חומר רקע
מסמך זה נכתב לקראת דיון ביום ה-13 בפברואר 2012 בוועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת בנושא ממשל זמין בשלטון המקומי לציון "יום השלטון המקומי" בכנסת. המסמך מציג מידע על ממשל זמין בשלטון המקומי ועל שאלת שיתוף הפעולה בין מערך ממשל זמין במשרד האוצר ונציגי השלטון המקומי העוסקים בנושא.
ממשל זמין: רקע
מושגים שונים משמשים כדי להמשיג את מהפכת טכנולוגיות המידע במפגש עם רשויות השלטון: "ממשל אלקטרוני" (E-Gov); "ממשל פתוח" (Open-Gov); "דמוקרטיה אלקטרונית" (E-Democracy) ועוד. מושגים אלה אינם זהים אך קיימת ביניהם חפיפה מסוימת. ניתן לתאר את המושגים הללו ואת המטרות הנגזרות מהם בצורה אבולוציונית: השלב הראשון הוא ההכרה כי טכנולוגיות המידע, ובראשן האינטרנט, מאפשרות מתן שירותים יעילים, מהירים וזמינים, וכי יש לרתום את הטכנולוגיות הללו לייעול השירות לאזרח ולשיפור עבודת השלטון עצמה. השלב השני הוא ההכרה כי באמצעות טכנולוגיות אלה ניתן לשתף עם הציבור מידע, ובכך ליצור שקיפות, דיווחיות ואפשרות לשיתוף הציבור בתהליכי קבלת ההחלטות עצמם.1
היבט נוסף הקשור למעבר בין שני השלבים הוא מעבר מתקשורת חד צדדית - מן השלטון לציבור, לתקשורת דו צדדית בה גם הציבור מתַקשר עם השלטון. המושג הרווח בישראל למשימות אלה הוא המושג "ממשל זמין" – שעיקריו בשלב הראשון בתהליך דלעיל. בנוסף, מוקמים על יד הממשלה בשנים האחרונות אתרי שיתוף ציבור ומידע לשימוש הציבור – המאפיינים את השלב השני שנזכר לעיל.2
1. דוח "היערכות מדינת ישראל לקראת עידן המידע"3
כבר בשנת 1997 פורסם דוח "היערכות מדינת ישראל לקראת עידן המידע" שנכתב על ידי ועדת משנה לתקשוב ומידע בוועדת הכלכלה של הכנסת, ובשיתוף הוועדה הלאומית לפיתוח תשתיות מידע ותקשוב. בראש הוועדה שכתבה את הדוח וריכזה מספר רב של מומחים, עמד חה"כ מיכאל איתן.
תחת הכותרת "ממשל זמין" נכתב בעיקרי הדוח כך: "מהפכת המידע מאפשרת עיצוב מחדש של שירותי הממשלה. האזרח הינו הלקוח שאותו צריכה המערכת הממשלתית לשרת באורח שאינו נופל מהשירות שמקבל הלקוח בסקטור הפרטי [...] כל יחידות הממשל והשלטון המקומי, יקימו אתרי מידע מתוקשבים שיכללו את כל המידע לו זכאי האזרח, ויהיו אחראים לעדכונם השוטף [...] כל יחידות הממשל יפעילו את שירותי המידע של היחידה ברשת על פי שיקול דעתם העצמאי, תוך שמירה על תקני תצוגה אחידים וממשק משתמש תואם - כך שמערכות המידע של כל היחידות הממשלתיות תהינה נגישות בקלות ובנוחות האחת לשנייה, וכולן ביחד לאזרח." (כל ההדגשות, כאן ובשאר המסמך, אינן במקור. ר.ג.)
בתקציר הדוח בנושא ממשל זמין נכתב בין השאר כך: "[...] כאשר אנו מדברים על ממשל זמין, אנו מתייחסים מצד אחד לכלל השרות הציבורי ומהעבר השני לכלל האוכלוסייה, יחידים, עסקים וחברות. את הגשמת החזון של הממשל הזמין ניתן לתאר באמצעות חמשת המ"מים של המידע הממשלתי:
א. מקיף ומלא- אזרח זכאי לקבל כל מידע ציבורי למעט מידע שנקבע בחוק כי יהיה חסוי בפני הציבור הרחב ו/או בפני הפונה, ועל הממשלה מוטלת חובה לספק את המידע הנדרש.
ב. מהיר - לצמצם עד כמה שניתן את הצורך בתנועה פיסית של אנשים וניירות ולהשתמש במהירות העברת הנתונים ברשתות התקשורת, כדי להעביר לאזרח וממנו מידע רלבנטי, 24 שעות ביממה. מערכת המידע הממשלתי תוצג כמכלול אחד, תחת קורת גג אחת, בשיטה של ONE STOP SHOP.
ג. מהימן - המידע חייב להיות בדוק נאמן לאמת ומעודכן בתדירות.
ד. מאובטח - המשתמשים יהיו מסוגלים ברמת ודאות גבוהה לבטוח בזהות השולח והנמען בנאמנות התכנים המועברים למקור ובפרטיות הנדרשת.
ה. מחייב - הצדדים המשגרים מידע האחד לשני יהיו מסוגלים לתת לו תוקף שיחייב אותם למקרה שיתגלע סכסוך בין הצדדים (לדוגמא העברת דוח שנתי למס הכנסה וקבלת אישור על הגשת הדו"ח)."
כפי שניתן לראות מן האמור בדוח, כבר בשלב התוויית המדיניות היה ברור כי את עקרונות הממשל הזמין יש להחיל לא רק על מוסדות השלטון המרכזי אלא גם על הרשויות המקומיות. למרות זאת, עיקר פעילות הממשלה בנושא ממשל זמין נותרה ברמת הממשלה ורשויותיה ולמעשה כמעט התעלמה מן השלטון המקומי. כפי שמציינת החוקרת אילת רותם בעבודה בנושא:
"באוקטובר 2001 מונתה "ועדת היגוי עליונה –ממשל זמין ושיפור השירות לאזרח" על יד סגן ראש הממשלה, השר מר סילבן שלום, שבה היו חברים ממשרדי הממשלה השונים, אך לא היה בה נציג אחד לרשויות המקומיות. גם מטרות הוועדה כללו התייחסות ליישום ממשל זמין בעיקר בגופי השלטון המרכזי."4
2. פרויקט "ממשל זמין"5
במאי 2002 החליטה הממשלה על פרויקט ממשל זמין וקבעה שמימושו ייעשה באמצעות פרויקט תהיל"ה ובמאי 2004 עיגנה את החלטתה בתכנית עבודה ובאומדן תקציבי.6
פרויקט ממשל זמין נועד להנגיש וליצור זמינות גבוהה של כלל שירותי הממשלה לציבור באמצעות טכנולוגיות מידע ועל בסיס רשת האינטרנט. ממשל זמין אמור לאפשר לאזרחים לקבל מידע; למלא טפסים ולבצע תשלומים ברשויות הממשלה השונות באמצעות האינטרנט ובכך לשפר את השירות הממשלתי לציבור, לקצר ולייעל את ההליך הבירוקרטי ולאפשר לאזרחים לקבל את מירב השירותים הנדרשים מן הרשויות. לבד מן התועלות בעצם שיפור השירות, השינוי בדפוסי העבודה אמור ליצור יעילות ושקיפות בתהליכי העבודה במשרדים עצמם ובכך להביא לחיסכון.
עיקריו של חזון ממשל זמין מוגדרים כך: שיפור השירות לאזרח; צמצום הבירוקרטיה; שיפור תפוקות וייעול משאבים; מתן שירותים מקוונים חדשים; שיפור תדמית משרדי הממשלה; שיפור השירות לעסקים וחיסכון כספי.7
למרות שאנשי מערך ממשל זמין מגדירים סטנדרטים עבור כלל אתרי הממשלה ופועלים כיום לשם האחדה של התשתית, הממשק והעיצוב של כלל אתרי הממשלה, הרי שבעוד הפורטל gov.il מעוצב ומתופעל על ידם ישירות, אתרי המשרדים השונים מופעלים על ידי אנשי כל משרד ומשרד באופן אוטונומי ותלויים תקציבית וניהולית במשרד עצמו. עקב נסיבות אלה, תהליכי הפיתוח וההטמעה של אתרי הממשלה, כמו גם השינויים הארגוניים במשרדים, מתרחשים בקצב שונה בין המשרדים וקיימת שונות רבה ברמתם של האתרים השונים; בהיקף המידע המצוי בהם; ברמת העדכון שלהם, ובעמידה שלהם בסטנדרטים.
דוח ממשל זמין לשנת 2011, סוקר את פעילות ממשל זמין, משרדי הממשלה ורשויותיה בשנת 2010, מתפרסם זו השנה השישית ברציפות, ובוחן את המידע והשירותים הממשלתיים המקוונים הניתנים לאזרחים באמצעות אתרי האינטרנט של משרדי הממשלה ורשויותיה.
הדוח בו משתתפים 43 משרדי ממשלה ורשויות, בוחן את המשרדים לפי שתי קטגוריות פעולה של משרדים: משרדים שעיקר פעילותם במתן שירות דוגמת "משרד החינוך" ואתרים שעיקר עניינם במינהל, מטה ומידע דוגמת "המשרד להגנת הסביבה". הדוח מדרג את כלל האתרים בכל אחת משתי הקטגוריות לפי מגוון פרמטרים המשוקללים לציון הכולל: טפסים מקוונים; תשלומים מקוונים; שירותים מקוונים; ערוצי מענה, תקשורת עם הציבור ורשתות חברתיות; ערוצי הפצה מקוונים; נגישות כולל דפדפנים; שפות ותוכן חובה באתרי הממשלה. הזוכים בקטגוריית מינהל, מטה ומידע הם (לפי הסדר): המשרד להגנת הסביבה; משרד ראש הממשלה והמשרד לביטחון פנים. בקטגוריית שירות הזוכים הם: הרשות לניירות ערך; משרד החינוך; משרד התמ"ת.8
3. נתוני עמותת שבי"ל על שקיפות ברשויות המקומיות9
עמותת שקיפות בינלאומית – ישראל (שבי"ל), פרסמה בדצמבר 2011 בדיקה שערכה, בשיתוף המכון לחקר האינטרנט של אוניברסיטת תל-אביב, באתרי האינטרנט של 50 רשויות מקומיות. מטרת הבדיקה היתה לבחון את שקיפות וזמינות המידע המצוי באתרי אינטרנט של 50 רשויות מקומיות. המידע נבחן לפי זמינותו ומידת היכולת של האזרח לקבל אינפורמציה לגבי פעילותה של הרשות המקומית בהיבטים שונים של פעילותה, רובם על פי חובות הקבועות בחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 ו/או תקנות חופש המידע.
יצוין כי הבדיקה האמורה רחוקה מלשקף את הקריטריונים של ממשל זמין במלואם ואף אינה מתיימרת לכך. הבדיקה איננה מתייחסת לאפשרות לבצע תשלומים; למלא טפסים ועוד באמצעות האתר, אלא מתמקדת בהיבטי שקיפות שלטון המקומי. עם זאת, בהעדר בדיקה מקיפה ועדכנית, הנתונים שנאספו מהווים אינדיקציה ראשונית וחלקית למצב האתרים ברשויות שנבחנו.
להלן ממצאים עיקריים מן הבדיקה של עמותת שבי"ל:
• מעל 70% מהרשויות שנבדקו (36 מתוך 50), אינן מפרסמות נתוני איכות סביבה, כמחויב על פי התיקון לחוק חופש המידע.
• רק מעט יותר ממחצית מהרשויות שנבדקו (30 מתוך 50) מפרסמות באתר האינטרנט שלהן דו"ח שנתי, כמתחייב על פי חוק חופש המידע.
• 36% מהרשויות שנבדקו (18 מתוך 50) לא העלו את נתוני התקציב העירוני השנתי לאתר האינטרנט שלהן. גם רשויות שפרסמו את התקציב, לא פרסמו אותו בפורמט אקסל, המאפשר בחינה אמיתית של התקציב.
• 84% מהרשויות (42 מתוך 50) פרסמו באתר האינטרנט שלהן פרוטוקולים של דיוני ועדת התכנון המקומיות.
• 96% מהרשויות שנבדקו (48 מתוך 50) פרסמו פרוטוקולים מתוך ישיבות המועצה.
תרשים 1. דירוג עמותת שבי"ל את אתרי האינטרנט של 50 הרשויות
4. ממצאים העולים ממחקרים נוספים10
כאמור לעיל, אין בידינו מחקרים עדכניים הסוקרים את נושא הממשל הזמין ברשויות המקומיות. עם זאת, שני מחקרים שבוצעו בעבר בנושא עשויים, למרות הזמן שחלף, לשפוך מעט על אור על היבטים עקרוניים של הנושא.
ד"ר רונית פוריאן-לוקאץ' ערכה כחלק מעבודה הדוקטוראט שלה מחקר בנושא "ממשל זמין ברשויות המקומיות מדד השוואתי וגורמי הצלחה". במחקר שפורסם בדצמבר 2008 בחנה פוריאן- לוקאץ' אתרי אינטרנט ומערכות מידע של 88 רשויות מקומיות בישראל, ודירגה אותן בהתאם למגוון רחב של פרמטרים, בדומה לפרמטרים המשמשים לדירוג אתרי הממשלה בדוח ממשל זמין.
מפאת הזמן הרב יחסית שחלף מאז11 ביצוע המחקר, לא נביא להלן את דירוג אתרי הרשויות. עם זאת, מספר ממצאים עקרוניים עדיין רלבנטיים, :
• רמת השירותים באתרי האינטרנט של המערכות המוניציפאליות שונה מרשות לרשות, בלתי אחידה, ובחלק מהן רמת השירות נמוכה למדי.
• במחקר המשך משנת 2010, נמצא כי מתוך 255 יישובים, נמצאו ונבדקו 160 אתרי אינטרנט, זאת לעומת 88 ערים ומועצות מקומיות שהפעילו אתרי אינטרנט בשנת 2007.
• בניגוד למה שניתן לשער, לא נמצא קשר בין הרמה הסוציו-אקונומית של הרשות המקומית לדירוג אתר האינטרנט של הרשות במדד "ממשל מקוון". ממצא דומה נמצא במחקר המשך משנת 2010.
• יש קשר בין גודל הרשות המקומית לדירוג האתר במדד "ממשל מקוון" – ככל שהרשות גדולה יותר, סביר שרמת האתר גבוהה יותר. "ההסבר לכך הוא היתרון לגודל, המתבטא באפשרות לעמוד בהוצאות קבועות, בדרך כלל הוצאות שכר ותשתיות". ממצא זה אושש במחקר המשך משנת 2010.
• "מנהל מערכות המידע, או העובד "המשוגע לדבר" ממלא תפקיד מרכזי: לוקח על עצמו את המשימה ומבצע אותה לרוב באופן אינדיווידואלי ואינטואיטיבי, מבלי ליישם מתודולוגיה פורמאלית לתכנון והטמעת מערכות המידע. בהעדר שיטות עבודה מוסכמות בארגון, מאפיינים אישיים של המנהל נהפכים לחסם או לגורם הצלחה של ממשל זמין ברשות המקומית."
• מנהלי מערכות המידע הביעו רצון לקבל עזרה מיחידת ממשל זמין בחשב הכללי אבל היו ספציפיים לגבי סוג העזרה: כן להדרכה, לקביעת סטנדרטים ולתשתיות משותפות, כמו מרכז ארצי לגביית קנסות; אך לא לאספקת השירותים עצמם.
• מומלץ "ליצור יחידת מטה מרכזית שתעודד יוזמות מקומיות ותתמוך בהן בכך שתספק יתרון לגודל. בנוסף למערכת לניהול פרויקטים משותפים, שתעוצב באופן המגדיל שיתופיות, יחידת המטה תציע לרשויות המקומיות תשתית טכנולוגית וניהולית בתחומים נוספים."
5. שיתוף הפעולה בין מערך ממשל זמין לבין השלטון המקומי12
לצורך מסמך זה פנינו אל הנהלת מערך ממשל זמין שבאחריות החשב הכללי במשרד האוצר במספר שאלות.
באשר לשאלתנו האם יש ברשות אנשי ממשל זמין מידע על פעילות ממשל זמין ברמת השלטון המקומי, צוין בתשובת מערך ממשל זמין כי "עד כמה שידוע לנו יישום עקרונות ממשל זמין ברשויות המקומיות לא נבדק או נמדד בדומה לדוח ממשל זמין המתפרסם אחת לשנה ומודד את גופי השלטון המרכזי. ישנם שירותי ממשל זמין רבים המונגשים ע״י הרשויות המקומיות, אולם ככל הידוע לנו אין מדיניות או סטנדרט אחידים. לפיכך אין ברשותנו מידע על רמת הנגישות והשימוש והשימושיות של השירותים הקיימים או לחילופין מה אחוז שירותי ממשל זמין אלו מכלל השירותים הקיימים ברשות המקומית."
באשר לשאלת שיתוף הפעולה בין מערך ממשל זמין לבין גורמים הרשויות המקומיות צוין בתשובת מערך ממשל זמין לפנייתנו כי שיתוף הפעולה האחרון היה לפני כשנתיים ועסק בשלושה תחומים: בחינת שימוש בתשתיות ממשל זמין; בחינת תהליכים חוצי רשויות –משרדים; שת״פ בנושא תכנים באתרי האינטרנט.
לדברי יו"ר פורום המנמ"רים המרכז את מנהלי מערכות המידע ברשויות המקומיות, מנמ"ר עיריית גבעתיים, ד"ר עדי קפליוק, "העדר שיתוף פעולה בין השלטון המקומי לממשלה בנושא ממשל זמין פוגע ביכולת לקדם את השלטון המקומי בתחום הממשל הזמין". לדבריו, הממשק העיקרי של האזרח בחיי היומיום הוא דווקא מול השלטון המקומי, ולכן יש חשיבות רבה בחיזוק הממשל הזמין ברשויות המקומיות.13
בין התוצרים של שיתוף הפעולה החלקי שתקיים עד כה, צוינו הן על ידי ראש עיריית אריאל, יו"ר ועדת מדע וטכנולוגיה במרכז השלטון המקומי., רון נחמן, וד"ר קפליוק14 והן בתשובת מערך ממשל זמין ההיבטים הבאים:
• הצבתן של עשר עמדות שירות ברשויות המקומיות ופיתוח יישומים ייעודיים לצורך הרשויות המקומיות בשל שימוש חלקי בלבד בעמדות כיום;
• ב-36 רשויות מקומיות נעשה שימוש בטפסים מקוונים – סה"כ קיימים בכלל הרשויות 339 טפסים (הערים המובילות: ראשון לציון- 58 טפסים;ירושלים- 54 טפסים; חיפה- 42 טפסים). סה"כ הורדו בכלל הרשויות כחצי מיליון טפסים (170 אלף מתוכם, בירושלים)
• יצירת ממשק בין מערכות "תיק תושב" למערכת המידע האישי הממשלתי "My-Gov". בשלב זה ביחס לפרטי בעלות על נכסים ולמצב חשבון מים. בעתיד לאחר השקת פורטל המידע האישי – התלוי בקיומה של תעודת זהות חכמה, יורחבו השירותים והמידע המועבר.
• קיים שת״פ עם "החברה לאוטומציה", בכל הקשור לפעילות "עושים עסקים" – שמטרתה קיצור ההליכים הבירוקראטיים בתהליכים העסקיים, ומעורבות הרשות המקומית בתהליכים כגון: רישום נכס, רישוי עסק והיתרי בניה: רישום נכס שת"פ עם עיריית מודיעין ועיריית תל-אביב; היתרי בניה עם הרצליה, באר שבע. מ.א. שומרון, חולון מ.א. עמק חפר, מחוז תל אביב; התנעת פרויקט רישוי עסקים עם עיריית ירושלים.
עם זאת, כאמור לעיל שיתוף הפעולה היה לאחרונה לפני כשנתיים ולא התקדם מאז. ראש עיריית אריאל, רון נחמן, וד"ר קפליוק אף פנו בעניין זה ביוני 2011 במכתב ליו"ר ועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת דאז – חה"כ מאיר שטרית.15 במכתב הם ציינו כי אמנם החל שיתוף פעולה בנושא עם יחידת ממשל זמין ברשות טל הרמתי, סגן החשכ"ל באוצר, אך "כדי להמשיך את שיתוף הפעולה יש צורך בחסות ותמיכה של הממשלה?".
באשר לשאלת הסמכות והאחריות של מערך ממשל זמין במשרד האוצר על פעילות ממשל זמין ברמת השלטון המקומי צוין בתשובת ממשל זמין לפניית מרכז המחקר והמידע של הכנסת כי : "אין החלטה אשר מגדירה וקושרת את המחשוב של השלטון המקומי כחלק מהמנדט של הטיפול במחשוב הממשלתי. מתוקף כך, לא ניתן לממשל זמין או לגוף אחר במחשוב הממשלתי המנדט, הסמכות והתקציב לתכלל את הנושא ולקבל עליו אחריות. השת"פ שמבוצע היום הוא מתוך הבנה הדדית ומתוך ראיית הצורך בשיפור השירות לאזרח/תושב, שת"פ שאנו רואים חשיבות רבה לקיומו ולהרחבתו".
באשר לטענות בדבר חלקיות השת"פ צוין בתשובת ממשל זמין כי טענות אלו נכונות, הן בשל סוגיית האחריות שצוינה לעיל, ובנוסף כיוון ששיתוף הפעולה והיוזמות נשענו ברובם על מנהלי מערכות המידע ברשויות המקומיות וללא גוף מרכזי המגדיר מדיניות מרכזית ומחויבות לתהליך.
בהקשר זה יש לציין כי גם השר מיכאל איתן, הממונה על שיפור השירות לאזרח, התייחס לסוגיית שיתוף הפעולה בדברים שנשא במושב הסיום של כנס המנמ"רים ברשויות המקומיות בשנת 2010: "שיתוף הפעולה בין מערך ממשל זמין למערך המחשוב של הרשויות המקומית חייב להיות חלק מהרפורמה לשיפור השירות הציבורי שהממשלה מובילה". השר איתן אמר כי הוא מודע לכך שכיום פועלות מערכות ממשל זמין ומערכות המחשוב של הרשויות המקומיות בנפרד, ולדעתו אין שום סיבה שלא לייצר שיתוף פעולה ביניהן.16