חומר רקע
משרד המשפטים
הסניגוריה הציבורית הארצית
כ' בטבת תשע"ב
15 בינואר 2012
לכבוד
ח"כ דוד רותם
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט
שלום רב,
הנדון: הערות ראשוניות מטעם הסניגוריה הציבורית להצעת חוק סדר הדין הפלילי (הסדר טיעון), התש"ע-2010
הסניגוריה הציבורית מברכת על הכוונה להסדיר בחקיקה את הסוגיה החשובה והמורכבת של הסדרי הטיעון, וזאת במטרה לעצב בחוק אמות מידה שקופות וברורות להפעלתם. במסמך זה ירוכזו הערותינו הראשוניות באשר להצעת החוק.
הוספת תנאי לעריכת הסדר טיעון – מקום בו היו ראיות מספיקות לאישום
1. הסניגוריה הציבורית מציעה לקבוע בחוק תנאי נוסף לעריכת הסדר טיעון, לפיו הסדר ייערך רק מקום בו היו ראיות מספיקות לאישום בעת עריכתו.
2. במהלך הדיונים שקיימה ועדת נאור בעניין הצעת החוק, נתקבל פסק דינו העקרוני של בית המשפט העליון בפרשת פלונית,1 בו נקבע התנאי המוצע על ידינו. יודגש, כי באותה פרשה היתה הסכמה רחבה בין חברי המותב בעניין זה – גם בקרב דעת הרוב וגם בקרב דעת המיעוט. כך למשל קבעה הנשיאה ביניש (שהיתה בעמדת מיעוט מבחינת תוצאת פסק הדין):
"נקודת המוצא לעריכתו של הסדר טיעון היא כי מתקיימת תשתית ראייתית לכאורית מספקת לצורך הגשת כתב-אישום בהעדר הסדר טיעון בין הצדדים. לשון אחר; על-מנת שתובע ישקול את שאלת עריכתו של הסדר טיעון מבחינת האינטרס הציבורי, עליו לוודא תחילה כי קיימות בתיק ראיות לכאורה קבילות המקימות "סיכוי סביר להרשעה".2
וכך גם הוסיפה השופטת פרוקצ'יה (שהיתה בדעת הרוב):
"תנאי אחד, בלעדיו אין, להשגת הסדר טיעון מחייב כי הסדר לעולם יושתת על קיומה של תשתית ראייתית לכאורית המספקת להגשת כתב אישום [...] בהעדר תשתית ראייתית לכאורית המספקת להגשת כתב אישום, על התובע לסגור את תיק החקירה, בעילה של העדר ראיות מספיקות".3
3. הסניגוריה הציבורית סבורה כי מדובר בדרישה ראויה וחשובה, אשר מקבלת משנה חשיבות לאור הקביעה המפורשת בסעיף 220ג להצעת החוק כי הסדר טיעון יכול להיערך גם לפני הגשת כתב אישום. יחד עם זאת, לדרישה זו יכול ותהיה חשיבות גם באשר להסדרי טיעון שנערכים לאחר הגשת כתב האישום, מקום בו ראיות התביעה נחלשו במהלך ניהול המשפט.
4. על כן, אנו מציעים להוסיף בסיפא של סעיף 220ב המוצע את המילים: "ומקום בו קיימות ראיות מספיקות להוכחת האשמה בה מתבקש הנאשם להודות".
התייחסות מפורשת לסוגיית זכות העיון בחומר חקירה
5. השלכה נוספת של הקביעה כי ניתן לערוך הסדר טיעון אף בטרם הוגש כתב אישום היא על זכותו של החשוד לעיין בחומר החקירה. הסניגוריה הציבורית סבורה כי אין זה הוגן להגיע להסדר טיעון עם אדם שלא הייתה לו הזדמנות לעיין בחומר החקירה שנאסף נגדו. בגיבושו של הסדר טיעון בנסיבות של פערי מידע משמעותיים בין הצדדים, יש אלמנט חזק של חוסר הגינות ואף גלום בו סיכון מוגבר להודאות שווא.
6. אכן, סיבה מרכזית לשינוי בהתייחסות של שיטת המשפט הישראלית למוסד של הסדרי טיעון – מ"הכרח בל יגונה" למוסד אשר יש אינטרס ציבורי בקיומו ואשר יש לו הצדקה רעיונית במסגרת השיטה האדוורסארית – היא קיומן של ערובות להגינות הליך המשא ומתן לקראת ההסדר:
"עם השנים, החל תהליך שהביא למפנה בהתייחסות למוסד הסדרי הטיעון. מפנה זה נבע בעיקרו משיקולים מעשיים, מהמסורת המקצועית שהתפתחה בישראל וכן מהסדרת התחום של הסדרי הטיעון באופן שהפחית את הסיכונים הטמונים במוסד זה. כך למשל, חשיפת חומר הראיות במלואו בפני הנאשם טרם שמיעת המשפט והייצוג הניתן לנאשמים בעבירות חמורות, אפשרו ערובה הולמת לכך שהנאשם ובא-כוחו יוכלו להעריך באופן מושכל את סיכוייהם במשפט ולהחליט להודות שלא לפי לחץ חיצוני (ההדגשה אינה במקור)".4
7. בפרשת קצב, נתן בית המשפט העליון דעתו להיקף החומר שעל התביעה למסור לנאשם המבקש שייערך שימוע בעניינו, ונקבע כי התביעה תעביר לנאשם את עיקרי חומר הראיות כנגדו.5 אנו סבורים כי הכלל שנקבע בפסיקה בעניין השימוע, והנחיית היועץ המשפט לממשלה בעניין זה, אינם מספקים, שכן ייתכן שייערך הסדר טיעון, בשלב שלפני הגשת כתב אישום, ומבלי שהיה שימוע. לדעת הסניגוריה הציבורית, הדברים הם בבחינת קל וחומר: אם לצורך השמעת טיעוניו נגד הגשת כתב אישום יש לאפשר לחשוד לעיין בעיקרי חומר החקירה, בוודאי שכך לצורך עריכת הסדר טיעון, אשר לו השפעה ברורה ומרחיקת לכת בהרבה על זכויותיו.
8. לפיכך, אנו מציעים להוסיף לחוק התייחסות מפורשת לסוגיית זכות העיון בחומר החקירה, לפיה "לא ייערך הסדר טיעון בטרם ניתנה לחשוד או לנאשם הזדמנות לעיין בחומר החקירה".
סטייה לקולא מהסדר הטיעון
9. סוגיה אשר כלל לא עלתה במסגרת הדיונים בוועדת נאור היא האפשרות של בית המשפט לסטות לקולא מהסדר טיעון. המדובר במקרים נדירים יחסית, מכיוון שמטבע הדברים הרוב הגדול של הסדרי הטיעון משקפים הקלה לנאשם, והחשש הטיפוסי הוא שהמדובר בהקלה משמעותית מדי. ואולם, ישנם מקרים, מעטים אמנם, בהם הסדר הטיעון לא רק שאינו מקל עם הנאשם, אלא שבית המשפט מרגיש צורך שלא לאמץ את ההסדר ולסטות ממנו לקולא דווקא. בדרך כלל המדובר בהסדרים בתיקים קלים יחסית, כאשר הנאשם אינו מיוצג, או אינו מיוצג כהלכה. ייתכנו מצבים נוספים שעשויים להצדיק סטייה לקולא מהסדר הטיעון, כאשר מתרחש שינוי משמעותי בנסיבות בין מועד הצגת הסדר הטיעון בפני בית המשפט לבין מועד קבלת תסקיר שירות המבחן או מתן גזר הדין, או כאשר תסקיר שירות המבחן פורש תמונה חיובית מאד בנוגע לנאשם, הרבה מעבר למשוער בעת עריכת ההסדר.
10. דומה כי במקרים ממין אלה אפשרות הסטייה מן ההסדר מטעמים שבטובת הציבור אינה מספקת. על כן, הסניגוריה הציבורית מציעה לנסח סעיף מיוחד המאפשר לבית המשפט לסטות לקולא מן ההסדר "מטעמים מיוחדים שיירשמו".
11. כאמור, נושא זה לא עלה לדיון בוועדת נאור. דומה כי כל חברי הוועדה הניחו כי סטייה מהסדר הטיעון תהיה תמיד לחומרה. אולם מצאנו לנכון להביא את הצעתנו, לאחר קבלת הערות מסניגורים ציבוריים שלא השתתפו בדיונים.
חזרת הנאשם מהסדר הטיעון
12. סעיף 220יג(ב) להצעת החוק קובע כי אין בחריגת בית המשפט מהסדר הטיעון, כשלעצמה, כדי להוות נימוק מיוחד המאפשר לבית המשפט להרשות לנאשם לחזור בו מהודאתו כאמור בסעיף 220יג(א) להצעה. יודגש, כי סעיף זה הוכנס להצעת החוק חרף העובדה שמרבית חברי ועדת נאור התנגדו לו. הסניגוריה הציבורית אף היא מתנגדת לסעיף.
13. הסעיף המוצע מביא לתוצאה אבסורדית לפיה יכולתו של הנאשם לחזור בו מההסדר במצב בו בית המשפט החליט לסטות לחומרה מהסדר הטיעון תיקבע רק לפי השאלה אם התביעה החליטה להגן על ההסדר המקורי בערעור, אם לאו. זאת, נוכח ההוראה המקבילה בהצעת החוק לפיה במצב בו התביעה מחליטה שלא להגן על הסדר הטיעון בערעור, תהיה לנאשם הזכות לחזור בו מההודאה בלא צורך ברשות בית המשפט (סעיף 220טז(ב) להצעה).
14. יתרה מזאת, לכאורה היה אפילו מקום לקבוע בחוק נקודת מוצא הפוכה, לפיה במצב בו בית המשפט החליט לדחות את הסדר הטיעון ולסטות ממנו לחומרה, אז תקום לנאשם הזכות לחזור בו מהודאתו שניתנה במסגרת הסדר הטיעון, אף בלא רשות מבית המשפט. כלל מעין זה עולה בקנה אחד עם הוגנות ההליך, שכן לא ניתן להתעלם מן הפגיעה בציפייתו הלגיטימית של הנאשם בעת עריכת ההסדר כי בית המשפט יאמץ את ההסדר ויטיל עליו את העונש המוסכם (ציפייה זו נעוצה בעיקרה בכך שהמקרים בהם בית המשפט מתערב בהסדר הטיעון וסוטה ממנו לחומרה הם חריגים ביותר). להבנתנו, כלל זה אף נהוג במשפט המשווה.
15. אשר על כן, הסניגוריה הציבורית מציעה, לכל הפחות, למחוק את סעיף 220יג(ב) מהצעת החוק.
חזרת התובע מהסדר הטיעון
16. בסעיף 220יד להצעת החוק מוצע לקבוע כי תובע יוכל לחזור בו מהתחייבויותיו במסגרת הסדר הטיעון בכל שלב שלפני הכרעת הדין, אם פרקליט המחוז אישר לו לעשות כן לאחר שמצא, מטעמים מיוחדים שיירשמו, כי טובת הציבור מצדיקה זאת.
17. בפרשת ארביב6 נדונה בהרחבה השאלה מתי תוכל התביעה לחזור בה מהסדר טיעון שערכה ולהשתחרר מחיוביו, כאשר טרם היה סיפק בידי הנאשם למלא את חלקו בעסקה (וטרם ניתנה הכרעת הדין). בית המשפט העליון פסק כי הסדר טיעון הוא "חוזה רשות" שחלה עליו הלכת ההשתחררות וכי "עסקת טיעון מחייבת את המדינה ואת התובע, אך אלה רשאים להשתחרר ממנה, אם אינטרס הציבור מחייב זאת". הנה כי כן, על פי הפסיקה המחייבת כיום, תנאי מהותי וראשוני לחזרתה של התביעה מהסדר טיעון הוא כי "אינטרס הציבור מחייב זאת". התרשמותנו במהלך הדיונים בוועדת נאור היתה שלא היתה כוונה לשנות את ההלכה שנפסקה בהקשר זה. אם כך הדבר, יש להשתמש במבחן שנקבע בפסיקה גם בחקיקה.
18. כמו כן, אנו מציעים לקבוע כי תובע יהיה רשאי לחזור בו מהתחייבותו לפי הסדר הטיעון בכל שלב "שלפני הודעת הצדדים לבית המשפט על הגעתם להסדר" (במקום "שלפני הכרעת הדין"). לדעתנו, זאת נקודת הזמן הרלוונטית שבה חזקה על התביעה כי הביאה בחשבון את מכלול השיקולים הרלוונטיים, ושלאחריה, חזרתה מההסדר תהווה פגיעה קשה באינטרס ההסתמכות של הנאשם, בהוגנות ההליך ובמראית פני הצדק.
החזרת התיק לבית המשפט קמא לאחר ביטול הסדר הטיעון עקב שינוי עמדתה של התביעה
19. סעיף 220טז(ב) להצעת החוק קובע כי מקום בו לא הגנה התביעה בערכאת הערעור על הסדר הטיעון אליו הגיעה עם הנאשם בערכאה הראשונה, תינתן אף לנאשם האפשרות לחזור בו מהודאתו ומהתחייבויותיו במסגרת הסדר הטיעון. בהמשך לכך קובע סעיף 220טז(ג) כי במקרה כזה יבוטל הסדר הטיעון והתיק יוחזר לדיון מחדש בערכאה הקודמת. הסניגוריה הציבורית רואה קושי רב בסיפא של סעיף זה, לפיה הערכאה הקודמת "תהיה רשאית להמשיך בדיון מן השלב שאליו הגיעה לפני שהושג ההסדר".
20. לדעת הסניגוריה הציבורית, באותם מקרים חריגים בהם בית המשפט סטה מהסדר הטיעון שהוסכם בין הצדדים, והתביעה בחרה שלא להגן על עמדתה בפני ערכאת ערעור, והנאשם בחר בתגובה לבטל את הסדר הטיעון ולהסתכן בהרשעה בכתב האישום המקורי ובעונש חמור יותר – באותם מקרים, שיש להניח שיהיו נדירים ביותר, יש לאפשר לנאשם משפט הוגן בפני מותב אחר. קשה להעלות על הדעת סיכון ממשי יותר לדעה קדומה של בית המשפט מאשר מצב בו הנאשם כבר הודה במסגרת הסדר טיעון בפני אותו מותב, ואותו מותב אף גילה דעתו בדבר החומרה המופלגת של האישום בכך שסטה לחומרה מהסדר הטיעון.
21. בדברי ההסבר להצעת החוק מוסבר כי האפשרות של הנאשם לחזור בו מהודאתו במקרה בו לא הגנה התביעה על הסדר הטיעון בערכאת הערעור מתחייבת מטעמים של הוגנות. ואולם, החזרת התיק לדיון בפני אותו הרכב שבפניו הודה הנאשם קודם לכן ושסטה לחומרה מהסדר הטיעון, חותרת תחת אותו רציונאל ממש של הוגנות.
22. הסניגוריה הציבורית מציעה, איפוא, לנסח את הסעיף באופן הבא: "חזר בו הנאשם מהודאתו ומהתחייבותו לפי הוראות סעיף קטן (ב), יבוטל הסדר הטיעון והמשפט יוחזר לדיון מחדש בערכאה הקודמת, למותב אחר של אותו בית משפט".
הסדרת הסוגיה של "הסדר טיעון כרוך"
23. לסיום, תבקש הסניגוריה הציבורית להפנות זרקור על סוג מיוחד של הסדרי טיעון המוצעים לנאשמים במשותף, שבפרקטיקה זכו לכינוי "הסדרי טיעון כרוכים" (או "הסדרי חבילה"). במסגרת הסדר הטיעון הכרוך, מתנה התביעה את הסכמתה להסדר בהסכמתם ובהצטרפותם של כל הנאשמים בתיק להסדר.
24. אכן, ניתן, מחד גיסא, להבין את היתרון הגלום בהסדר הטיעון הכרוך מבחינתה של התביעה אשר מעוניינת להביא לחיסכון בניהול ההליכים ולסיום התיק בכללותו. אינטרס התביעה בהקשר זה הוא ברור, ויש שיגידו אף לגיטימי. מאידך גיסא, הסדר הטיעון הכרוך עלול לגבות בצידו מחירים כבדים מנשוא. ההתניה שמציבה התביעה לצורך עריכת הסדר הטיעון והשמת ה"חבילה" בראש דרישותיה, מזמינה ומעודדת מסכת של לחצים בין הנאשמים המעוניינים בהגעה להסדר לבין כאלה שאינם מעוניינים בכך, עלולה לפגוע ברצונם החופשי של נאשמים "חלשים" יותר ויוצרת חשש מוגבר (בהשוואה להסדרי טיעון "רגילים") להודאות שווא.7
25. הסוגיה של הסדרי טיעון כרוכים זכתה להתייחסות (לא ממצה) בפסיקתו של בית המשפט העליון. בפרשת דענא,8 המקרה הראשון בו עלתה שאלת מעמדו של הסדר הטיעון הכרוך, הוחלט להתיר למערער לחזור בו מהודייתו שניתנה במסגרת הסדר טיעון כרוך, מהטעם שהתניית התביעה "יצרה ללא ספק מכבש לחצים" שהופעל עליו כדי שיודה בביצוע עבירת רצח ויאפשר את קיומו של הסדר הטיעון בעניינו של שותפו-אחיו (שהורשע אך בעבירה של סיוע לרצח).
26. בפרשת אזולאי,9 בית המשפט העליון נדרש בשנית לסוגיה ודן בבקשתו של המערער לחזור בו מהודייתו בעובדות כתב אישום מתוקן, שניתנה במסגרת הסדר טיעון כרוך. במוקד הערעור עמדה שאלת הלגיטימיות של הסדר הטיעון הכרוך, חובותיו של בית המשפט שעה שהסדר כזה מובא לאישורו והבהרת התנאים בהם נאשם יוכל לחזור בו מהודייתו במסגרת הסדר מסוג זה. בית המשפט העליון אמנם החליט לדחות את הערעור לגופו של עניין, אולם לא התעלם מן הקשיים המשפטיים והמעשיים המתעוררים בעקבות הסדרי החבילה.
כך, השופט רובינשטיין הודה כי הוא התחבט בשאלת הלגיטימיות של הסדרים ממין אלה תוך שהוא עומד על החששות הטמונים בהם, אותם ציינו לעיל.10 בסופו של דבר, החליט השופט רובינשטיין "להכשיר" את מעמדו של הסדרי הטיעון הכרוכים, אך בה בעת מדגיש כי על בית המשפט, התביעה והסניגוריה מוטלת החובה להיות ערים לרגישותם המיוחדת של הסדרי טיעון אלה ולנקוט בזהירות הרבה המתחייבת.11 השופט מלצר החליט להצטרף להחלטה לדחות את הערעור, אם כי הוא לא שלל במפורש את טענותיו העקרוניות של המערער ביחס למעמדם של הסדרי הטיעון הכרוכים ואף קרא למחוקק להידרש לעניין במסגרת הצעת החוק המונחת עתה לפתחה של הוועדה:
"השיקולים השונים אותם העלו באי-כוח הצדדים בהקשר ל"הסדרי טיעון כרוכים" וכן המקורות ההשוואתיים שהציגו – ראויים לקביעת עמדה ולהתייחסות סטטוטורית. לפיכך יש, לדעתי, לשלב נושא זה במסגרת הטיפול בהצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 65) (הסדר טיעון), התש"ע-2010".
בהמשך דבריו, הביע השופט מלצר את תמיכתו בגישה החילופית של הגנה:
"כאשר מוצג בפני בית המשפט הסדר טיעון מסוג "עסקת חבילה", שומה עליו לערוך בירור יסודי ומעמיק בדבר נסיבות עריכת ההסדר ורצונו החופשי של כל אחד מהנאשמים להתקשר בהסדר הטיעון".
27. הסניגוריה הציבורית סבורה כי יש מקום להתייחס באופן מיוחד, במסגרת הצעת החוק הנוכחית, למעמדו של הסדר הטיעון הכרוך.
בכבוד רב ובברכה,
ד"ר יואב ספיר, עו"ד ישי שרון, עו"ד
סגן הסניגורית הציבורית הארצית הסניגוריה הציבורית הארצית