרבא, דברי ההסבר מדגישים כי קיימת הסתברות גבוהה לאלימות ולפגיעה בגופם ובשלומם של קרבנות על ידי הנאשם שעבר עבירות אלה:
"בעבירה של כניסה והתפרצות למקום מגורים, קיים סיכון בעצם החדירה לתחומי בית מגורים והחשש להיתקלות עם דיירי הבית שתוביל לאלימות ולפגיעה בגופם ובשלומם של הדיירים... גם בעבירות [של גניבת רכב] קיים לעתים סיכון מפני מפגש אלים בין העבריין לבין הקורבן, בפרט כאשר מדובר בגניבת רכב בחניית בית או בחניון סגור. כמו כן ההימלטות של גנבי הרכב עלולה לגרום לסיכון חיי אדם בנתיב התחבורה של העובדה שגנב הרכב נוסע תחת לחץ וחשש שייתפס."
אם כן, יש לקבל מידע ממשטרת ישראל על היקף התופעה, ועל רמת המסוכנות של הנאשמים:
1. מדי שנה, כמה אנשים נתפסים בעבירות פריצה וגניבת רכב ומגישים נגדם כתב אישום ?
2. מתוך מספר נאשמים אלו, כמה משוחררים על ידי בית המשפט? בכמה הוגש ערר על ידי המדינה?
3. כמה מהנאשמים המשוחררים נאשמים בעוד עבירה של אלימות או סכנה לציבור בשנים לאחר השחרור?
4. מתוך הנאשמים אשר הוגש נגדם כתב אישום בגין התפרצות או גניבת רכב, כמה מהם סיכנו את הציבור בעת ביצוע העבירה?
מבלי נתונים אלה, אין בסיס שעל פיו אפשר לקבוע חזקה כי עבירות של גניבת רכב, וכן עבירות של התפרצויות, מלוות באלימות. ומבלי בסיס שכזה, יתקשה המחוקק לקבוע חזקה שכתוצאה ממנה תישלל מאדם זכותו לחירות.