חומר רקע
משרד המשפטים
הסניגוריה הציבורית הארצית
י' טבת תשע"ב
29 מאי 2026
לכבוד
ח"כ דוד רותם
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
הכנסת
שלום רב,
הנדון: הצעת חוק האזנת סתר (תיקון מס' 6), התש"ע-2009
התייחסות מטעם הסניגוריה הציבורית
לקראת הדיון הקבוע ליום 9.1.12 בהצעת החוק שבנדון, מבקשת הסניגוריה הציבורית להביא בפני הועדה את התייחסותה, כדלקמן:
הסניגוריה הציבורית תומכת, ככלל, בגישה לפיה ראוי לתקן את חוק האזנת סתר ברוח העקרונות המרכזיים שהותוו בהצעת החוק שעניינם שיפור ההגנה על זכות הפרטיות ועל החיסיון העומד לבעלי מקצוע אשר הדין הכיר בחשיבות השירות המקצועי הניתן על ידם לציבור. כך גם אנו רואים בחיוב את ההבהרות המוצעות לעניין השיקולים המנחים בעת קבלת החלטות בבקשה למתן צו להאזנת סתר. יחד עם זאת, לצד תיקונים ראויים אלו מוצעים מספר תיקונים אחרים המעוררים קשיים מהותיים, כפי שיפורט להלן.
הערה לגבי היקף ההצעה
בטרם ההתייחסות הפרטנית לסעיפי הצעת החוק, יצוין כי נראה שהצעת החוק הנוכחי מצומצמת יחסית בהיקפה ביחס לסוגיות המרכזיות בתחום האזנות הסתר הדורשות התייחסות והסדרה: כפי שצוין בדברי ההסבר להצעה, הרי שהתיקון המוצע מבוסס, רובו ככולו, על מסקנות צוות בדיקה פנימי שמונה על ידי היועץ המשפטי לממשלה, ואשר פורסמו לפני למעלה משש שנים. מבלי להמעיט מחשיבותן של המלצות אלו, אין ספק כי מאז פרסומן חלו תמורות נוספות, וסוגיית האזנת הסתר זכתה לליבון מקיף במסגרות נוספות ועדכניות יותר כמו ועדה פרלמנטרית שפעלה במהלך שנת 2009, מבקר המדינה והחלטות שיפוטיות:
ועדת החקירה הפרלמנטרית בעניין האזנות סתר אשר בחנה ביסודיות מגוון רחב של סוגיות רלוונטיות, המליצה על שורה של שינויים נדרשים. בין היתר, המליצה הוועדה לעבות את מערך הפיקוח בתוך המשטרה, לרבות הכנסת שלבי בקרה בתהליך הפנים-משטרתי; לחייב את המשטרה לקבוע מדדי איכות לבחינת האזנות סתר ולהביאם לידיעת בית המשפט; לקבוע סמכות מקומית של בית משפט לאשר האזנת סתר; לקבוע חובה בדבר ביעור חומר האזנה בחלוף פרק זמן שייקבע; לקבוע כללים בעניין קליטה מקרית של שיחת חסויה, אגב האזנה למואזן אחר; להרחיב את טווח הנושאים שהשר לביטחון הפנים מחויב לדווח עליהם דיווח שנתי לוועדת חוקה, חוק ומשפט של הכנסת, לרבות דיווח בדבר סוג העברות שבגינן הוגשו הבקשות להאזנת סתר, חלוקה לפי מחוזות ומשך זמן ההאזנה שהותר ועוד (ראה "סיכום דיוני ועדת החקירה הפרלמנטרית לחקר האזנות הסתר", מיום 26.1.09).
מבקר המדינה נדרש אף הוא לבדיקה יסודית של תחום האזנות הסתר והציג בחוות דעתו שורה של סוגיות הדורשות הסדרה, לרבות הצורך בשיפור הבקרה השיפוטית על השימוש בהאזנות סתר, אופן ביצוען ותוצריהן (ראה: "מבקר המדינה - חוות דעת בנושא האזנות סתר בחקירות פליליות", יוני 2010).
בית המשפט העליון התייחס אף הוא בשנים האחרונות לסוגיות רלוונטיות הקשורות לקשיים שהתעוררו בתחום האזנות הסתר, לרבות מחדלים הנוגעים באופן ספציפי ליישום הוראות החוק בעניין האזנת סתר לבעל מקצוע– ראה, למשל, בש"פ 7064/08 מדינת ישראל נ' ליאורה ברקו ואח' (פורסם ביום 13.8.09) וכן בג"ץ 5207/04 דוד אפל ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה (פורסם ביום 20.5.10). בנוסף, במקרה מסוים בו אירעו מחדלים חמורים בתחום הטיפול בתוצרי האזנת סתר, אף מינה היועץ המשפטי לממשלה בודק חיצוני מטעמו (ראה דוח השופט בדימוס ש' ברנר – "דוח בדיקה בנושא העברת תוצרי האזנת סתר בת"פ 5461/06 מ"י נ' ח"כ חיים רמון ", מיום 12.7.07).
בעקבות ליבון הסוגיות במסגרת הפורומים השונים, נראה כי קיים צורך ממשי בבחינה יסודית ורחבה יותר של התיקונים הנדרשים לחוק האזנת סתר, והסניגוריה הציבורית סבורה כי במסגרת הצעה לתיקון החוק ראוי יהיה לדון בסוגיות רלוונטיות נוספות, כגון: הבקרה השיפוטית הנדרשת על אופן ביצוען של האזנות הסתר, איכותן ותוצריהן; הקשיים הקיימים במצב הנוהג כיום לעניין סיווג תוצרי האזנת הסתר וקביעת מידת הרלוונטיות שלהן; השימוש בתוצרי האזנת הסתר במסגרת הליך משפטי והגדרתם כחומר חקירה רלוונטי; היעדר כלל פסלות אפקטיבי ביחס לתוצרי האזנות סתר שהושגו תוך חריגה מגדרי היתר שניתן והמשמעויות הנגזרות מהיתר השימוש במידע שהושג בהאזנת סתר הקבוע בסעיף 13 לחוק האזנת סתר.
סוגיות אלו עומדות, לטעמנו, בליבת החוק, וראויות לדיון במסגרת כל תיקון חקיקה משמעותי שייערך.
הערות פרטניות להצעת החוק המוצעת
מעבר לאמור, מבקשת הסניגוריה הציבורית להעיר אף לגופם של חלק מן הסעיפים הכלולים בהצעת החוק הנוכחית:
סעיפים 2-3 להצעת החוק: בסעיפים אלו מוצע לתקן את סעיפים 4 ו-6 לחוק, בכל הנוגע להבהרת נוסחת האיזון המנחה המשמשת להחלטה בדבר מתן צו האזנת סתר. אנו סבורים כי הבהרה זו המדגישה את המשקל אשר יש להעניק לא רק לזכות הפרטיות אלא גם לדרישת המידתיות, הינה אכן ראויה, אולם אינה מספקת שעה שהמדובר בפעולת חקירה כה פולשנית ובעלת פוטנציאל פגיעה כה מהותי. יצוין, כי אף ועדת החקירה הפרלמנטרית בעניין האזנות סתר, ראתה לנכון להמליץ על שילובם של שיקולים רלוונטיים נוספים לעניין זה: חומרת העבירה, עוצמת החשד, הקשר שבין המואזן ובין העבירה ומשך זמן ההאזנה המבוקש (סיכום עבודת הועדה, עמ' 16). בדברי ההסבר להצעת החוק צוין כי נוסחת האיזון המוצעת הינה הנוסחה הקיימת בחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה – נתוני תקשורת) התשס"ח-2008, אולם ברור כי קיים הבדל משמעותי בין חוק נתוני תקשורת - העוסק רק ב"מעטפת השיח" ואינו מתיר חדירה לסוד השיח עצמו – לבין האזנת סתר אשר מהווה פעולה פולשנית ופוגענית יותר, החודרת לליבת סוד השיח. על כן אין מקום להשוואת נוסחת האיזון בין שני החוקים אשר עוסקים במאטריה שונה, ומובן כי בחוק האזנת סתר יש להקפיד על מערך שיקולים ההולם את מידת הפגיעה הטמונה בשימוש באמצעי זה. לפיכך, אנו סבורים, כאמור, כי יש להרחיב את רשימת השיקולים המנחים לעניין ההחלטה בדבר מתן צו להאזנת סתר.
סעיף 5 להצעת החוק: לעניין התיקונים המוצעים - הוספת סעיפים 7ב ו7ג לחוק, ראה להלן התייחסותנו לתיקון המוצע לסעיף 9(ג) לחוק, בהקשר של הצורך להקפיד על רציפות קבלת ההחלטות השיפוטיות הרלוונטיות בכל הנוגע לבעלי מקצוע, על ידי גורם שיפוטי אחיד המלווה את האזנת הסתר הספציפית מתחילתה.
באשר לתיקון שעניינו הוספת סעיף 7ד לחוק, אנו סבורים כי ההסדר המוצע לעניין הפקת מידע מודיעיני הינו בעייתי ביותר. המדובר על פי רוב במידע אגבי או במידע שאינו שייך לחקירה הספציפית שבגינה הותרה האזנת הסתר, וממילא אינו עומד לכשעצמו במבחנים למתן צו להאזנת סתר. עוד ראוי לציין, כי בעת ביצוע האזנת סתר נקלטות שיחות רבות בהם מעורבים צדדים שלישיים שעניינם לא נשקל כלל לגופו בעת מתן הצו, ולכאורה, האפשרות להפקת מידע מודיעני קיימת גם לגבי מעורבים אלו שאינם נשואי הצו ואינם בגדר חשודים כלל. לפיכך, ולנוכח הפגיעה המשמעותית הכרוכה בשימוש בהאזנת סתר, אנו סבורים כי מתחייב איזון שונה אשר במסגרתו אין להתיר שימוש במידע שהושג בדרך זו, למעט במקרים חריגים ביותר של סכנה ממשית לשלומו של אדם או מניעת ביצועה של עבירה חמורה בלבד, ולא של כל עבירה. כמו כן, הנוסח המוצע לסייגים לשימוש במידע, בין אם לצורך "סיכול מיידי של עבירה" ובין אם לצורך "פעילות מבצעית מיידית" הוא מעורפל, לטעמנו, הן בעניין דרישת המיידיות והן לעניין הגדרת טיבה של העבירה או הגדרת טיבה של הפעילות המבצעית.
סעיף 6 להצעת החוק: לעניין התיקון המוצע לסעיף 9א(א) לחוק אנו סבורים כי רשימת העבירות המוצעת לצורך מתן היתר האזנת סתר לבעל מקצוע, הינה רחבה יתר על המידה. כך למשל, מוצע להתיר האזנת סתר לבעל מקצוע בגין כל עבירה, לכאורה, על חוק מאבק בארגוני פשיעה, התשס"ג-2003, שעה שחוק זה כולל מנעד רחב של עבירות, אשר חלק ניכר מהן וודאי אינו מצדיק את הפרת החיסיון העומד לבעלי מקצוע ולקוחותיהם. נראה כי גם העבירה של סחר בבני אדם לעיסוק בזנות אינה רלוונטית באופן המצדיק את הכללתה בסעיף, ובאופן כללי נראה כי לנוכח ההכרה הקיימת בדין ביחס למעמדו של החיסיון המקצועי ולחשיבותו, מחייבת גישה מצמצמת ביותר ביחס לעבירות המצדיקות את הפרתו.
לעניין התיקון המוצע לסעיף 9(ג) לחוק, אנו סבורים כי אין להתיר את העברת תוצרי האזנת הסתר שבוצעה לבעל מקצוע, לשופט אחר זולת השופט שנתן את ההיתר. האזנת סתר לבעל מקצוע הינה מהלך חריג אשר נושא בחובו משמעויות מרחיקות לכת, ולא בכדי ביקש המחוקק בעת הסדרת הסוגיה בעבר, להבטיח כי מיון תוצרי ההאזנה ייעשה על ידי בית המשפט ולא על ידי הרשות החוקרת. המחוקק ביקש להבטיח, באופן מפורש וייחודי, גם את איכות הפיקוח והבחינה של החומר, בכך שהפיקוח יתבצע באופן רציף על ידי הגורם בעל ההיכרות המעמיקה ביותר עם נסיבות המקרה – הוא השופט שדן בבקשה המקורית. לעניין זה נודעת חשיבות רבה, שכן הליך מיון תוצרי האזנת הסתר לבעל מקצוע הינו השלב הרגיש ביותר, ולכן נדרשת בו הקפדה יתרה על הבטחת רציפות הפיקוח על ידי השופט אשר שמע את ההנמקות וההצדקות למתן ההיתר מלכתחילה ויש בידו את היכולת הטובה ביותר לערוך מיון שכזה באופן הקפדני והזהיר הנדרש. לעניין זה ראה גם בש"פ 7064/08 מדינת ישראל נ' ליאורה ברקו ואח' (פסקה 35 לפסק הדין). מובן, כי ניתן למצוא פתרון למצבים חריגים ביותר בהם נבצר לחלוטין מהשופט שדן בבקשה המקורית להמשיך ולטפל בעניין (למשל, במקרה בו השופט שנתן את ההיתר פרש מתפקידו, וכד'), אך ההגדרה המוצעת בדבר "היעדרו" של שופט כמאפשר העברת תהליך מיון החומר לידי שופט אחר, הינה מרחיקת לכת, לטעמנו, ופוגעת ברציונאלים מרכזיים העומדים בבסיס ההוראות העוסקות בהאזנת סתר לבעלי מקצוע.
סעיף 9 להצעת החוק: סעיף זה מציע להתיר במסגרת צו האזנת סתר, גם התקנת תיעוד חזותי ברשות היחיד. הסניגוריה הציבורית מתנגדת בתוקף להצעה זו, המהווה ניסיון להכשיר, באופן מעורפל ואגבי, אמצעי חקירה פולשני ופוגעני מאין כמותו, אשר אין לו אח ורע במשפט הישראלי. תיעוד חזותי ברשות היחיד באופן סמוי מסמן את הפגיעה הקיצונית ביותר בזכות לפרטיות ובצנעת חייו של אדם, וכולל בתוכו פגיעה בזכות לכבוד ובזכויות אדם בסיסיות אחרות. לטעמנו, המדובר באמצעי פסול שאינו הולם את אופיו של המשטר הדמוקרטי, והשימוש בו עלול לעמוד בניגוד לעקרונות חוקתיים בעלי חשיבות ראשונה במעלה. חקירת עבירות פליליות, חמורות ככל שתהיינה, אינן יכולות להוות הצדקה לחדירה כה קיצונית למרחב האישי של אדם, לא כל שכן באופן סמוי. הבדל תהומי פרוש בין האזנת סתר אשר קולטת את תוכנן של שיחות המתנהלות ממילא בהשתתפות מעורבים נוספים, לבין תיעוד של מעשיו של אדם בין כתלי ביתו וכאשר הוא אינו מודע לתיעוד. בנוסף לכך, במרבית המקרים רשות היחיד אינה כוללת רק את מקום המצאו של החשוד, אלא גם את מקום המצאם של אנשים נוספים אשר אינם קשורים כלל לחקירה ותיעוד חזותי סמוי שכזה כרוך, מניה וביה, גם בפגיעה קשה בהם.
יצוין, כי בימים אלה מתקיים דיון נוקב ומעמיק בהקשר אחר, של הכנת תזכיר חוק החיפושים החדש, במסגרתו ניטשת מחלוקת עזה לגבי הצעה להתיר ביצועם של חיפושים סמויים. הסניגוריה הציבורית עתרה להבאת אותה סוגיה לדיון בפני הועדה המייעצת לסדר דין פלילי וראיות ("ועדת נאור"), כך שנראה שאף מטעם זה אין זה ראוי לפעול להקניית סמכות קיצונית עוד יותר של תיעוד חזותי סמוי ברשות היחיד במסגרת תיקון החקיקה שבנדון.
על רקע החריגות הטמונה באמצעי שכזה, ומבלי לגרוע כהוא זה מהתנגדותנו העקרונית לשימוש בו, יוער כי הנוסח המוצע אף אינו כולל כל התייחסות לאופן הטיפול הייחודי הנדרש בתוצרי תיעוד חזותי שכזה, אשר אין ספק שהוא שונה בתכלית מתוצרי האזנת הסתר.
נודה על הבאת התייחסותנו זו בפני חברי הועדה במסגרת הדיון בהצעת החוק שבנדון.
בברכה,
___________
גיל שפירא, עו"ד סגן בכיר לסניגורית הציבורית הארצית