חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית הארצית ט' בכסלו תשע"ב 5 בדצמבר 2011 לכבוד ח"כ דוד רותם יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט שלום רב, הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר לסעיף 8(ב) בדבר הטלת מאסר בפועל בהצעת חוק העונשין (תיקון – הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה), התשס"ו-2006 לקראת הישיבה המסכמת בהצעת החוק שבנדון, הרינו לפנות אליך בבקשה כי תשקול לכלול בהצעת החוק את הסעיף המכווין את שיקול דעתו של השופט בהטלת עונש מאסר בפועל, מקום בו יש יותר מעונש אחד המתאים לנאשם, ואחד מהעונשים יכול שיהיה מחוץ לכתלי הכלא. עמדת הסניגוריה הציבורית – כללי 1. במהלך השנתיים האחרונות מקיימת ועדת חוקה, חוק ומשפט סדרת דיונים מעמיקים ורציניים בהצעת החוק להבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה. כעת, בסופו של הליך חקיקה ארוך ומפרך, מונחת בפני הוועדה ההכרעה האם לכלול בהצעת החוק את הסעיף המבקש להכווין את שיקול דעתו של השופט בהטלת עונש מאסר בפועל, אשר נוסחו כדלקמן: "מצא בית המשפט, לאחר שאיזן בין כל מטרות הענישה ונתן להן ולנסיבות כאמור בסעיפים ... את המשקל המתאים לפי הוראות סימן זה, כי יש יותר מעונש אחד המתאים לנאשם וכי אחד מהעונשים יכול שיהיה ללא מאסר בפועל לריצוי בכלא, לא יגזור בית המשפט מאסר בפועל לריצוי בכלא". 2. הסניגוריה הציבורית סבורה כי הסעיף המוצע מהווה מרכיב הכרחי וחיוני מאין כמוהו בהסדר חקיקתי המבקש להבנות את שיקול הדעת השיפוטי בגזירת דין. המהלך, התקדימי והחדשני בארצנו, של הבניית הענישה, אינו יכול להיות שלם וממצה מבלי להתייחס באופן מפורש לצומת ההחלטה של שליחת אדם למאסר מאחורי סורג ובריח. לדעת הסניגוריה הציבורית, הבנייה הנעדרת את הסעיף המוצע תהיה הבנייה לא ראויה ולא צודקת. 3. הסעיף המונח לפתחה של הוועדה אומץ כעקרון בסיסי בהבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה על ידי הוועדה המקצועית שבראשותו של השופט (בדימוס) אליעזר גולדברג; מבטא הכרה באינספור המחקרים שנערכו בארץ ובעולם בדבר האפקטיביות המוגבלת של עונש המאסר והנזקים הכבדים הנגרמים בעטיו לפרט, לבני משפחתו ולחברה בכללותה; בא לתת מענה לשיעור הכליאה ההולך וגדל בישראל, שהוא מהגבוהים בעולם המערבי, ולתנאי המחייה הקשים השוררים במתקני הכליאה בישראל, שבחלקם הגדול אינם ראויים למגורי אדם; ומהווה אבן יסוד בהסדרים מקבילים של הבניית שיקול הדעת השיפוטי בגזירת דין בשיטות משפט אחרות. דוח ועדת גולדברג ונוסחו המעודכן של הסעיף המוצע 4. מקורו של הסעיף המוצע הוא בסעיף 8(ב) להצעת החוק המקורית שגובשה על ידי ועדת גולדברג, המבטא עקרון יסוד בהנחיית שיקול הדעת השיפוטי בענישה, ולפיו השימוש בעונש המאסר ייעשה כאשר לא ניתן להגשים את מטרות הענישה באמצעות כלים אחרים, שפגיעתם פחותה.1 לפי הסעיף המקורי שהוצע על ידי הוועדה: "לא יגזור בית-המשפט מאסר בפועל, אלא אם חומרת המעשה ואשמו של הנאשם אינם מתיישבים עם הטלת עונש מסוג קל יותר".2 5. חברי ועדת גולדברג עמדו על חשיבותו הרבה של הסעיף, באומרם: "יישום עיקרון ההלימה אינו בקביעת עונש מדויק. עיקרון זה מותיר לבית המשפט שיקול דעת, אמנם מוגבל ומודרך, אשר נשמר על פני מתחם של עונשים, הן מבחינת סוגם והן מבחינת מידתם ... עיקרון ההלימה אינו מחייב עונש מאסר דווקא. לא זו בלבד, אלא שבהצעת הרוב אף נאמר במפורש כי בית המשפט לא יגזור מאסר בפועל, אלא אם עיקרון ההלימה אינו מתיישב עם הטלת עונש מסוג קל יותר".3 6. בהכירם את ההשפעות השליליות וההרסניות של בתי הכלא על האסיר ובני משפחתו מחד גיסא, ועל החברה בכללותה מאידך גיסא, קבעו חברי הוועדה, בסימן השני להצעת החוק מטעמם, עקרון שנועד לעצב ולחדד את ההתאמה בין סוג העונש לחומרת המעשה. עקרון זה מבטא גם אמירה ערכית שעונשי מאסר בפועל הם שונים מעונשים אחרים ונועד לאזן את החשש מפני שימוש לא ראוי ואינפלציה בעונשי מאסר (הן במספר המאסרים והן באורכם). 7. סעיף 8(ב) הושמט מהצעת החוק הממשלתית ומסיבה שלא הובררה לא הופיע בה. עם זאת, במהלך הדיונים בוועדה קראו נציגי הסניגוריה הציבורית וגורמים נוספים4 להשיב את הסעיף על כנו ולעגן בחוק אמירה עקרונית ומפורשת, לפיה במקרה בו קיים יותר מעונש אחד המתאים לנאשם – ואחד העונשים המתאימים אינו כולל מאסר – אזי לא ייגזר על הנאשם מאסר מאחורי סורג ובריח. 8. מכאן נוסחו המעודכן, והמרוכך יחסית, של הסעיף המוצע, בו מודגש כי הסעיף יחול רק לאחר שבית המשפט איזן בין כל מטרות הענישה ונתן להן ולנסיבות העניין את המשקל המתאים לפי הוראות הסימן, וכי המונח "מאסר בפועל" אינו כולל בחובו מאסר בדרך של עבודות שירות. לדעתנו, תיקונים משמעותיים אלה נותנים מענה הולם לחששות ולטענות שהביעו המתנגדים לסעיף, לרבות החשש הספקולטיבי כי הסעיף עלול להביא לפיחות משמעותי במספר המאסרים הקצרים המוטלים על נאשמים בישראל. 9. לעניין זה, יוער כי אנו סבורים שאין בכוחם של סעיפי המטרה ועקרון ההלימה המוצעים כדי לתת מענה מספק למטרותיו של סעיף 8(ב). סעיפי המטרה ועקרון ההלימה אינם כוללים בחובם את האמירה החשובה הגלומה בסעיף 8(ב), כי עונש מאסר מאחורי סורג ובריח הוא עונש מיוחד, שעלולות להיות לו השפעות הרסניות, ועל כן חובה להימנע ממנו כשניתן לעשות כן מבחינת מטרות הענישה. סעיף 8(ב) מנחה את בתי המשפט לכך שההחלטה IN/OUT היא החלטה משמעותית ביותר, שיש לתת עליה את הדעת באופן מיוחד, זאת כדי להימנע מפגיעה מיותרת בחירות ובכבוד ונוכח הניסיון המצטבר בעולם בדבר נזקי ו"מכאובי" המאסר. 10. ויוזכר: ועדת גולדברג דנה בהבניית שיקול הדעת השיפוטי בשנים 1997-1996, בתקופה בה רק החלה להתפתח ההכרה בדבר התוצאות החברתיות הקשות שעלולות להיגרם כתוצאה מהחמרת הענישה. מאז חלפו שנים רבות, בהן פורסמו שורה ארוכה של מחקרים ומאמרים העומדים בהרחבה על נזקי המאסר, הממחישים את הצורך בקביעתו של סעיף שיציב בפני השופט "תמרור אזהרה" בטרם ההחלטה לשלוח את הנאשם למאסר מאחורי סורג ובריח. יעילותו המוגבלת של עונש המאסר ונזקיו לפרט, לבני משפחתו ולחברה בכללותה 11. הניסיון בעולם מלמד שמדיניות חברתית המבוססת על ריבוי מאסרים משקפת בדרך כלל מאמץ עקר להתמודד עם עבריינות ופשיעה ואינה מתמודדת עם סיבות העומק הגורמות להתנהגות עבריינית. מחקרים אינספור הראו כי לבית הכלא אין השפעה מובהקת של הרתעה אישית או כללית והטילו ספק באפקטיביות של המאסר במניעת פשיעה. מנגד, שלל עדויות מחקריות מלמדות על ההשפעות וההשלכות השליליות הכרוכות בעונשי מאסר – השחתת המידות, פגיעה באפשרויות השיקום של אסירים משוחררים ופגיעה רגשית וכלכלית במשפחת האסיר ובסביבתו הקרובה. לצד הנזקים הישירים הנובעים מעצם שלילת החירות, ניתן למנות שורה של "מכאובי מאסר" אשר כוללים שלילה של פרטיות ושל סטאטוס, פגיעה באוטונומיה, פגיעה ביכולת לקיים מערכות יחסים נורמאליים עם הזולת, השפעות מיניות, פגיעה בביטחון האישי ובתחושת הביטחון. הספרות מתארת גם פגיעות פסיכולוגיות (למשל פוסט-טראומה) ותיוג חברתי הפוגעים ביכולת השיקום וההשתלבות של האסיר בחברה לאחר השחרור, אובדן פרנסה ופגיעה כלכלית ורגשית חריפה במשפחת האסיר. בשנים האחרונות גוברת ההכרה גם בדבר ההשפעות השליליות של המאסר על ילדיהם של האסירים, המכונים בספרות המקצועית "הקורבן הנעלם" או "הקורבן הנשכח". תופעה מתועדת נוספת, המטרידה את קובעי המדיניות, היא שיעורי המועדות הגבוהים של אסירים, וההסתברות ההולכת וגדלה למאסרים נוספים עם כל מאסר ומעצר. מחקרים רבים הצביעו על יצירת רצידיביזם עברייני דווקא בין כתלי הכלא, בין היתר בשל אימוץ והפנמת דפוסי התנהגות עבריינית במהלך תקופת הכליאה. 12. סדרה של מאמרים מהעת האחרונה אשר סוקרת מחקרים הבוחנים את השפעת הכליאה על עבריינות עתידית (במונחים של הרתעת היחיד, הרתעת הרבים, טיפול והשפעות שליליות של הכליאה), תומכת במסקנה כי חלק גדול מהמחקרים מצביעים על כך שלכליאה אין השפעה על הפחתת עבריינות עתידית או שהשפעתה שלילית (criminogenic effect).5 13. הכליאה היא בעלת משמעויות דרמטיות גם במישור הכלכלי-חברתי. הצורך באחזקה השוטפת של בתי הסוהר ובבניית מתקנים נוספים כרוך, מטבע הדברים, בעלויות עתק.6 להקצאת המשאבים לכליאה השלכות מרחיקות לכת על היכולת להפנות משאבים לפתרון של בעיות חברתיות המהוות קרקע להתפתחות של עבריינות ופשיעה (כגון עוני, עזובה, קשיי הגירה, מצוקה נפשית, התמכרויות, הזדמנויות חסומות להשתלב בחברה, הזנחת ילדים בסיכון ועוד). הניסיון בעולם אף מלמד כי השימוש הנרחב במאסרים אף מביא בסופו של דבר לחוסר פרופורציה בולט בין משאבים כלכליים המופנים לבנייה ולאחזקה של מוסדות כליאה לבין כאלה המופנים לחינוך, השכלה גבוהה, בריאות, דיור ומטרות חברתיות אחרות.7 במיוחד יוצאות נפסדות אוכלוסיות חלשות ואוכלוסיות קשות-יום, הזקוקות למשאבים ולתקציבים לצורך בניית אפיקים ותכניות לשילובם בחברה. שיעורי הכליאה בישראל ותנאי המחייה הקשים השוררים בבתי הסוהר 14. כבר כיום ניכרת בישראל מגמה ברורה של החמרה בענישה ושימוש הולך ומתרחב בעונשי מאסר, הן יחסית לגודל האוכלוסייה והן יחסית לרמת העבריינות בחברה הישראלית. בנייר העמדה העקרוני שהוגש מטעם הסניגוריה הציבורית בתחילת הדיונים בוועדה, הובאו בהרחבה נתונים המלמדים על הגידול הדרמטי שחל בעשור האחרון במספר האסירים בישראל ועל כך ששיעורי הכליאה בישראל (יחסית לגודל האוכלוסייה) הם מהגבוהים במדינות המערב. אם תימשך ותחריף מגמת העלייה בשיעורי הכליאה בארץ, הדבר עלול, בטווח של עשור, להציב את ישראל בשורה אחת עם המדינות הכולאות בעולם. 15. מעבר לכך, ברבות השנים הפכו מתקני הכליאה בישראל לאחת הפינות העזובות והנשכחות של החברה הישראלית. מידי שנה מפרסמת הסניגוריה הציבורית דוחות מסכמים בדבר תנאי כליאה, מהם עולה התמונה המטרידה כי חרף השיפור המסוים במצבם של תנאי הכליאה במדינת ישראל, במרבית המתקנים עדיין שוררים ליקויים חמורים וקשים, ובחלק מן המתקנים אסירים רבים שוהים בתנאים שאינם ראויים למגורי אדם: רמת צפיפות בלתי-נסבלת בתאים; תנאים היגייניים ותברואתיים ירודים, לפעמים עד כדי יצירת סכנה ממשית לבריאותם של אסירים; תנאי אוורור קשים, עד לכדי חום ומחנק בלתי-נסבלים; אי-הפרדה בין המקלחת לשירותים, כך שאסירים נאלצים להתקלח מעל המקום בו עשו אסירים אחרים את צרכיהם; מחסור בציוד בסיסי לאסירים, בין היתר באמצעי חימום לחורף; בעיות הקשורות בזמינות ובטיב הטיפול הרפואי; מחסור חמור בעובדים סוציאליים ובמסגרות שיקומיות וטיפוליות; ועוד.8 המציאות הקשה השוררת היום במתקני הכליאה עולה גם מנתוניו של שב"ס עצמו: שטח מחיה ממוצע לאסיר שעומד כיום על כ- 3.1 מ"ר בלבד (כולל שטח השירותים והמקלחת), הנמצא הרחק מהסטנדרט המקובל במדינות העולם המערבי (העומד על 8 ל- 12 מ"ר לאסיר); במרבית תאי הכליאה ישנם יותר מ- 2 אסירים בתא (ב- 85% מהתאים יש יותר מ- 2 אסירים בתא; ב- 43% מן התאים יש יותר מ- 9 אסירים בתא); 2,500 מיטות נמצאות בתאים בהם המקלחת ממוקמת מעל השירותים. למעשה, לדעת שב"ס עצמו, 50% (!) ממקומות הכליאה אינם הולמים.9 הסעיף המוצע בראי המשפט המשווה 16. תימוכין לגישתנו ניתן למצוא אף בהסדרים מקבילים רבים הקיימים במשפט המשווה. במדינות שונות כגון אנגליה, קנדה, אוסטרליה, וניו-זילנד, נקבעו במרכזן של הנחיות הענישה סעיפים בדמותו של סעיף 8(ב), בין אם כהוראה כללית המתייחסת לכלל דרכי הענישה,10 ובין אם כהוראה ספציפית וייחודית המתמקדת בהטלת מאסרים בפועל.11 גם במדינת ארה"ב החלה להתפתח מגמה של חקיקה ופסיקה המבקשת להתמודד עם שיעורי הכליאה הגבוהים והמציאות העגומה השוררת בבתי הסוהר בשל אופן יישומן של הנחיות הענישה.12 17. עינינו הרואות, כי הסעיף המוצע מהווה אבן יסוד גם בהבניות שיקול דעת בשיטות משפט אחרות. ויודגש: הסדרים אלה נהוגים במשפט המשווה בין אם נקבע בצד הבניית שיקול הדעת השיפוטי מנגנון של עונשי מוצא, ובין אם לאו. כמו כן, מרבית ההסדרים במדינות אלו מנוסחים בצורה גורפת ומרחיבה בהשוואה לסעיף הנתון להכרעת הוועדה, שכאמור רוכך משמעותית לעומת נוסחו של סעיף 8(ב) שהוצע בשעתו על ידי ועדת גולדברג. סיכום 18. מכלול הטעמים שהובאו לעיל מחייב את המסקנה כי סעיף המכווין את שיקול דעתו של השופט בהטלת עונש מאסר בפועל, מקום בו יש יותר מעונש אחד המתאים לנאשם, ואחד מהעונשים יכול שיהיה מחוץ לכתלי הכלא, מהווה מרכיב הכרחי וחיוני מאין כמוהו בהסדר חקיקתי המבקש להבנות את שיקול הדעת השיפוטי בגזירת דין. 19. לעניין זה, יפים דבריו של כב' השופט אליהו מצא, אשר הביע במהלך הדיונים את תמיכתו בסעיף המוצע: "לסעיף 8 יש חשיבות. יש חשיבות בכך שהוא מהווה איזו שהיא נורית אזהרה לעיניו של השופט מפני הטלת עונש מאסר במקרה שהדבר הזה איננו נחוץ ... נורית האזהרה הזאת אמורה להגיד לשופט אם במקרה הזה עונש המאסר הוא העונש היחיד שיכול להגן על הציבור. אני אינני חושב שיש יסוד לחשש ששופטים לא יטילו עונשי מאסר במקום שהדבר הזה דרוש להגנה על הציבור. אם אי אפשר להגן על הציבור בדרך אחרת בוודאי שיטילו עונשי מאסר ... לא בכדי ועדת גולדברג החליטה להכניס את סעיף 8 שהוא קצת נטע זר בתוך החוק. הכניסו אותו כי חשבו שהוא נחוץ. אני חושב שהוא נחוץ".13 בכבוד רב, ד"ר יואב ספיר, עו"ד ד"ר חגית לרנאו, עו"ד סגן הסניגורית הציבורית הארצית סגנית הסניגורית הציבורית הארצית ישי שרון, עו"ד הסניגוריה הציבורית הארצית