חומר רקע
אל: יו"ר ועדת החוקה חוק ומשפט 27 נובמבר 2011
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה א' כסלו תשע"ב
תקנות העבירות המינהליות (קנס מינהלי - מתן הצהרה כוזבת, העלמת מידע ואי עדכון פרטים לצורך קבלת גמלה מהמוסד לביטוח לאומי)
+ צו עבירות מינהליות (שינוי התוספת השנייה והשלישית לחוק)
בנובמבר 2010 התקבל בכנסת חוק הביטוח הלאומי (תיקון מס' 122), התשע"א–2010, במסגרתו נוספו מספר עבירות פליליות שנועדו להתמודד עם קבלת גמלאות במרמה מן המוסד לביטוח לאומי. כמו כן, תוקן חוק העבירות המנהליות כדי לאפשר לקבוע עבירות לפי החוקים שתוקנו כעבירות מנהליות.
בין היתר, נקבע בתיקון כי זכאי לגמלה יודעי בכתב על כל שינוי שחל במצבו שעשוי להשפיע על זכאותו לגמלה – ומי שלא דיווח כאמור, או מי שמסר הצהרה כוזבת לגבי אחד מהפרטים הדרושים, דינו קנס כאמור בסעיף 61(א)(2) לחוק העונשין. זכאים לגמלה יקבלו אזהרה בכתב פעם בארבע שנים, בדבר הפרטים אשר עליו לדווח (הקבועים בלוח י"ח לחוק הביטוח הלאומי). כמו כן, זכאי שמסר הצהרה כוזבת לגבי מידע הדרוש לצורך קביעת זכאות לגמלה, דינו גם הוא קנס כאמור. הסדר דומה נקבע לא רק לגבי גמלה לפי חוק הביטוח הלאומי, התשנ"ה-1995, אלא גם לפי חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980, חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל-1970, וחוק המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב-1972
תיקון זה ייכנס לתוקף ביום 1.1.2012.
לאור התיקון האמור, מבקש שר המשפטים להתקין תקנות לפי חוק העבירות המנהליות, התשמ"ו-1985, אשר יהפכו את העבירות הפליליות לעבירות מנהליות.
מוצע לקבוע קנסות על הצהרה כוזבת, העלמת מידע, או אי-עדכון לביטוח הלאומי כדלהלן:
• לגבי פרטים הנדרשים לצורך גמלת נכות (לפי פרק ט' לחוק הביטוח הלאומי), יעמוד על 1,000 ₪ + 50% מהסכום שנתקבל שלא כדין, עד לתקרה של 20,000 ₪;
• לגבי פרטים הנדרשים לצורך גמלה אחרת מהביטוח הלאומי, יעמוד על 1,500 ₪ + 50% מהסכום שנתקבל שלא כדין, עד לתקרה של 40,000 ₪ או הקנס המרבי שבית המשפט רשאי לפסוק בעבירה שבשלה הוטל הקנס המנהלי, [לפי סעיף 61(א)(2) לחוק העונשין] שהיום עומד על 29,200 ₪] לפי הנמוך מביניהם;
• לגבי פרטים הנדרשים לצורך גמלת הבטחת הכנסה, יעמוד על 1,000 ₪ + 50% מהסכום שנתקבל שלא כדין, עד לתקרה של 20,000 ₪;
• לגבי פרטים הנדרשים לצורך תשלום לפי חוק המזונות, יעמוד על 1,000 ₪ + 50% מהסכום שנתקבל שלא כדין, עד לתקרה של 20,000 ₪.
• לגבי פרטים הנדרשים לצורך תגמול לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, יעמוד על 1,500 ₪ + 50% מהסכום שנתקבל שלא כדין, עד לתקרה של 40,000 ₪ או הקנס המרבי שבית המשפט רשאי לפסוק בעבירה שבשלה הוטל הקנס המנהלי, [לפי סעיף 61(א)(2) לחוק העונשין] שהיום עומד על 29,200 ₪] לפי הנמוך מביניהם.
עוד מוצע לקבוע כפל הקנס האמור לעבירה חוזרת (אשר לא יחול על פרטים לצורך תגמול לנפגעי פעולות איבה).
מוצע עוד לאפשר תשלום של הקנס תוך 120 ימים, במקום ה-60 ימים שבאופן רגיל ניתן לשלם קנס מינהלי, וכן לקבוע כי תוספת הפיגור למי שלא שילם במועד את הנקס תעמוד על 20%, במקום 50% הקבוע לקנסות מנהליים אחרים. [המצריך תיקון של התוספת השנייה והשלישית של חוק העבירות המנהליות]
הפרטים הנדרשים שחייבים בדיווח ועדכון הן כדלהלן:
- לעניין גמלה לפי חוק הביטוח הלאומי וחוק הבטחת הכנסה:
(1) קיומה או אי קיומה של יתרת חשבון של התובע במוסד פיננסי, בין בבעלותו ובין בבעלות משותפת עם אחר, או שינוי שחל בה, אם השינוי כאמור עולה על 9% מהסכום הבסיסי לגבי יחיד, או 13% מהסכום הבסיסי לגבי מי שיש עמו ילד או בן זוג;
(2) קיומה או אי קיומה של זכות בנכס מקרקעין, של התובע; או שינוי שחל בזכות כאמור;
(3) גובה ההכנסה מעבודה שהתובע עובד בה או שינוי שחל בה, אם השינוי כאמור עולה על 9% מהסכום הבסיסי לגבי יחיד, או 13% מהסכום הבסיסי לגבי מי שיש עמו ילד או בן זוג.
(4) הכנסה ממקורות אחרים של התובע, או שינוי שחל בה , אם השינוי כאמור עולה על 9% מהסכום הבסיסי לגבי יחיד, או 13% מהסכום הבסיסי לגבי מי שיש עמו ילד או בן זוג.
(5) כתובת המגורים של התובע בישראל או שינוי בכתובת כאמור או מעבר לכתובת מגורים אחרת מחוץ לישראל;
(6) היות התובע בעל אזרחות זרה או שינוי לעניין אזרחות כאמור;
(7) מועדי כניסה לישראל ויציאה ממנה של התובע, ותקופת שהותו מחוץ לישראל;
(8)מגורים תחת קורת גג אחת, תחילתם או הפסקתם של מגורים כאמור עם אחד מאלה:
(א) מי שנישא לתובע, לרבות מי שנישא על פי הדין במדינת חוץ;
(ב) מי שהוא הורה של אחד מילדי התובע;
(ג) מי שיש לתובע חשבון בנק משותף או שיש לתובע זכות משותפת עימו בנכס מקרקעין או ברכב ;
(ד) מי שיש לתובע הסכם ממון או הסכם אחר בדבר שיתוף בהכנסות או בהוצאות עימו.
- לעניין תשלום לפי חוק המזונות:
(1) קבלת כספים על ידי התובע שירות מהחייב או ממי מטעמו לענין סעיף 12 לחוק המזונות או אי קבלת כספים כאמור;
(2) קיומו או אי קיומו של פסק דין מזונות לטובת התובע מאוחר לפסק דין שמסר לביטוח הלאומי במועד הגשת התביעה;
(3) קיומה או אי קיומה של יתרת חשבון של התובע במוסד פיננסי, בין בבעלותו ובין בבעלות משותפת עם אחר, או שינוי שחל בה, אם השינוי כאמור עולה על 9% מהסכום הבסיסי לגבי יחיד, או 13% מהסכום הבסיסי לגבי מי שיש עמו ילד או בן זוג;
(4) קיומה או אי קיומה של זכות בנכס מקרקעין, של התובע; או שינוי שחל בזכות כאמור;
(5) גובה ההכנסה מעבודה שעובד בה התובע או שינוי שחל בה, אם השינוי כאמור עולה על 9% מהסכום הבסיסי לגבי יחיד, או 13% מהסכום הבסיסי לגבי מי שיש עמו ילד או בן זוג;
(6) הכנסה ממקורות אחרים של התובע, או שינוי שחל בה, אם השינוי כאמור עולה על 9% מהסכום הבסיסי לגבי יחיד, או 13% מהסכום הבסיסי לגבי מי שיש עמו ילד או בן זוג;
(7) כתובת המגורים של התובע בתוך ישראל או שינוי בכתובת כאמור או מעבר לכתובת מגורים אחרת מחוץ לישראל;
(8) היות התובע בעל אזרחות זרה או שינוי לעניין אזרחות כאמור;
(9) מועדי כניסה לישראל ויציאה ממנה של התובע, ותקופת שהותו מחוץ לישראל;
(10) מגורים תחת קורת גג אחת, תחילתם או הפסקתם של מגורים כאמור עם אחד מאלה:
(א) מי שנישא לתובע; לרבות מי שנישא על פי הדין במדינת חוץ;
(ב) מי שהוא הורה של אחד מילדי התובע;
(ג) מי שיש לתובע חשבון בנק משותף או שיש לתובע זכות משותפת עימו בנכס מקרקעין או ברכב;
(ד) מי שיש לתובע הסכם ממון או הסכם אחר בדבר שיתוף בהכנסות או בהוצאות עימו.
- לעניין תגמול לנפגעי פעולות איבה:
(1) קיומה או אי קיומה של יתרת חשבון של התובע במוסד פיננסי, בין בבעלותו ובין בבעלות משותפת עם אחר, או שינוי שחל בה, אם השינוי כאמור עולה על 9% מהסכום הבסיסי לגבי יחיד, או 13% מהסכום הבסיסי לגבי מי שיש עמו ילד או בן זוג;
(2) גובה ההכנסה מעבודה שעובד בה התובע או שינוי שחל בה אם השינוי כאמור עולה על 9% מהסכום הבסיסי לגבי יחיד, או 13% מהסכום הבסיסי לגבי מי שיש עמו ילד או בן זוג;
(3) הכנסה ממקורות אחרים של התובע, או שינוי שחל בה, אם השינוי כאמור עולה על 9% מהסכום הבסיסי לגבי יחיד, או 13% מהסכום הבסיסי לגבי מי שיש עמו ילד או בן זוג.
שאלות לדיון:
• הבחנה בין הצהרה כוזבת לבין אי-עדכון פרטים: הקנס המנהלי המוצע יחול הן על אדם אשר מסר פרטים לא נכונים למוסד, והן על אדם אשר לא דיווח למוסד על שינוי במצבו. החוק קבע מנגנון לפיו המוסד ישלח, פעם בארבע שנים, הודעה בדבר הפרטים שעליהם הוא נדרש לדווח ולעדכן. אולם, בתוך ארבע שנים, עלול האדם לשכוח כי עליו לדווח על כל שינוי, ואפילו יותר בעייתי – הוא עלול לא להבין אלה פריטים רלבנטיים לזכאות. מה עוד שהאדם המקבל גמלה לא בהכרח מודע לשינויים שישפיעו על זכאותו לגמלה, גם אם קיבל מכתב [מוצע לבקש לראות את נוסח ההודעה האמורה כדי לוודא שהיא בהירה ומובנת לכל]. האם האדם יודע אילו סעיפים רלבנטיים לגביו, מכל הרשימה שיקבל? האם הוא יודע, למשל, אם הוא אמור לדווח על מענק חד-פעמי אשר קיבל מעבודה? האם הוא יודע אם מחשבים את המשכורת לפי שנה או לפי חודש? האם הוא יודע אם, במקרה שלו, שינוי בכתובת המגורים, או יציאה מהארץ, משנים את זכאותו לגמלה? בנוסף, התובע גמלה מהמוסד לביטוח הלאומי לא תמיד מודע לשינויים במצבו הכלכלי. לדוגמא, לא תמיד הוא יהיה מודע לשינויים שנערכים בחשבון המשותף שלו עם אחר במוסד פיננסי, כך שיוכל לדווח על שינוי העולה על 9% מהסכום הבסיסי. יש הבדל בין מי שממלא דו"ח כל שנה, ולכן חייב לברר ולדווח על כל פרט, ומוסר פרטים לא נכונים, לבין מי שאמור לזכור ולבדוק את כל הפרטים שברשימה ולעדכן את המוסד בכל שינוי ושינוי, ולא עשה כן. מי שלא מעדכן את פרטיו, במיוחד כאשר מדובר ברשימה כה ארוכה ומסובכת של פרטים, לא בהכרח רמאי. יש לשקול אם ראוי להטיל קנס כה משמעותי על אדם כזה, שייתכן שפשוט שכח לעדכן את פרטיו, או לא הבין את המשמעות של השינוי במצבו הכלכלי. ובכלל, האם לא ראוי לחייב את הרשות במשלוח טופס לאזרח שאותו צריך למלא, תחת יצירת "חובת עשה" של עדכון פרטים רבים ו"מרדף" האזרח אחרי הרשות?
• יש לזכור עוד כי סביר להניח שהקנס יוטל לרוב על אוכלוסיות חלשות, אשר לא תמיד מודעות לשינויים הפיננסיים במצבם, או להשלכות שלהם. מה עוד שהטלת קנסות בסכומים גבוהים על מקבלי גמלאות, חלקם מקבלי גמלאות קיום, משמעותה שלילת הגמלאות מאותם אנשים למשך שנים, לעיתים בשל מעשה מינורי או תמים.
• קנס בשל הצהרה כוזבת: ברורה עמדת המדינה שיש להרתיע מפני שקרנים (בעיקר לגבי פרטים מורכבים שקשה לבררם). ואולם, הקביעה כי תובע מסר הצהרה כוזבת לגבי חלק מהפרטים שברשימה אינה דבר של מה בכך. לעיתים הבירור העובדתי הוא מורכב, ולכן יש לשקול אם הצהרה כוזבת לגבי כל הפרטים ברשימה ראויה להיות עבירה מינהלית, כאשר בדרך כלל מדובר בעבירות שהפקח יכול לראות את הנעשה ולהטיל קנס ללא צורך בבירור נוסף.
• סכומי הקנסות: אפשר לשקול לקבוע סכום יותר נמוך לקנס הבסיסי המוצע לעבירות המנהליות (בנוסח המבוקש מוצע לקבוע סכום של 1000 או 1500 ₪ לפי העניין), במיוחד כאשר מתווסף לקנס הבסיסי קנס נוסף של 50% מהסכום שקיבל שלא כדין, שיכול להגיע לסכום גבוה.
• שימוע: בדיונים בוועדת העבודה ורווחה הובטח שהמוסד לביטוח הלאומי יקיים שימוע, לפני הטלת סנקציה, לפי הנחיות היועץ המשפטי. מוצע שהוועדה תקבל פרטים על הליך השימוע. האם השימוע נועד לברר, מבחינה עובדתית, האם התובע מסר הצהרה כוזבת או לא עדכן את הפרטים? האם בשימוע יבדקו האם האדם שיקר, או פשוט טעה? ובנוגע לאי-עדכון פרטים, מה בדיוק ייבדק באמצעות הליך השימוע? יש לשקול להוסיף תקנה שמחייבת הליך שימוע או מתן אזהרה לפני הטלת הקנס.