חומר רקע

הכנסת מרכז המחקר והמידע ירושלים, י"ט בחשוון תשע"ב 16 בנובמבר 2011 לכבוד יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה, חבר הכנסת אמנון כהן כאן שלום רב, הנדון: תפקידיו וסמכויותיו של מנהל מטה בטיחות בדרכים ברשויות המקומיות רקע תאונות דרכים הן אחד מגורמי המוות העיקריים בישראל שלא כתוצאה מסיבות טבעיות,1 זאת למרות ירידה משמעותית ביותר במספר ההרוגים בתאונות דרכים בין שנת 1990 (525) לשנת 2010 (390).2 ירידה במספר תאונות הדרכים התרחשה גם במרחב העירוני, ובין השנים 2001 ל-2010 חלה ירידה של 19% במספר תאונות שהמשטרה מגדירה כתאונות ת"ד (מ-13,360 ל-10,827).3 אף כי חלה ירידה במספר ההרוגים ובמספר התאונות במרחב העירוני, שיעור הנפגעים בתאונות במרחב זה מהווה מעל 70% מסך הנפגעים בתאונות דרכים בשנים האחרונות.4 בין השנים 2010-2009, שיעור משתמשי דרך פגיעים ללא הגנה שנהרגו במרחב העירוני עלה בעשרות אחוזים. כך, מספר רוכבי האופנוע שנהרגו עלה ב-79% (מ-14 ל-25), מספר רוכבי אופניים שנהרגו עלה ב-60% (מ-5 ל-8) ומספר הולכי הרגל שנהרגו עלה ב-22% (מ-69 ל-84).5 מספר ההרוגים בשלושת הפרמטרים הללו, הווה בשנת 2010 כ-79% ממספר ההרוגים במרחב העירוני 2010. בשנת 1981 הוקם מינהל לבטיחות בדרכים במשרד התחבורה שמטרתו הייתה לקשר בין העוסקים בבטיחות בדרכים והסברה בנושא. בשנת 2006 אימצה הממשלה את דוח הוועדה הציבורית להכנת תכנית לאומית רב-שנתית לבטיחות בדרכים (דוח שיינין), ובעקבותיה חוקקה הכנסת את חוק הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים (הוראת שעה), התשס"ו-2006 שהורה על הקמת הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים (להלן: הרשות). אחת מהפעולות אותן נקטה הרשות בכדי לעמוד ביעדיה6 היא יצירת מנגנון המופקד על תכנון וביצוע פעולות הנוגעות לשמירה על הבטיחות בדרכים ברשויות המקומיות השונות – חטיבת בטיחות והנדסה) מבנה חטיבת הבטיחות וההנדסה (לשעבר החטיבה העירונית) בראש המנגנון עומד מנהל חטיבה ארצי ומתחתיו שלושה אגפים (צפון, מרכז ודרום) שבראש כל אחד מהם מנהל. כל אגף מחולק לשישה אזורים, כאשר בכל אזור יש כ-20 מטות בממוצע, סך הכל 250 מטות ברחבי הארץ. בראש כל מטה יש מנהל מטה בטיחות בדרכים בשלטון המקומי. להלן תרשים המבנה הארגוני של המנגנון האמור:7 יצוין כי שדרת הניהול העליונה של מנגנון זה, מנהל החטיבה הארצי, מנהלי האגפים ומנהלי האזורים הם עובדי הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים ואילו מנהלי המטות השונים, 250 במספר, הם עובדי הרשויות המקומיות. מסיכום פעילות החטיבה העירונית ברשות הלאומית לבטיחות בדרכים (משנת 2011 שונה שמה לחטיבת הבטיחות וההנדסה) לשנת 2010 עולה כי בעקבות עלייה בשיעור כלל ההרוגים במרחב העירוני בשנת 2009, בוצעו מספר תכניות עבודה ייעודיות. כך למשל, בתכנית פעולה להולכי רגל נערכה פעילות להסדרת תשתית בטוחה כגון בדיקת תקינות מעברי חצייה בדרכים הסמוכות למוסדות חינוך, מרכזי קשישים וקהילה. כמו כן, נערכו פעולות הסברה להגברת המודעות לחשיבות בשימוש במעברי החצייה. תכנית נוספת נערכה במגזר הלא יהודי, שם מספר ההרוגים במרחב העירוני כמעט והכפיל את עצמו בין השנים 2009 ל-2010. לאוכלוסיה זו הופקו חומרי הסברה, הוכנו שלטים וניתן דגש לנושא היפגעות הולכי רגל. דגשים נוספים ניתנו בנושא כלי רכב דו גלגליים, פעולות למניעת נהיגה תחת השפעת אלכוהול ופעילות הדרכתית-הסברתית בקרב קשישים.8 מנהל מטה בטיחות בדרכים בשלטון המקומי חוזר מנכ"ל משרד הפנים (4/2002) הגדיר את דרישות הסף למשרת מנהל המטה, את היקפה ודרגתה ואת תפקידו וסמכויותיו של מנהל המטה.9 בין דרישות הסף שנקבעו, השתלמות מקצועית במכונאות, חשמלאות או הנדסה והתחייבות לעבור הכשרה מקצועית של קורס מנהלי בטיחות עירוניים בהיקף של יום בשבוע במשך 20 שבועות. עוד נקבע כי החל מינואר 2004 כשירים לכהן במשרה רק בעלי ההכשרה המקצועית הרלוונטית. באשר להיקף המשרד ודרגתה נקבע כי בערים של מעל 100,000 איש יכהן מנהל מחלקה במשרה מלאה,10 בערים שבין 20,000 ל-100,000 חצי משרה בדרגה של רכז בטיחות, ורבע משרה בדרגה של רכז בטיחות בעיריות קטנות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות. בין תפקידיו וסמכויותיו של מנהל המטה: • לרכז את כל נושאי הבטיחות בדרכים בעיר (או במועצה המקומית), ולהוציא לפועל את החלטות הרשות; • לסייר, לפקח ולאתר מפגעי בטיחות ולהודיע על כך לגורמים המוסמכים; • לרכז את פעילות המתנדבים בנושאי בטיחות בדרכים, כגון: משמרות זה"ב, נהגים מקצועיים צעירים, תנועות נוער ועוד; • לחנך לנושא בטיחות בדרכים בקבוצות שונות של האוכלוסייה: קשישים, ילדים. כולל ריכוז הפעולות מחוץ למערכת החינוך כגון פעילות במתנסים ובחינוך בלתי פורמאלי; • לדאוג כי תקציבים שהועברו למוסדות חינוך כדי לחנך לבטיחות בדרכים אכן משמשים לייעודם, ולהשתתף בישיבות הוועדה המקומית לתכנון ולבניה בכדי להציג את היבט הבטיחות בדרכים. במסגרת עבודתו, מכין מנהל המטה ברשות תכנית עבודה שנתית, המבוססת על ניתוח נתוני תאונות הדרכים ביישוב תוך התייחסות להיבטים של תשתית, חינוך, הסברה, אכיפה, אוכלוסיות ומגזרים.11 לדברי גורמים ברשות הלאומית ההנחיה שניתנה בחוזר מנכ"ל אינה מיושמת במלואה.12 בכל הנוגע לקיומו של התפקיד ברשויות השונות, מנתוני הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים שהועברו לידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת עולה כי בכל רשות מקומית בישראל מכהן מנהל מטה בטיחות בדרכים. עם זאת, לא כל הדרישות הקבועות בחוזר מנכ"ל משרד הפנים מיושמות כלשונן.13 כך למשל: • קרוב ל-40 מנושאי המשרה, שהם 15% מהמכהנים בתפקיד, לא עברו את ההכשרה הנדרשת לכהן בתפקיד. אין מידע בדבר הכשרתם של עוד 40 ממנהלי הבטיחות ברשויות השונות; • לא בכל הערים מכהן מנהל מטה בטיחות בדרכים בהיקף משרה כפי שנקבע בחוזר. כך למשל ב-14 ערים בישראל יש יותר מ-100,000 תושבים ובהתאם לחוזר מנכ"ל אמור לעבוד בהן מנהל מטה בטיחות במשרה מלאה. עם זאת, בחיפה מכהן מנהל המטה ב-75% משרה, בראשון לציון ב-50% משרה ובאשקלון מכהן מנהל המטה בתפקיד בהתנדבות. לעומת זאת, ישנן ערים ורשויות שיש בהן פחות מ-100,000 תושבים ומנהל מטה הבטיחות בהן עובד במשרה מלאה. כך למשל, באילת, ברמלה, רמת השרון ובצפת עובד מנהל מטה בטיחות במשרה מלאה ואילו בעפולה בה אמור להיות מנהל מטה בהיקף משרה של 50%, עובד מנהל המטה בהיקף של 75% משרה; • 58% מנושאי המשרה עושים את תפקידם בהתנדבות. חלקם בנוסף לתפקיד אחר אותו הם ממלאים ברשות המקומית, וחלקם נושאים בתפקיד זה בלבד אולם הם אינם עובדי הרשות; • מעל 10% מהעובדים שמבצעים את התפקיד בהתנדבות עובדים במשרה מלאה בתפקיד אחר ברשות. עובדה זו יכולה להקשות עליהם מלהקדיש את מלוא תשומת הלב הדרושה לתפקיד; • כמו כן, ב-58 רשויות אין כלל תקן לתפקיד, 41 מתוך אותן רשויות (כ-70%) הן רשויות ערביות. יצוין כי ברובן המוחלט של הרשויות הערביות, מנהל מטה בטיחות מבצע את תפקידו בהתנדבות. לדברי מר שמעון (מוני) מעתוק, מנהל תחום (כוח-אדם ומכרזים ברשויות המקומיות) במשרד הפנים, המשרד אינו מפקח על יישום החוזר, אלא, הגדיר את התנאים הקבועים בו ועל הרשות המקומית לבדוק כי כל מי שמכהן בתפקיד אכן עומד בתנאים שנקבעו.14 עוד ביקש מר מעתוק להוסיף כי מניסיונו בכל מקרה בו מוגדר תפקיד אך הוא אינו מעוגן בחקיקה, קיים יישום בעייתי, ובכדי להבטיח כי יכהן בתפקיד אדם שיקדם את הנושא מומלץ לקחת עובד של הרשות ולתת לו את ההכשרה המתאימה. מבדיקה מדגמית שביצע מרכז המחקר והמידע של הכנסת במספר רשויות שבהן מצאה הרשות ליקויים ביישום חוזר מנכ"ל משרד הפנים עולה כי רשויות מקומיות רבות מתקשות למלא אחר ההוראה עקב בעיות תקציביות. כך למשל, נטען כי במקרה של הוספת גן ילדים ברשות, משרד החינוך מוסיף תקציב לרשות המקומית דבר המאפשר את פתיחת הגן ואילו בכל הנוגע להגדרת תפקיד מנהל מטה הבטיחות, אין כל תוספת תקציבית ממשרד הפנים או משרד התחבורה. כך, נוצר מצב שבכדי למלא אחר ההוראות הקבועות בחוזר כלשונן, נאלצת הרשות לקצץ בתקן קיים. בכדי להתמודד עם המצב, רשויות רבות ממנות אדם שכבר עובד ברשות והוא מכהן בתפקיד מנהל המטה בהתנדבות. לעמדתם, מינויו אדם שיש לו מעמד מבוסס ברשות, היכרות טובה עם הגורמים בתחום ועם אופן פעולתה של הרשות – אף שאין לו הרקע הנדרש – עדיף בעיניהם על קיצוץ בתקן חיוני בתחום אחר ומינוי אדם שכישוריו תואמים את הדרישות המובאות בחוזר מנכ"ל. בכבוד רב, איתי פידלמן מרכז המחקר והמידע אישור: שרון סופר