חומר רקע
כ"ג בכסלו התשע"ב
19 דצמבר 2011
אל חברי ועדת חוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק החברות הממשלתיות (תיקון – ייצוג הולם לבני העדה הדרוזית), התשע"א – 2011 (פ/2926/18) נוסח והערות לדיון לקראת הדיון ביום 20.12.2011
ההסדר המוצע בהצעת החוק
הצעת חוק החברות הממשלתיות (תיקון - ייצוג הולם לבני העדה הדרוזית), התשע"א – 2011 של חברי הכנסת חמד עמאר, יריב לוין ואלכס מילר, מבקשת לתת עדיפות בקבלה לעבודה של בני העדה הדרוזית באופן הבא:
א. מתן עדיפות במסגרת חוק החברות הממשלתיות על ידי ייעוד משרות אשר יועסקו בהן, ככל האפשר, רק מועמדים מקרב הקבוצה הזכאית לייצוג הולם (ובמקרה הנ"ל של בני העדה הדרוזית) וכן מתן עדיפות בעת קבלה לעבודה של בני העדה הדרוזית על פניהם של מועמדים אחרים, בעלי כישורים דומים; ההוראה תחול בחברות ממשלתיות המעסיקות 50 עובדים ומעלה.
ב. מתן עדיפות במסגרת חוק הרשויות המקומיות על ידי מתן עדיפות בקבלה בעבודה למועמדים בעלי כישורים דומים וקביעת אפשרות הקצאה למשרות ייעודיות.
בנוסף מוצע לקבוע הוראות שמטרתן הבטחת מתן העדיפות ובהן חובת דיווח לגבי ביצוע ההוראות למתן ייצוג הולם של כל חברה ממשלתית ורשות מקומית לרשות החברות הממשלתיות ולשר הפנים, בהתאמה, וחובת דיווח של רשות החברות הממשלתיות ושל שר הפנים לוועדת החוקה, חוק ומשפט.
נוסח ההסדר המוצע:
א. בחוק החברות הממשלתיות:
פרק ו'1: ייצוג הולם בקרב עובדי חברות ממשלתיות
מיום 4.4.2011
תיקון מס' 29
ס"ח תשע"א מס' 2289 מיום 4.4.2011 עמ' 734 (ה"ח 358)
הוספת פרק ו'1
50א. (א) בקרב העובדים בחברות הממשלתיות, בכלל המשרות והדירוגים, יינתן ביטוי הולם, בנסיבות העניין, לייצוגם של מי שהוא או שאחד מהוריו נולדו באתיופיה או שהוא בן העדה הדרוזית (בפרק זה – ייצוג הולם).
(ב) הדירקטוריון יפעל לקידום ייצוג הולם בקרב העובדים בחברה בהתאם ליעד שיקבע, ולשם כך ינקוט את האמצעים הנדרשים בנסיבות העניין אשר יש בהם כדי לאפשר ולעודד ייצוג הולם, לרבות אלה:
(1) ייעוד משרות אשר יועסקו בהן, ככל האפשר, רק מועמדים מקרב קבוצה הזכאית לייצוג הולם;
(2) הוראה בדבר מתן עדיפות למועמדים מקרב קבוצה הזכאית לייצוג הולם, כאשר הם בעלי כישורים דומים לכישוריהם של מועמדים אחרים, לעניין משרה או קבוצת משרות או לעניין דרגה או קבוצת דרגות שיפורטו בהוראה, ולתקופה שתיקבע בה.
(ג) הוראות סעיף זה יחולו על כל דרכי הקבלה לעבודה והקידום בעבודה בחברה הממשלתית.
(ד) הוראות סעיף זה יחולו על חברה ממשלתית המעסיקה יותר מ-50 עובדים.
מיום 4.4.2011
תיקון מס' 29
ס"ח תשע"א מס' 2289 מיום 4.4.2011 עמ' 734 (ה"ח 358)
הוספת סעיף 50א
50ב. (א) חברה ממשלתית תגיש לרשות, אחת לשנה, דין וחשבון לגבי ביצוע הוראות פרק זה ובו יפורטו, בין השאר, נתונים באשר לייצוג הולם בקרב עובדי החברה.
(ב) הרשות תגיש לממשלה, לנציבות שוויון הזדמנויות בעבודה כמשמעותה בחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988, ולוועדת העלייה הקליטה והתפוצות של הכנסת, אחת לשנה, דין וחשבון בהתאם לנתונים שהתקבלו באותה שנה לפי פרק זה באשר לייצוג הולם בקרב עובדי החברות הממשלתיות.
(ב) הרשות תגיש לממשלה ולנציבות שוויון הזדמנויות בעבודה כמשמעותה בחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988,אחת לשנה, דין וחשבון בהתאם לנתונים שהתקבלו באותה שנה לפי פרק זה באשר לייצוג הולם בקרב עובדי החברות הממשלתיות.
(ג) הרשות תגיש לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, דין וחשבון בהתאם לנתונים שהתקבלו באותה שנה לפי פרק זה באשר לייצוג הולם של בני העדה הדרוזית בקרב עובדי החברות הממשלתיות.
(ד) הרשות תגיש לוועדת העלייה הקליטה והתפוצות של הכנסת, דין וחשבון בהתאם לנתונים שהתקבלו באותה שנה לפי פרק זה באשר לייצוג הולם של מי שהוא או שאחד מהוריו נולדו באתיופיה בקרב עובדי החברות הממשלתיות.
ב. בפקודת העיריות [נוסח חדש]:
173ב. (א) בקרב עובדי עירייה, בכלל המשרות והדירוגים, יינתן ביטוי הולם, בנסיבות העניין, לייצוגם של מי שהוא או שאחד מהוריו נולדו באתיופיה (בסעיף זה – ייצוג הולם).
(א1) בקרב עובדי עירייה שבתחומה למעלה מעשירית מהתושבים [אך לא יותר ממחציתם,] הם בני העדה הדרוזית, יינתן ביטוי הולם, בנסיבות העניין, לייצוגה של אוכלוסייה זו.
(ב) נדרשת העדפת מועמד לשם ביצוע הוראות סעיף קטן (א), תינתן העדפה כאמור אם המועמד הוא בעל כישורים דומים לכישוריהם של מועמדים אחרים.
(ג) עירייה רשאית לייעד משרות אשר יועסקו בהן, ככל האפשר, רק מועמדים שהם כשירים לתפקיד מקרב קבוצה הזכאית לייצוג הולם, לגבי כלל המשרות או לגבי סוגים של משרות.
(ד) הוראות סעיף זה יחולו על כל דרכי הקבלה לעבודה בעיריה והקידום בעבודה לפי פקודה זו.
(ה) העירייה תגיש לשר הפנים, אחת לשנה, דין וחשבון לגבי ביצוע ההוראות לפי סעיף זה, ובו יפורטו, בין השאר, נתונים באשר לפעולות שננקטו לפי סעיף זה באותה שנה ונתונים באשר לייצוג הולם בקרב עובדיה.
(ו) שר הפנים יגיש לממשלה, לנציבות שוויון הזדמנויות בעבודה כמשמעותה בחוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988, ולוועדת העלייה הקליטה והתפוצות ולוועדה המתאימה של הכנסת, אחת לשנה, דין וחשבון בהתאם לנתונים שנתקבלו באותה שנה לפי סעיף קטן (ה) באשר לייצוג הולם בקרב עובדי העיריות.
בסעיף זה "יצוג הולם", ייצוג כאמור בסעיפים קטנים (א) ו(א1);
בסעיף קטן זה "הוועדה המתאימה" –
(1) לעניין נתונים באשר לייצוג הולם לבני העדה האתיופית – ועדת העלייה הקליטה והתפוצות;
(2) לעניין נתונים באשר לייצוג הולם לבני העדה הדרוזית – ועדת החוקה חוק ומשפט.
הרקע החקיקתי להסדר המוצע
הצעת החוק מגיעה על רקע חקיקה הולכת וגוברת בשנים האחרונות שמטרתה קביעת ייצוג הולם, הקרויה גם העדפה מתקנת, למגזרים שונים, בעיקר אך לא רק במגזר הפרטי – הן בדירקטוריונים של חברות והן לעובדי אותן חברות.
בין היתר קיימות כבר היום חובות ייצוג הולם בהסדרים המפורטים להלן:
• בחוק החברות הממשלתיות ובחוק הרשויות המקומיות קיימת חובת ייצוג הולם, בדומה לנוסח המוצע בהצעת החוק שבנדון, למי שהוא או שאחד מהוריו נולדו באתיופיה בקרב עובדי חברה ממשלתית או רשות מקומית (תיקון מלפני מספר חודשים, בדומה לתיקון שלהלן).
• בפקודת המועצות המקומיות [נוסח חדש] מובהר כי ההוראות החלות בפקודת העיריות חלות גם במועצות המקומיות, בשינויים המחויבים:
13ג. הוראות סעיף 249א(3א) לפקודת העיריות יחולו, בשינויים המחויבים, על מועצה מקומית שייסדה תאגיד.
13ד. הוראות סעיף 170ג1א לפקודת העיריות יחולו, בשינויים המחויבים, על מועצה מקומית, למעט מועצה אזורית.
13ה. (א) הוראות סעיפים 167(ב) עד (ד), 167א, 170א(א) עד (ד), 170ב, 170ג, 170ג1 ו-334א לפקודת העיריות, יחולו לענין מבקר מועצה מקומית (בסעיף זה – מבקר), בשינויים המחויבים, ואולם השר רשאי לקבוע בצו הכינון כי מבקר יכהן במשרה חלקית בהתחשב במספר התושבים והיישובים במועצה המקומית, ובהיקף תקציבה של אותה מועצה מקומית; השלמת משרה תהיה בכפוף להוראות סעיף קטן (ב).
• בחוק החברות הממשלתיות קיימת חובת ייצוג הולם בדירקטוריון לנשים ולבני האוכלוסייה הערבית, ובהם גם בני העדה הדרוזית, המוסדרת בסעיף 18א ו-18ב לחוק החברות הממשלתיות:
18א. (א) בהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית יינתן ביטוי הולם לייצוגם של בני שני המינים.
(ב) עד להשגת ביטוי הולם לייצוג כאמור, ימנו השרים, ככל שניתן בנסיבות הענין, דירקטורים בני המין שאינו מיוצג באופן הולם באותה עת בדירקטוריון החברה.
מיום 26.3.1993
תיקון מס' 6
ס"ח תשנ"ג מס' 1417 מיום 26.3.1993 עמ' 93 (ה"ח 2162)
הוספת סעיף 18א
18א1. (א) בהרכב דירקטוריון של חברה ממשלתית יינתן ביטוי הולם לייצוגה של האוכלוסיה הערבית.
(ב) עד להשגת ביטוי הולם לייצוג כאמור, ימנו השרים, ככל שניתן בנסיבות הענין, דירקטורים מקרב האוכלוסיה הערבית.
(ג) לענין סעיף זה, "האוכלוסיה הערבית" - לרבות האוכלוסיה הדרוזית והצ'רקסית.
• סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט – 1959 קובע חובת ייצוג הולם בקרב העובדים בשירות המדינה בכלל הדרגות והמקצועות, לייצוגם של בני שני המינים, של אנשים עם מוגבלות, של בני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית, ושל מי שהוא או שאחד מהוריו נולדו באתיופיה:
"15א. (א) בקרב העובדים בשירות המדינה, בכלל הדרגות והמקצועות, בכל משרד ובכל יחידת סמך, יינתן ביטוי הולם, בנסיבות הענין, לייצוגם של בני שני המינים, של אנשים עם מוגבלות, של בני האוכלוסיה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'רקסית, ושל מי שהוא או שאחד מהוריו נולדו באתיופיה (בחוק זה – ייצוג הולם)."
• דרישת ייצוג הולם נוספת לנשים נמצאת בחוק שיווי זכויות האשה, התשי"א-1951:
"6ג. (א) בגוף ציבורי ובועדות המכרזים והמינויים של גוף ציבורי, יינתן ביטוי הולם בנסיבות הענין, לייצוגן של נשים בסוגי המשרות ובדירוגים השונים בקרב העובדים, ההנהלה, הדירקטוריון והמועצה, ובלבד שאם לצורך ביצוע הוראה זו נדרשת העדפת אישה, תינתן העדפה כאמור אם המועמדים בני שני המינים הם בעלי כישורים דומים."
• דרישה לייצוג הולם לאנשים עם מוגבלות קיימת במגזר הציבורי ובמגזר הפרטי כאחד, בהתאם לחוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998:
"(א) ראה מעביד כי בקרב עובדיו אין ביטוי הולם, בנסיבות העניין, לייצוגם של אנשים עם מוגבלות (להלן – ייצוג הולם), יפעל לקידום הייצוג ההולם, לרבות ביצוע התאמות.
(ב) פעולות מעביד לפי סעיף זה, יכול שייעשו בתכנית אשר תכלול הוראות בדבר העדפת העסקתם או קידומם של אנשים עם מוגבלות שהם כשירים לתפקיד או למשרה ושהם בעלי כישורים דומים לכישוריהם של מועמדים אחרים לתפקיד או למשרה."
יוער, כי ככלל, אמות המידה המקובלות להכללת קבוצות שלגביהן תהיה חובה לייצוג הולם הן נחיתות היסטורית, סטריאוטיפים שליליים ונחיתות מוכחת בקבלה לעבודה (תת ייצוג מוכח ביחס לשיעורם של בני הקבוצות הללו באוכלוסייה) וככלל, כשמתקנים הוראות בעניין זה, יש גם לזכור שכל העדפה של אדם אחד היא דחייתו של אדם אחר. עוד יוער כי עד כה, בחקיקה, לא נעשתה בחקיקה הבחנה בקרב המיעוט הערבי בין דרוזים, צ'רקסים, בדווים, מוסלמים או ערבים נוצרים.