חומר רקע
הקרן לטיפול בחסויים
תקציר
חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 (להלן - החוק), קובע כי בית משפט רשאי למנות אפוטרופוס לאדם שאינו יכול, דרך קבע או דרך ארעי, לדאוג לענייניו ואין מי שמוסמך ומוכן לדאוג להם במקומו. על פי החוק, אדם שבית המשפט מינה לו אפוטרופוס נקרא חסוי. מינוי האפוטרופוס יכול להינתן על גופו (להלן - לעניינים אישיים) או על רכושו של החסוי או על שניהם.
הקרן לטיפול בחסויים (להלן - הקרן) היא תאגיד אפוטרופסות שהוקם כהקדש ציבורי בשנת 1977 על ידי האפוטרופוס הכללי (להלן - האפ"כ), על פי פקודת ההקדשות לצרכי צדקה1. מסמך היסוד שעל פיו פועלת הקרן הוא שטר הקדש. לקרן מעמד ציבורי וממלכתי ייחודי, בהיותה מחויבת להתמנות לאפוטרופסית לחסויים שאין אדם אחר שידאג להם. היא מנוהלת בידי מועצת נאמנים שחברים בה, בין היתר, נציג משרד המשפטים ונציג משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה).
ביוני 1995 נחתם בין הקרן לבין המוסד לביטוח הלאומי (להלן - הביטוח הלאומי) הסכם המסדיר את פעילותה של הקרן כמקבלת גמלה (להלן - ההסכם). על פי ההסכם תשמש הקרן מקבלת גמלת הביטוח הלאומי עבור הזכאי לגמלה (להלן - זכאי).
הקרן מטפלת בכ-3,200 חסויים ובכ-1,800 זכאים אשר חלקם מתגוררים בביתם (להלן - בקהילה) וחלקם במוסדות שונים. הקרן מנהלת את כספי החסויים, שביולי 2009 הסתכמו בכ-400 מיליון ש"ח, ואת יתר נכסיהם, ובכלל זה כ-760 נכסי מקרקעין, ששוויים הוערך בדצמבר 2008 בכ-470 מיליון ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי 2009 - פברואר 2010 בחן משרד מבקר המדינה את טיפול הקרן בחסויים ובזכאים ובכלל זה את תכנון דרכי הטיפול בהם, שמירת הקשר עמם והמעקב אחר מצבם. כמו כן נבחנו פעולות הקרן לאיתור רכוש החסויים ולשמירתו. בדיקות השלמה נערכו במשרדי הרווחה, המשפטים, האוצר ובביטוח הלאומי.
עיקרי הממצאים
בדצמבר 2003, בעקבות הוראת בית המשפט העליון, גיבשו משרד המשפטים ומשרד הרווחה בשיתוף הנהלת הקרן ובהתייעצות עם תאגידי אפוטרופסות נוספים טיוטת נוהל לפעילותם של תאגידי אפוטרופסות, המפרט תנאי סף לפעילותם של תאגידים אלה, בהם הקרן. עד פברואר 2010 טרם קבעו משרד המשפטים ומשרד הרווחה נוהל מחייב כאמור. זאת על אף חשיבותו הרבה של נוהל מעין זה לצורך קביעת אמת מידה בסיסית לפעילותם של תאגידים אלה ולצורך בקרה של המדינה ושל האפ"כ עליהם.
בשטר ההקדש נקבע כי על הקרן לפעול על פי מסמך הנקרא "סל טיפול" ובו הוגדרו שירותים בסיסיים שעליה לספק לחסוי תמורת דמי טיפול שהיא תגבה מכספיו. מסמך זה עוגן במסגרת הסדר שכר טרחה שאושר בבית המשפט לענייני משפחה2 באוגוסט 2007. נמצא כי במרבית המקרים שנבדקו לא קיימה הקרן חלק ניכר מהפעולות המתחייבות מסל הטיפול: הרכז הטיפולי לא נפגש עם החסוי בשנה הראשונה למינוי הקרן לאפוטרופסית; לא הוכנה תכנית לטיפול בחסוי המושתתת על צרכיו, רצונותיו ויכולותיו הכלכליות; לא הוכנה תכנית כלכלית לטיפול ולא הוכן גם סל הוצאות של החסוי; לא ננקטו הפעולות הנדרשות על מנת לאתר את כל רכושו של החסוי.
הקרן מעסיקה בסניפיה רכזים טיפוליים - עובדים מקצועיים האחראים לטיפול בחסויים. נמצא כי רכז טיפולי אחד אחראי לטיפול בכ-160 חסויים וזכאים בממוצע, דבר היוצר עומס יתר ולעתים אף גורם לפגיעה באיכות הטיפול הניתן לחסוי.
אפוטרופוס ומקבל גמלה מחויבים לבקר את החסוי והזכאי בסדירות, מספר מוגדר של ביקורים בחודש. מממצאי הבדיקה עלה כי הקרן לא הקפידה על מעקב צמוד ובקרה על הטיפול הניתן לחסויים ולזכאים, בייחוד לאלה המתגוררים בקהילה. נמצא כי ל-35% מהחסויים ו-72% מהזכאים שמחובת הקרן היה לבקר לא מונה נציג מטעמה אשר יבקר אותם ויוודא כי צורכיהם הבסיסיים מסופקים, כמתחייב מסל הטיפול ומההסכם של הקרן עם הביטוח הלאומי. הקרן אף לא דיווחה לביטוח הלאומי כי לא מינתה נציגים לזכאים.
אף שהקרן הוקמה כבר בשנת 1977, עד חודש פברואר 2010, מועד סיום הביקורת, לא היו לה נהלים בכמה נושאים מהותיים הנוגעים לטיפול בחסוי. בין היתר, הקרן לא קבעה כללים המגדירים את אופן הביקור של נציג מטעמה אצל החסוי. נמצא עוד כי הקרן אינה מקיימת בקרה מספקת על ביקורי הנציג אצל החסוי.
חלק מהחסויים שהקרן מטפלת בהם הם חסרי אמצעים, אשר חיים לא אחת בתנאים מחפירים, בדלות ובעוני. משרדי המשפטים, הרווחה והאוצר לא פתרו את סוגיית המימון של הטיפול בחסויים חסרי אמצעים.
סיכום והמלצות
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי-עמידתה של הקרן בחובותיה הבסיסיות כלפי החסויים והזכאים. על הקרן לשמור על קשר שוטף עם החסויים והזכאים, הן באמצעות הרכז הטיפולי והן באמצעות נציג מטעמה, בפרט כאשר מדובר בכאלה המתגוררים בקהילה ואינם נתונים להשגחה כמו חסויים השוהים במוסדות. על הקרן לקבוע נהלים בנושאים מהותיים הנוגעים לטיפול בחסויים כדי להבטיח שהטיפול בהם יהיה אחיד, ולפעול על פי הוראות סל הטיפול ככתבן וכלשונן.
לאור חשיבותו ומורכבותו של תפקיד האפוטרופוס, על משרד המשפטים ומשרד הרווחה לקבוע לאלתר נוהל מחייב לפעילותם של תאגידי אפוטרופסות ולתת פתרון הולם לסוגיית מימון הטיפול בחסויים חסרי אמצעים בהקדם.
ראוי לציין כי ההנהלה הנוכחית של הקרן, שנכנסה לתפקידה בסוף 2008, מגלה נכונות רבה לתקן את הליקויים שהועלו בדוח, על פי ההמלצות של משרד מבקר המדינה.
על משרד המשפטים, משרד הרווחה והביטוח הלאומי להגביר את מעורבותם בפעילות הקרן ואת פיקוחם עליה כדי להבטיח שאוכלוסיית החסויים במדינת ישראל תקבל פתרון הולם למצוקותיה.
♦
מבוא
חוק הכשרות המשפטית והאפוטרופסות, התשכ"ב-1962 (להלן - החוק), קובע כי בית משפט רשאי למנות אפוטרופוס, בין היתר, לקטין ששני הוריו נפטרו, למי שהוכרז פסול דין או לאדם אחר שאינו יכול, דרך קבע או דרך ארעי, לדאוג לענייניו, כולם או מקצתם, ואין מי שמוסמך ומוכן לדאוג להם במקומו. על פי החוק, מי שבית המשפט מינה לו אפוטרופוס נקרא חסוי. האפוטרופוס יכול להיות יחיד, תאגיד או האפוטרופוס הכללי (להלן - האפ"כ). מינוי האפוטרופוס יכול להינתן על גופו (להלן - לעניינים אישיים) ועל רכושו של החסוי או על אחד מהם.
הקרן לטיפול בחסויים (להלן - הקרן) היא תאגיד אפוטרופסות שהוקם כהקדש ציבורי בשנת 1977 על ידי האפ"כ, על פי פקודת ההקדשות לצרכי צדקה3. שטר ההקדש מגדיר את מטרות הקרן, שהן: להתמנות ולכהן כאפוטרופוס לחסויים וכמקבל גמלה עבור זכאים לגמלה (להלן - זכאים) מן המוסד לביטוח לאומי (להלן - הביטוח הלאומי). הקרן מנוהלת בידי מועצת נאמנים שחברים בה, בין היתר, נציג משרד המשפטים ונציג משרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה).
בפסק דין שניתן בבית המשפט העליון בנובמבר 20074 ניתנו הנחיות לקרן בדבר פעילותה, וכן נעשו שינויים מהותיים בתנאי שטר ההקדש. פסק הדין הדגיש את זיקתה הניהולית של הקרן למדינה ואת מעמדה הציבורי והממלכתי בהיותה מחויבת להתמנות לאפוטרופסית לחסויים שאין אדם אחר שידאג להם.
על פי נתוני הקרן מנובמבר 2009, היא מטפלת ב-3,206 חסויים וב-1,783 זכאים אשר חלקם מתגוררים בביתם (להלן - בקהילה) וחלקם במוסדות שונים. מכל תאגידי האפוטרופסות הקיימים כיום, הקרן מטפלת במספר החסויים הגדול ביותר. הקרן מנהלת את כספי החסויים, שביולי 2009 הסתכמו בכ-400 מיליון ש"ח, ואת יתר נכסיהם, ובכלל זה כ-760 נכסי מקרקעין, ששוויים הוערך בדצמבר 2008 על ידי הקרן בכ-470 מיליון ש"ח.
אפוטרופוס זכאי לקבלת תשלום בעבור שירותיו (להלן - דמי טיפול). הכנסות הקרן מדמי הטיפול בחסויים ובזכאים בשנים 2007 ו-2008 הסתכמו בכ-14.5 מיליון ש"ח ובכ-15.1 מיליון ש"ח, בהתאמה. הקרן מעסיקה כ-70 עובדים.
ב-30.9.08 פרש מתפקיד מנכ"ל הקרן מר אבי אנג'ל, שכיהן בתפקיד זה מאז היווסדה של הקרן בשנת 1977, ובמקומו מונה למנכ"ל מר זאב פרידמן.
בחודשים מאי 2009-פברואר 2010 בחן משרד מבקר המדינה את טיפול הקרן בחסויים ובזכאים. הקרן עומדת לביקורת מבקר המדינה על פי סעיף 9(5) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], כגוף אשר המדינה משתתפת בהנהלתו. בדיקות השלמה נערכו במשרדי הרווחה, המשפטים, האוצר ובביטוח הלאומי. ממצאי ביקורת קודמת על הקרן לטיפול בחסויים פורסמו בדוח שנתי 41א של מבקר המדינה5. ממצאי ביקורת קודמת בנושא הפיקוח של האפ"כ על פעילות הקרן פורסמו בדוח שנתי 54ב של מבקר המדינה6.
קביעת נוהל העבודה של תאגידי אפוטרופסות
בדצמבר 2003, בעקבות הוראת בית המשפט העליון7, גיבשו משרד המשפטים ומשרד הרווחה בשיתוף הנהלת הקרן ובהתייעצות עם תאגידי אפוטרופסות נוספים טיוטות של שני מסמכי יסוד שנועדו להסדיר את דרישות התפקיד מאפוטרופסים: "סל טיפול לחסוי", הכולל הוראות בעניין חובותיו של האפוטרופוס כלפי החסוי (להלן - סל הטיפול); ו"נוהל משלים לתאגידי אפוטרופסות", המפרט תנאי סף לפעילותם של תאגידים אלה (להלן - טיוטת הנוהל המשלים).
בשטר ההקדש נקבע, בין היתר, כי על הקרן לפעול על פי הנוהל המשלים שייקבע על ידי משרד המשפטים או משרד הרווחה ויאושר בידי היועץ המשפטי לממשלה.
טיוטת הנוהל המשלים עוסקת בנושאים מהותיים רבים הנוגעים לתפקודו של תאגיד אפוטרופסות, ויש לה חשיבות רבה לצורך קביעת אמת מידה בסיסית לפעילותם של תאגידי אפוטרופסות ולצורך בקרה של המדינה ושל האפ"כ על תאגידים אלה. עד מועד סיום הביקורת לא השלימו משרדי המשפטים והרווחה את גיבוש הנוהל, וזאת למרות הוראת בית המשפט העליון.
משרדי המשפטים והרווחה הודיעו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה כי הם ישלימו נוהל לפעילות תאגידי אפוטרופסות. לדעת משרד מבקר המדינה, עליהם לעשות זאת ללא דיחוי נוסף.
הסדר שכר הטרחה לתאגידי אפוטרופסות
החוק קובע כי במילוי תפקידו חייב האפוטרופוס לנהוג לטובת החסוי כדרך שאדם מסור היה נוהג בנסיבות העניין. בצו מינוי האפוטרופוס שנותן בית המשפט מצוין סוג המינוי של האפוטרופוס - לעניינים אישיים או לרכוש או לשניהם.
בשטר ההקדש נקבע כי על הקרן לתת שירותים לחסוי בהתאם לסל הטיפול. באוגוסט 2007 אושר בבית המשפט לענייני משפחה8 הסדר שכר הטרחה (להלן - שכה"ט) של תאגידי אפוטרופסות ובהם הקרן. תוקף הסדר זה פג ב-1.7.09. באפריל 2010, לאחר סיום הביקורת, הגיש האפ"כ לבית המשפט בקשה להארכת תוקפו של ההסדר.
בהסדר שכה"ט נקבעו דמי הטיפול המרביים שתאגיד אפוטרופסות יכול לקבל בגין טיפולו בחסוי. ב-1.7.09 היו דמי הטיפול החודשיים 150-474 ש"ח עבור חסוי השוהה במוסד, ו-400-950 ש"ח עבור חסוי שאינו במוסד, בהתאם לסוג המינוי. ההסדר קובע כי בתמורה לדמי הטיפול, התאגיד צריך להעניק לחסוי את הקבוע בסל הטיפול, אשר מפרט את תפקידי האפוטרופוס וסמכויותיו בהתאם לסוג המינוי ומבחין בין חסוי המתגורר בקהילה לחסוי השוהה במוסד.
על פי סל הטיפול, הקרן מחויבת לעשות סמוך לאחר המינוי בדיקה של צורכי החסוי ורצונותיו מההיבטים הפיזיים, הנפשיים, הכלכליים והחברתיים ולעקוב אחר שינויים בתחומים אלו; להסדיר לו מגורים או אשפוז לפי צרכיו ויכולותיו הכספיות; לדאוג לסיפוק צרכיו השוטפים; לקבוע תקציב להוצאותיו השוטפות; לבקרו באופן סדיר ולדאוג למיצוי זכויותיו בגופים שונים.
הטיפול בחסויים
בנובמבר 2009 היו בטיפול הקרן 3,206 חסויים, מהם 2,429 חסויים השוהים במוסדות שונים
ו-777 חסויים המתגוררים בקהילה.
הרכז הטיפולי
הרכז הטיפולי הוא העובד המקצועי האחראי למכלול הטיפול בחסוי מטעם הקרן, לקשר עם הגורמים המטפלים בחסוי ולתיאום ביניהם ולמעקב ופיקוח שוטפים על מצבו לפי הוראות סל הטיפול. בין היתר נדרש הרכז הטיפולי להופיע בבתי משפט ולפני ועדות מקצועיות ולטפל בתביעות החסויים להבטחת זכויותיהם. חלק ניכר מהרכזים הטיפוליים הם עובדים סוציאליים או בעלי הכשרה דומה.
הקרן מעסיקה בסניפיה 32 רכזים טיפוליים. כל רכז אחראי לטיפול בכ-160 חסויים וזכאים בממוצע (ראו להלן).
ממסמכי הקרן עולה כי קיים עומס גדול על הרכזים הטיפוליים, ולדברי מנהלי סניפים של הקרן, עומס זה פוגע באיכות הטיפול ובזמינות הרכז לחסוי, עד כדי התעלמות מחלק מהוראות הטיפול. כמו כן עלה כי עקב עומס העבודה המוטל על הרכזים הטיפוליים הם מתקשים לבצע בקרה וביקורת במידה הרצויה.
לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח מכלול הנושאים שבהם צריך לטפל הרכז הטיפולי והאחריות המוטלת עליו, ראוי שהנהלת הקרן תגדיר את מספר החסויים המרבי שיהיו באחריותו של הרכז הטיפולי על מנת שהטיפול שיינתן להם יהיה מיטבי.
בתשובתה הודיעה הקרן, כי היא הקימה ועדה לתקינת כוח אדם לקביעת מספר החסויים שבו יטפל כל רכז טיפולי וכי תגדיל את מספר הרכזים כדי לתת את השירות הנדרש בהתאם לסל הטיפול.
פעולות הקרן בהתאם לסל הטיפול
1. הקשר עם החסוי: בסל הטיפול נקבע כי אפוטרופוס שמונה לטיפול בחסוי לעניינים אישיים מחויב לבקר אותו9. ביקור החסוי באופן סדיר הוא תנאי בסיסי לטיפול ראוי בו. הקרן ממונה לאפוטרופסית לעניינים אישיים על 2,741 חסויים.
הקרן מעסיקה אנשי קשר (להלן - נציגים) שתפקידם לבקר את החסוי בבית שבו הוא מתגורר או במוסד שבו הוא שוהה. על פי הסכם העסקת הנציג בקרן, על הנציג לבחון את מצבו הפיזי של החסוי, כגון ניקיונו ולבושו, ושינויים במצב בריאותו, כפי שהוא מתרשם ממנו וכפי שמדווחים לו הגורמים המטפלים בחסוי; להתרשם מאיכות הטיפול הניתן לחסוי ולדווח בכתב אחת לחודש על מצבו לרכז הטיפולי.
(א) בביקורת נמצא כי הקרן לא מינתה נציג ל-959 חסויים שהיא מונתה להם לאפוטרופסית לעניינים אישיים, שהם כ-35% מכלל החסויים שהיא מחויבת למנות להם נציג. 243 מחסויים אלה הם חסויים המתגוררים בקהילה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי חסוי המתגורר בקהילה יכול שיהיה אדם ערירי, ואפשר שלא יהיה מי שידאג אפילו לצרכיו הבסיסיים, ולפיכך חשוב במיוחד למנות לו נציג.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה אי-מינוי נציג לחסויים כמתחייב מדרישות הסדר שכה"ט, בייחוד כאשר מדובר בחסוי המתגורר בקהילה. הנציג הוא הגורם היחיד מטעם הקרן המצוי בקשר שוטף עם החסוי, ובאי-מינוי נציג הקרן אינה מקיימת את מחויבותה הבסיסית לחסוי, אינה עוקבת אחר מצבו ואינה מוודאת כי צרכיו מסופקים.
בעקבות הביקורת הודיעה הקרן למשרד מבקר המדינה כי מינתה נציגים לחלק ניכר מחסויים אלה, וכי תשלים הליך זה עד 1.10.10. עוד הודיעה הקרן כי עניינו של חסוי שלא ניתן למנות לו נציג יובא לדיון בוועדה של נאמני הקרן לקבלת החלטה באשר להמשך מילוי תפקיד האפוטרופסות.
כאשר מצבו הכספי של החסוי מאפשר זאת, הקרן שוכרת עבורו מטפל. נמצא כי מכלל 959 החסויים שאין להם נציג, מינתה הקרן מטפל לכ-652 חסויים. הועלה כי עד מועד הביקורת סברה הקרן כי כאשר יש לחסוי מטפל היא פטורה מחובתה למנות לו נציג. משרד מבקר המדינה העיר לקרן כי מינוי מטפל אינו יכול לבוא במקום מינוי נציג. יוטעם כי הקרן עצמה הגדירה בנהליה כי בין יתר תפקידיו, על הנציג להתרשם מהטיפול בחסוי וממערכת היחסים שבין החסוי למטפל, ולפיכך גם לשיטת הקרן, מינוי מטפל אינו יכול לבוא במקום מינוי נציג.
הקרן הודיעה למשרד מבקר המדינה כי לאחרונה קבעה שבכל מקרה יש למנות לכל חסוי נציג מטעם הקרן, על חשבונה, וכי המטפל אינו יכול למלא תפקיד זה.
(ב) בביקורת נמצא כי אף שלפי ההנחיות בסל הטיפול על הנציג לבקר את החסוי המתגורר בקהילה אחת לשבוע, הרי שבהסכם ההעסקה שחתמה עמו הקרן הוא נדרש לבקר את החסוי המתגורר בקהילה פעמיים בחודש בלבד.
בעקבות הביקורת הודיעה הקרן כי תיקנה את ההסכם עם הנציג והתאימה אותו לנדרש בהוראות סל הטיפול.
הנציג הוא האמצעי העיקרי לשמירה על הקשר שבין הקרן לחסוי. כאמור, באמצעות ביקורי הנציג אמורה הקרן לעמוד על מצבו של החסוי, לקיים עמו קשר שוטף, ולוודא כי צרכיו מסופקים.
(ג) מהביקורת עלה כי הקרן לא קבעה משך זמן מזערי לביקור, וכי יש חסויים שנציגי הקרן אינם מבקרים אצלם כלל. נמצאו מקרים שבהם קיימו נציגי הקרן ביקורים קצרים מאוד אצל חסויים. בשל כך תשומת הלב הניתנת לחסויים היא מעטה ביותר, והתמונה המתקבלת על מצבם אינה שלמה. משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר כי יש להביא לכך שהנציג יוכל להקדיש תשומת לב לכל חסוי10.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הקרן להגדיר את משך זמן הביקור המזערי של הנציג אצל החסוי ואת הפעולות שעליו לעשות בביקור ולהסדיר עניין זה בהסכם ההתקשרות בינה לבין הנציג.
בעקבות הביקורת קבעה הקרן במאי 2010 משך זמן מזערי לביקור נציג - 30 דקות לחסוי המתגורר בקהילה ו-10 דקות לחסוי השוהה במוסד.
(ד) עד שנת 2008 העסיקה הקרן בקר מוסדות, שתפקידו היה לעמוד על הטיפול הניתן לחסוי במוסד, ובכלל זה לבדוק את עבודתם של הנציגים. בדוחות שכתב הבקר עלו כשלים בעבודת הנציגים.
בביקורת נמצא כי משרת בקר המוסדות בוטלה בפברואר 2009 על ידי הנהלת הקרן, והפיקוח על הנציגים במוסדות הוטל על סניפי הקרן, העמוסים ממילא. עוד נמצא כי הקרן לא הקצתה כלל תקן לבקר לפיקוח על עבודת הנציגים האמורים להיות בקשר עם החסויים המתגוררים בקהילה.
על הקרן לקיים פיקוח ובקרה על עבודת הנציגים, כדי לוודא כי תפקידם החיוני - הפיקוח על הטיפול בחסוי ושמירת הקשר עמו - מתבצע.
(ה) מספר הביקורים החודשי של כל חסוי נקבע בין הקרן לבין הנציג המבקר אותו. הקרן משלמת לנציגים לפי תעריף שקבעה ב-1995; עבור ביקור אחד עד ארבעה ביקורים בחודש אצל חסוי המתגורר בקהילה - 50 ש"ח לחודש, ועבור שניים עד ארבעה ביקורים בחודש אצל חסוי השוהה במוסד - 30 ש"ח לחודש. תמורת סכום זה אמור הנציג לבוא למקום הימצאו של החסוי, לרכוש עבורו מצרכים, לבחון את מצבו ולהתעניין בשלומו, ברצונותיו ובצרכיו, ולהגיש בכל חודש דוח על מצבו לרכז הטיפולי.
בביקורת נמצא שהנהלת הקרן ומועצת הנאמנים שלה היו מודעות לכך כי התגמול המשולם לנציגים נמוך, וכי הוא מקשה על גיוס כוח אדם מתאים ומיומן לביצוע התפקיד ואף פוגע באיכות הביקורים.
לדעת משרד מבקר המדינה, משעמדה הנהלת הקרן על כך שהסכום המשולם לנציגים אינו הולם ואינו מאפשר לגייס נציגים מתאימים, היה עליה לפעול להעלאתו.
בעקבות הביקורת הודיעה הקרן כי התמורה לנציג המבקר חסויים המתגוררים בקהילה הועלתה ממאי 2010 ל-70 ש"ח לחודש.
לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהקרן תבחן אם התיקונים שעשתה בעניין משך זמן הביקור ובעניין התשלום לנציג מבטיחים כי השירות שהיא נדרשת לתת לחסוי אכן ניתן. יודגש כי התשלום לנציג המבקר חסויים במוסד לא השתנה, והוא עדיין עומד על 30 ש"ח לחודש.
2. תכנון הטיפול: משרד מבקר המדינה בדק את הטיפול בחסויים בהתבסס על בדיקת 100 תיקים של חסויים שנבחרו באופן אקראי והעלה את הממצאים שלהלן:
(א) תכנית טיפולית: כאמור, בסל הטיפול נקבע כי עם מינויה של הקרן לאפוטרופסית על החסוי, עליה לבחון את תנאי מגוריו, לבדוק מה הם צרכיו ורצונותיו מההיבטים הפיזיים, הנפשיים והחברתיים, ולהכין לו תכנית טיפול המפרטת את קווי הפעולה העיקריים שיש לנקוט על מנת לוודא את מילוי צרכיו ורצונותיו (להלן - התכנית הטיפולית). לצורך הכנת התכנית הטיפולית על הרכז הטיפולי להיפגש עם החסוי בסמוך למינוי הקרן לאפוטרופסית.
ב-53 מתיקי החסויים שנבדקו נמצא כי הרכז הטיפולי לא ביקר אצל החסוי בשנה הראשונה למינוי הקרן לאפוטרופסית. עוד נמצא כי ל-73 מהחסויים לא הוכנה במהלך השנה הראשונה למינוי תכנית טיפולית כנדרש בסל הטיפול.
בתשובתה הסבירה הקרן כי בחלק מהמקרים מינה הרכז הטיפולי בסמוך למינוי נציג או מטפל וקיבל דיווח מידי על מצב החסוי.
משרד מבקר המדינה מעיר כי ביקורי הנציג אצל החסוי וכך גם ביקורי המטפל, שכאמור אינו יכול למלא את תפקיד הנציג, הגם שהם נעשים בסמוך למינוי הקרן לאפוטרופסית לחסוי, אינם יכולים להיות תחליף לפגישה של הרכז הטיפולי עם החסוי, וכי הנציג והמטפל אינם יכולים למלא את תפקיד הרכז הטיפולי בהכנת התכנית הטיפולית.
(ב) תכנית כלכלית וסל הוצאות:
(1) בסל הטיפול נקבע כי על הקרן לקבוע לכל חסוי תקציב להוצאותיו, וכי הן יוצאו מכספיו לפי צרכיו (להלן - סל הוצאות).
הביקורת העלתה כי ב-81% מהתיקים שנבדקו לא קבעה הקרן בשנה הראשונה למינוי סל הוצאות לחסוי לפי התכנית הטיפולית ובהתחשב בהכנסותיו של החסוי.
הקרן הסבירה כי אף שאין לכך אסמכתאות, הרכז הטיפולי מכין לכל החסויים תכנית של השירותים שיינתנו להם על פי צורכיהם ויכולתם הכספית.
(2) כדי לבצע את תפקידה, על הקרן להכין תכנית כלכלית ארוכת טווח לחסוי, המביאה בחשבון את כלל השיקולים הנדרשים לצורך ההחלטה מה ייעשה בנכסיו וכיצד הם ישמשו למחייתו.
נמצא כי הקרן אינה מכינה לחסויים תכנית כלכלית כזו, ובשל כך משאביו הכספיים של החסוי עלולים לאזול, והוא לא יוכל לממן את הוצאות מחייתו. עוד נמצא כי הנהלת הקרן לא הגדירה סדר עדיפויות אחיד של צרכים המתאים לכלל החסויים, שעליו תתבסס קביעת ההוצאות בסל ההוצאות, כגון שכר דירה, מזון ותרופות.
לדעת משרד מבקר המדינה, הכנת תכנית טיפולית וסל הוצאות באופן מפורט ומושכל, קביעת סדר עדיפויות אחיד של צרכים לכלל חסויי הקרן והכנת תכנית כלכלית לכל חסוי הן פעולות הכרחיות להבטחת השימוש היעיל בכספם ובנכסיהם של החסויים לצורכי מחייתם. כמו כן על הקרן לתעד את התכנית הכלכלית, שכן בהיעדר מסמכים המתעדים אותה, ובהתחשב במספר הגדול של החסויים המטופלים על ידי כל רכז טיפולי, לא ניתן לקיים בקרה ומעקב על עמידת הקרן בתכנית ביחס לכל חסוי.
הקרן הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא תיערך להכנת תכנית כלכלית ארוכת טווח לכל החסויים, וכי היא תדאג לתעד את התכנית הזאת ואת התכנית הטיפולית בטופס מובנה ואחיד בתיקיהם של כל החסויים וכן תכין סדר עדיפויות אחיד של צרכים.
(ג) מעקב והערכה תקופתית: בסל הטיפול נקבע כי במשך כל תקופת האפוטרופסות יש לקיים מעקב שוטף אחר ביצוע התכנית הטיפולית, לקיים הערכה תקופתית של התכנית ולעדכנה בהתאם לשינויים שחלו במצבו הפיזי, הנפשי והכלכלי של החסוי.
במרבית המקרים שנבדקו לא נמצאו אסמכתאות לכך שנעשתה הערכה תקופתית כזו במהלך שנת 2009. יתר על כן, נמצאו מקרים שבהם הקרן לא התייחסה במידה מספקת לדיווחים על אירועים חריגים או שינויים מהותיים במצב החסויים.
על הנהלת הקרן לוודא כי הרכזים הטיפוליים מתייחסים כנדרש לדיווחי הנציגים והגורמים המטפלים בחסוי. כמו כן על הקרן לדאוג לתיעוד הולם של הפעולות המבוצעות בעניינו של כל חסוי, כדי להבטיח את רציפות הטיפול בו ולאפשר להנהלת הקרן לקיים פיקוח ובקרה נאותים על הטיפול הניתן לו.
הקרן הסבירה כי המעקב השוטף אחר החסוי מבוצע על ידי בדיקת דוחות הנציגים והמטפלים.
משרד מבקר המדינה מעיר לקרן כי ביקורי הנציג והדוחות שהוא מגיש אינם יכולים לבוא במקום קשר שוטף ומקצועי של הרכז הטיפולי עם החסוי. יש לציין כי דוח המטפל הוא דוח טכני הנועד לפרט את מועדי הטיפול בחסוי לצורכי שכר המטפל, וכי הוא אינו נכתב באותה מתכונת של דוח הנציג, שבו מתואר, בין היתר, מצבו של החסוי. לפיכך לא ניתן ללמוד מדוח המטפל באופן מספק על מצבו של החסוי.
הקרן הוסיפה כי תפעל להקטנת העומס על הרכז הטיפולי כדי לאפשר מעקב הדוק יותר על מצבם של החסויים, וכי תכין טופס הערכה תקופתית שימולא על ידי הרכז הטיפולי.
(ד) איתור רכוש: בסל הטיפול נקבע כי על האפוטרופוס לעשות פעולות לאיתור רכוש השייך לחסוי ולבדיקת הכנסותיו וזכויותיו הנוגעות לגופים המנהלים רישום נכסים כמו מס רכוש, רשם המקרקעין, מינהל מקרקעי ישראל או כל גוף אחר, וכן לבצע פעולות לאיתור חשבונות בנק שלו.
הביקורת העלתה כי במרבית המקרים לא פנתה הקרן לכל הגופים העשויים להחזיק בנכסי החסוי.
הקרן הסבירה כי היא פונה לאיתור רכוש על סמך מידע מוקדם שיש לה ולא באופן שיטתי וגורף. לטענתה, פנייה לאיתור נכסי חסוי על פי מספר תעודת זהות כרוכה בעלויות משמעותיות, וביחס לתועלת הצפויה מפנייה כזו, אלו הן הוצאות מיותרות.
דרך פעולה זו של הקרן עלולה לגרום לכך שהחסוי לא ייהנה מכל הנכסים האמורים לעמוד לרשותו לצורך קיומו, ולפיכך משרד מבקר המדינה ממליץ לשנותה לאלתר.
(ה) נוהל לטיפול בחסוי: הטיפול בחסוי הוא מורכב, והוא מחייב ביצוע פעולות רבות על ידי הקרן, הן מיד לאחר מינויה לאפוטרופוס והן במהלך הטיפול השוטף בחסוי. הטיפול בחסוי צריך להיות אחיד ומובנה על מנת להבטיח שכל ענייניו יטופלו כראוי.
הביקורת העלתה כי מאז הקמתה של הקרן לא היה לה נוהל לטיפול בחסוי הכולל תקן בסיסי אחיד, שעל פיו היא אמורה לפעול, תוך מימוש התחייבויותיה בהסדר שכה"ט. עם מינוי המנכ"ל החדש באוקטובר 2008 החלה הנהלת הקרן לגבש נהלים לעבודת הקרן בתחומים שבהם לא היו קיימים נהלים לפני כן, ובכלל זה נוהל לטיפול בחסוי.
מן הראוי שהקרן תאשר את הנהלים האמורים לעיל בהקדם ותעמוד על ביצועם.
הוראות סל הטיפול מיועדות להבטיח מתן שירותים בסיסיים לחסוי ומעקב הולם אחר מצבו. מהאמור לעיל עולה כי הקרן אינה מקיימת חלק מהותי מהחובות המוטלות עליה בנוגע לטיפול בחסויים, אשר להם היא מונתה לאפוטרופסית.
הקרן הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה במאי 2010 כי סל הטיפול נקבע בלא שנעשה תמחור ממשי של כל התשומות הכרוכות במילוי הוראותיו, וכי היא פועלת בימים אלו להתאים את המשאבים הדרושים להיקף השירות המחייב את הקרן.
משרד מבקר המדינה מעיר לקרן כי היעדר תמחור אינו פוטר את הקרן ממילוי חובותיה הנובעות מהסדר שכה"ט ומסל הטיפול.
מינוי הקרן למקבלת גמלה
כאמור, בשטר ההקדש נקבע כי הקרן תשמש מקבלת גמלה עבור הזכאים ותפעל עבורם לפי הוראות הביטוח הלאומי כפי שייקבעו מזמן לזמן. בנובמבר 2009 טיפלה הקרן ב-1,783 זכאים, מהם 1,122 השוהים במוסדות ו-661 המתגוררים בקהילה.
ביוני 1995 נחתם בין הקרן לבין הביטוח הלאומי הסכם המסדיר את פעילותה של הקרן כמקבלת גמלה (להלן - ההסכם). על פי ההסכם תשמש הקרן מקבלת גמלת הביטוח הלאומי עבור הזכאים. תמורת מילוי כל התחייבויותיה על פי ההסכם, זכאית הקרן לגבות דמי טיפול מכספי הזכאי.
1. בהסכם התחייבה הקרן למנות נציג קבוע לכל זכאי, אשר יטפל בענייניו. הקרן צריכה לוודא כי הנציג מקיים קשר רצוף עם הזכאי ועם בני משפחתו ומבקר במקום הימצאו לפחות פעמיים בחודש. אם לא מינתה הקרן נציג כאמור, עליה לדווח על כך לביטוח הלאומי. נוסף על כך על הקרן לקיים קשרים שוטפים עם הגורמים המטפלים בזכאי, על מנת לקדם את ענייניו.
נמצא כי לכ-72% מכלל הזכאים המתגוררים בקהילה לא מינתה הקרן נציג. עוד נמצא כי הקרן אינה נוהגת לדווח לביטוח הלאומי על זכאים שהיא לא מינתה להם נציג. יתרה מזו, בביקורת נמצאו מקרים שבהם, מלבד העובדה שלא מונה נציג לזכאי, לא מתקיים קשר שוטף בין הזכאי לגורם המטפל. במקרים אלו לקרן אין למעשה כל קשר עם הזכאי הנתון לטיפולה או מידע עליו.
אין כל ערובה לכך שזכאים המתגוררים בקהילה מקבלים טיפול המבטיח את מילוי צורכיהם הבסיסיים, ולפיכך יש חשיבות רבה למינוי נציג אשר יוודא כי צרכים אלו מסופקים באופן שוטף. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה אי-מינוי נציגים לזכאים אלו.
לדעת משרד מבקר המדינה, קיום קשר בסיסי עם הזכאי באמצעות נציג הוא תנאי בסיסי בהסכם בין הביטוח הלאומי לקרן, הנוגע לתפקידה כמקבלת גמלה. הקרן, שלא מינתה נציג לרבים מהזכאים ואף לא דיווחה על כך לביטוח הלאומי, לכאורה גבתה תשלום מן הזכאים בניגוד להסכם.
על הקרן להקפיד על דיווח מתאים לביטוח הלאומי במקרה שהחליטה שלא למנות נציג, ולעמוד בכל התחייבויותיה כלפי הביטוח הלאומי בהתאם להסכם, כדי להבטיח שהזכאים יקבלו את הטיפול שעליו סוכם בינה ובין הביטוח הלאומי.
משרד מבקר המדינה מעיר כי משחתם הביטוח הלאומי על ההסכם, היה עליו לקיים בקרה מתאימה ולוודא שהקרן עומדת בהתחייבויות שנקבעו בו.
2. על פי ההסכם, הקרן זכאית לגבות דמי טיפול מכספי הזכאי כלהלן: 17.95 ש"ח לחודש (צמודים למדד) מזכאי שכל הכנסותיו הן מגמלאות הביטוח הלאומי ואין לו כל רכוש אחר, ו-86.17 ש"ח לחודש (צמודים למדד) מזכאי אשר לו, נוסף על הגמלה, כספים נוספים או רכוש אחר הניתן למימוש תוך זמן סביר, בסכום של 3,850 ש"ח או יותר.
הזכאים המטופלים בקרן הם כ-40% מכלל האוכלוסייה שהקרן מטפלת בה, ולדברי הנהלת הקרן, הנטל הכרוך בטיפול בהם אינו שונה מהותית מהנטל הכרוך בטיפול בחסויים. עם זאת, דמי הטיפול שהקרן גובה מהם נמוך משמעותית מדמי הטיפול שהיא גובה מהחסויים.
לדעת משרד מבקר המדינה, אם אכן דמי הטיפול שהקרן רשאית לגבות אינם משקפים את ההוצאות האמיתיות הכרוכות בטיפול בזכאי בהתאם להסכם, על הקרן למצוא פתרון מוסכם עם הביטוח הלאומי שיאפשר לה לשאת בהוצאות הטיפול הממשיות בזכאים.
הקרן הודיעה למשרד מבקר המדינה כי היא מקיימת מגעים עם הביטוח הלאומי, במטרה להביא סוגיות אלה לפתרון מוסכם, בין היתר כדי שהתמורה המשולמת לה בגין הטיפול בזכאים תשקף את עלויות הטיפול בהם.
הביטוח הלאומי הודיע למשרד מבקר המדינה כי בכוונתו לקיים מכרז ובו יעוגנו בהסכם חדש התעריפים שישולמו לעמותות המתמנות למקבלות גמלה, השירותים שהן יידרשו לספק ואופן הבקרה על עמידתן בהתחייבויותיהן.
חסויים חסרי אמצעים
1. בחוק נקבע כי תשלום שכר האפוטרופוס שקבע בית המשפט חל על החסוי, וכי האפוטרופוס רשאי לקבלו מנכסי החסוי. כאמור, הסדר שכה"ט קובע את התמורה המרבית שהקרן רשאית לקבל עבור טיפולה בחסוי. בהסדר שכה"ט לא נקבעה הוראה מיוחדת הנוגעת למצב שבו אין בהכנסת החסוי כדי לממן את דמי טיפול האפוטרופוס.
בביקורת נמצא כי גם כאשר הכנסתו של החסוי אינה מגעת כדי כיסוי דמי טיפול הקרן, הקרן מחייבת את החסוי בדמי טיפול בכל חודש.
אוכלוסיית החסויים סובלת ממילא ממצוקה קשה, שהיא שהביאה לצורך למנות להם אפוטרופוס. חסויים רבים סובלים ממצוקה כלכלית וחיים לא אחת בתנאים מחפירים, בדלות ובעוני.
בית המשפט העליון11 ציין כי המטרה העיקרית שעמדה ביסוד הקמתה של הקרן הייתה הבטחת טיפול לכל חסוי, וכי הקרן קולטת, יותר מכל תאגיד אחר, חסויים חסרי אמצעים שאינם יכולים לשלם עבור הטיפול בהם. על כן קבע בית המשפט כי אם תקלוט הקרן מספר גדול יחסית של חסויים חסרי אמצעים, עשויה להתעורר "שאלת השתתפותה של המדינה בתקציבה של הקרן".
בדוח מבקר המדינה משנת 200412 צוין שבעיית החסויים שהכנסתם נמוכה נדונה בוועדה שמונתה על פי החלטת בית המשפט העליון בנובמבר 2002. בעיה זו נדונה בוועדה לבדיקת סוגיית מינוי אפוטרופוסים לחסויים חסרי אמצעים שהקים שר המשפטים במהלך הביקורת ביולי 2009. במועד סיום הביקורת טרם הגישה הוועדה את המלצותיה הסופיות. משרד הרווחה ציין בתשובתו כי הוא יפעל לקידום עבודת הוועדה בהקדם, ומשרד המשפטים מסר כי יפעל לפתרון בעיית החסויים חסרי האמצעים. משרד האוצר מסר בתשובתו כי כל החלטה למימון האפוטרופוסים לחסויים חסרי אמצעים צריכה להתקבל בשימת לב לתמחור נכון של כלל השירותים האמורים להינתן לחסוי על ידי האפוטרופוס שמונה לו ובשימוש במשאבים הקיימים באפ"כ.
על משרדי המשפטים, הרווחה והאוצר לתת פתרון לבעיית מימון הטיפול בחסויים חסרי אמצעים לאלתר.
2. כדי להקל על מצוקת החסויים הקרן מחלקת בסוף כל שנה תמיכות לחסויים. בביקורת נמצא כי העברתן של התמיכות לחסויים בוצעה שלא על פי נוהל הקובע תנאי זכאות לתמיכות וסדר עדיפות לחלוקתן.
לדעת משרד מבקר המדינה, על גוף ציבורי דוגמת הקרן להקפיד שמתן התמיכות ייעשה על בסיס הוגן ושוויוני, ולשם כך עליה לקבוע נוהל ובו אמות מידה ברורות לחלוקת הכספים.
בעקבות הביקורת הודיעה הקרן כי היא תכין נוהל ותעגן בו אמות מידה למתן התמיכות.
פיצוי על נזק שנגרם לחסוי
בחוק נקבע כי האפוטרופוס אחראי לנזק שגרם לחסוי או לרכושו, וכי בית המשפט רשאי לפטור אותו מאחריותו. על פי הוראות סל הטיפול, כשמינוי הקרן כולל מינוי על רכוש החסוי, על הקרן לנהל את נכסיו, לרבות מכירתם והשכרתם, בכפוף לאישור בית המשפט ובהתאם לחוק.
הקרן מינתה רכזי נכסים בסניפיה, שמתפקידם לסייע לרכזים הטיפוליים לנהל ולתחזק את נכסי המקרקעין של החסויים. בשנת 2003 מצאה הקרן כי רכז הנכסים בסניף חיפה חרג מנוהלי הקרן ואפשר בכמה מקרים לשוכרים להתגורר בדירות של חסויים בלא שקיבל מהם ערבויות מתאימות. השוכרים לא שילמו את שכר הדירה, ומשהתגלה הדבר פעלה הקרן באמצעים משפטיים לגביית החוב, אך במרבית המקרים לא הצליחה לגבותו במלואו.
הביקורת העלתה כי הקרן לא פיצתה את החסויים בגין הנזק הכספי שנגרם להם ואף חייבה את חשבונותיהם של החסויים בגין ההליכים המשפטיים שנקטה.
לדעת משרד מבקר המדינה, כאשר נגרם נזק לחסוי, על הקרן לבדוק ללא דיחוי האם הנזק נגרם כתוצאה מפעולה או התרשלות של הקרן או של מי מעובדיה. במקרים אלה, מן הראוי שהקרן תשקול פנייה לבית המשפט על מנת לפצות את החסוי, לרבות החזר מימון של ההליכים המשפטיים.
בעקבות הביקורת הודיעה הקרן כי כאשר יתברר שהיא אחראית לנזק שנגרם לחסוי היא תפנה לבית המשפט בהתאם להוראות החוק.
הטיפול בעיזבונות של חסויים שנפטרו
בחוק נקבע כי במותו של חסוי פוקעת האפוטרופסות, וכי על האפוטרופוס למסור למי שקבע בית המשפט את נכסי החסוי הנמצאים בידו או בפיקוחו ואת המסמכים הנוגעים להם.
בפסק דין של בית המשפט המחוזי משנת 200113 נקבע כי בפטירת החסוי, על הקרן לפעול לפי נוהל שקבע האפ"כ (להלן - נוהל פקיעת אפוטרופסות או הנוהל) בשינויים מסוימים.
הנוהל קובע את הפעולות שעל הקרן לבצע מיד לאחר פטירת החסוי ומגדיר את פרקי הזמן המרביים לכל פעולה. הנוהל קובע, בין היתר, כי על הקרן להגיש דוח סופי לאפ"כ; להודיע על פטירת החסוי לבני משפחתו או לאפ"כ, אם לא ידוע על קיומם; לפנות לבית המשפט בבקשה לקבלת הוראות למינוי מנהל עיזבון או להעברת רכוש החסוי אל האפ"כ במקרים המתאימים.
על פי מסמכי הקרן, בפברואר 2010 היא החזיקה ביותר מ-41 מיליון ש"ח של 480 חסויים שנפטרו, רובם בשנים 2005-2009. סכום זה אינו כולל את שווי נכסי המקרקעין, התכשיטים, ניירות ערך ונכסים אחרים של אותם חסויים.
נמצאו מקרים שבהם הקרן לא ביצעה את הפעולות שנקבעו בנוהל במועדים הנדרשים.
בתשובתה ציינה הקרן כי היא אינה יכולה לעמוד בזמנים שנקבעו בנוהל, וכי בשנת 2009 אף פנתה לאפ"כ בהצעת נוהל חדש. עוד ציינה הקרן כי היא פועלת לסיום הטיפול בתיקי החסויים שנפטרו ולמציאת פתרונות לסוגיית פקיעת סמכות, ביחד עם האפ"כ.
לדעת משרד מבקר המדינה, מצב שבו הקרן ממשיכה להחזיק בנכסים של חסויים שנים לאחר פטירתם אינו תקין. כל עוד לא שונה הנוהל, על הקרן לעמוד בו ובלוחות הזמנים שנקבעו בו. משנוכחת הקרן כי ההליכים להעברת רכוש החסוי ליורשים או לאפ"כ נמשכים שנים, עליה לפנות לבית המשפט ולבקש את הנחיותיו כיצד לנהוג. כמו כן על האפ"כ לתת דעתו על המצב האמור ולפעול לתיקונו.
סיכום
הקרן לטיפול בחסויים אחראית לגופם ולרכושם של אלפי חסויים וזכאים מקבלי גמלה של הביטוח הלאומי במדינת ישראל. מדובר באנשים שאינם יכולים לדאוג לעצמם ולענייניהם, ופעמים רבות גם אין אדם קרוב להם המוכן או מסוגל למלא תפקיד זה. לקרן מעמד ייחודי מעצם היותה גוף האפוטרופסות הגדול במדינה, המחויב להתמנות לאפוטרופוס לחסויים שאין מי שידאג להם.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את אי-עמידתה של הקרן בחובותיה הבסיסיות כלפי החסויים והזכאים. לדעת משרד מבקר המדינה, באי-קיום החובות האמורות עלול להישמט הבסיס החוקי לגביית דמי הטיפול מהחסויים והזכאים.
על הקרן לשמור על קשר שוטף עם החסויים והזכאים, הן באמצעות הרכז הטיפולי והן באמצעות נציגיה, בפרט כאשר מדובר בחסויים ובזכאים המתגוררים בקהילה, אשר אינם נתונים להשגחה צמודה.
על הקרן לקבוע נהלים בשורה של נושאים מהותיים הנוגעים לטיפול בחסויים, כדי להבטיח שהטיפול הבסיסי בהם יהיה אחיד, ולפעול על פי הוראות סל הטיפול ככתבן וכלשונן.
לאור חשיבותו ומורכבותו של תפקיד האפוטרופוס, על משרד המשפטים ומשרד הרווחה לקבוע נוהל לפעילות תאגידי אפוטרופסות ולפתור את סוגיית מימון הטיפול בחסויים חסרי אמצעים לאלתר.
ראוי לציין כי ההנהלה הנוכחית של הקרן, שנכנסה לתפקידה בסוף 2008, מגלה נכונות רבה לתקן את הליקויים שהועלו בדוח, על פי ההמלצות של משרד מבקר המדינה.
על משרד המשפטים, משרד הרווחה והביטוח הלאומי להגביר את מעורבותם בפעילות הקרן ואת פיקוחם עליה כדי להבטיח שאוכלוסיית החסויים במדינת ישראל תקבל פתרון הולם למצוקותיה.