חומר רקע

הוועדה לקידום מעמד הילד היא ועדת חובה בעיריות וועדת רשות במועצות מקומיות ובמועצות אזוריות. הוועדה היא פורום משותף לאנשי מקצוע רלוונטיים ולנציגי גופים שונים, ונועדה לשמש זירה מרכזית לדיון בנושאים שונים, בשיתוף כל הגורמים הפעילים בתחום ברשות. תפקידה לדאוג לקידום מעמד ילדים ובני נוער בעיר, להגן עליהם ולהבטיח את זכויותיהם. כן מאפשרת הוועדה את מימושו של עקרון השתתפותם של ילדים ובני נוער בהחלטות הנוגעות לחייהם ברמה העירונית. לבקשת יו"ר הוועדה לזכויות הילד של הכנסת, חה"כ זבולון אורלב ולקראת דיון הוועדה לזכויות הילד לציון יום השלטון המקומי בכנסת יובאו להלן נתונים ומידע שנאספו על הוועדות לקידום מעמד הילד בעיריות ופעילותן. הנתונים מתבססים על שאלון שהועבר לעיריות בחודש ינואר 2012 ומתייחסים לפעילותן בשנת 2011. מן המסמך עולים הממצאים המרכזיים הבאים: • על-פי רישומי הוועדה לזכויות הילד של הכנסת ובהתאם לבדיקה שערך מרכז המחקר והמידע של הכנסת ב-55 מ-75 העיריות בישראל פועלת ועדה לקידום מעמד הילד. שש עיריות דיווחו כי אין בהן ועדה. • בחלק גדול מן העיריות שהשיבו על פנייתנו הרכב הוועדה חסר ולא חברים בה כל הגורמים שנקבעו לפי חוק, לרבות נציגי נוער ונציגי הורים. כמו כן, לעתים קרובות תדירות הפגישות של הוועדה נמוכה מן הקבוע בחוק – ארבע פגישות בשנה, ויש ועדות שעל-אף שהוקמו אינן נפגשות כלל. אחד ההסברים לכך הוא התחושה בחלק גדול מן העיריות כי הוועדה נעדרת סמכויות ואין לה יכולת להוציא לפועל את היוזמות העולות במסגרתה, מכיוון שאין לה תחומי אחריות מוגדרים ושליטה בתקציב. • עם זאת, עיריות שבהן יש ועדה פעילה לקידום מעמד הילד העידו כי לוועדה השפעה על המתרחש בעיר בכל הנוגע לילדים ולבני-נוער. תרומתה הממוצעת של הוועדה לקידום מעמדם של ילדים ובני נוער בעיר הוערכה על ידי המשיבים בציון 3.1 מתוך 5. הוועדה שותפה בתכנון מדיניות כלפי ילדים ובני נוער בעיר, עוסקת בייזום ובקידום תוכניות ופעילויות לילדים ובני נוער, משפרת את התיאום בין הגורמים השונים ברשות, מהווה גורם מפקח על פעילותם של נותני שירותים שונים ויכולה לסייע במתן מענה בתחומים שונים, למשל ילדים ונוער בסיכון, בעיות אלימות, סמים ואלכוהול, מניעת נשירה, קידום פעילותן של תנועות נוער ועוד. • דוח ביקורת על השלטון המקומי של מבקר המדינה שפורסם בדצמבר 2011 מצא כי לוועדות לקידום מעמד הילד בעיריות שנבדקו לא הייתה תרומה ממשית להגנה על ילדים ובני נוער בתחומן. המבקר דרש מן העיריות להשתמש בוועדה כמצע לדיונים בנושא הגנה על קטינים ולמעקב אחר אופן הטיפול באלה הנזקקים לו. וזאת כדי שהוועדה תמלא את ייעודה כגורם עירוני מרכזי לשמירה על זכויותיהם של ילדים ובני נוער, להגנה עליהם ולהבטחת זכותם להתפתח בתנאים נאותים. 1. הבסיס החוקי לפעילות הוועדה לקידום מעמד הילד הרשויות המקומיות הן גורם מרכזי במתן שירותים לציבור בכלל ולילדים ובני נוער בפרט. חלק מן השירותים, בהם שירותי חינוך לגילאי חינוך חובה ושירותי רווחה לילדים ובני נוער בסיכון, ניתנים לפי חוק ובמימון חלקי של משרדי הממשלה השונים. שירותים אחרים, דוגמת שירותי חינוך בלתי-פורמאלי, אינם מוסדרים ומשרדי הממשלה משתתפים בתפעולם ובמימונם במידה זעומה, אם בכלל. שיתוף הפעולה בין מערכות וגורמים שונים המעניקים שירותים לילדים ובני נוער ברשות המקומית, ובין גורמים אלה לציבור הרחב בהם הורים וילדים, חיוני לצורך מיפוי הצרכים של הילדים ובני הנוער ברשות, תכנון והוצאה לפועל של פעילויות עבורם תוך איגום משאבים, איתור ילדים ובני נוער בסיכון ומתן מענה טיפולי לבעיות המסכנות אותם במשפחה או מחוץ לה. אף על פי כן, שיתוף פעולה זה חלקי בדרך כלל, כפי שעולה למשל מדוחות שפורסמו לאחרונה על ידי משרד הרווחה ומבקר המדינה ועסקו באיתור קטינים נפגעי התעללות והזנחה וטיפול בהם ברמת הרשות המקומית.1 אחד הכלים שנתונים בידי הנהלת הרשות המקומית לצורך הגברת שיתוף הפעולה בין הגורמים והמערכות השונות העוסקות בטיפול בילדים ובבני נוער ברשות המקומית היא הוועדה לקידום מעמד הילד. הוועדה היא ועדת חובה בעיריות וועדת רשות במועצות מקומיות ובמועצות אזוריות. הוועדה קיימת מכוח תיקון לפקודת העיריות משנת 2000 (להלן: החוק) שלפיו: "המועצה תבחר ועדה שתפקידה ליזום ולתכנן פעילות לקידום מעמד הילד ובני-הנוער, להגן עליהם ולהבטיח את זכויותיהם, לרבות מימוש עקרונות של טובת הילד, אי-אפליה, הזכות להתפתחות בתנאים נאותים וזכותם של ילדים ובני-נוער להשמיע את דעתם ולהשתתף בצורה נאותה בקבלת החלטות הנוגעות לענייניהם". הוועדה היא פורום משותף לאנשי מקצוע רלוונטיים ולנציגי גופים שונים, והיא נועדה לשמש זירה מרכזית לדיון בנושאים שונים, בשיתוף כל הגורמים הפעילים בתחום ברשות, לרבות נציגי הורים ונציגי בני נוער. בין תפקידיה: להעניק תהודה ציבורית לנושאים חשובים בקידום מעמד הילד, באמצעות קיום דיונים בנושאים אלה תוך זימון אנשי מקצוע ומומחים בתחום הנדון, ליזום פעולות לקידום מעמד הילד, לגבש הצעות ותוכניות פעולה לקידום הנושאים ולהמליץ על מוסדות שבאמצעותם אפשר להוציא לפועל את התוכניות. לוועדה אין סמכויות סטטוטוריות, וכדי להוציא לפועל את התוכניות שמגובשות במסגרתה עליה להיעזר בגופים סטטוטוריים, כמו מועצת הרשות וועדת הכספים שלה.2 הוועדה לקידום מעמד הילד היא בין האמצעים המסדירים את זכותו של הילד להשמיע את דעתו ולקחת חלק בתהליכים הנוגעים לו והיא המנגנון היחיד המאפשר זכות זאת ברמת הרשות המקומית. בהקשר זה נצטט את סעיף 12 באמנה הבין-לאומית לזכויות הילד ולפיו:3 "מדינות חברות יבטיחו לילד המסוגל לחוות דעה משלו את הזכות להביע דעה כזו בחופשיות בכל עניין הנוגע לו, תוך מתן משקל ראוי לדעותיו, בהתאם לגילו ולמידת בגרותו של הילד; למטרה זו תינתן לילד הזדמנות להישמע בכל הליך שיפוטי או מינהלי הנוגע לו במישרין או בעקיפין, באמצעות נציג או גוף מתאים...". במאי 2009 הונחה על שולחן הכנסת הצעת חוק של חה"כ דב חנין, מוחמד ברכה, חנא סוויד ועפו אגבאריה ולפיה תוטל חובה להקמת ועדה לקידום מעמד הילד גם במועצות מקומיות. הצעת החוק לא נדונה.4 2. פעילות הוועדות לקידום מעמד הילד ברשויות המקומיות מרכז המחקר והמידע של הכנסת קיבל מידע מן העיריות על 20 ועדות לקידום מעמד הילד הפועלות בעיריות. בוועדה לזכויות הילד בכנסת רשומות 49 ועדות לקידום מעמד הילד. השוואה בין הרשימות מלמדת כי בסה"כ פועלות 55 ועדות לקידום מעמד הילד בעיריות מתוך 75 עיריות. שש עיריות – אופקים, אשדוד, בית"ר עילית, טמרה, נצרת עילית וצפת הודיעו כי לא פועלת בעיר ועדה לקידום מעמד הילד. לשם השוואה, בבדיקה שנערכה בנושא זה על-ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת בשנת 2001 נמצא כי ועדה לקידום מעמד הילד פעלה ב-26 רשויות מקומיות. בשנת 2009 פעלו 54 ועדות לקידום מעמד הילד.5 כאמור, נכון להיום פועלות 55 ועדות, 51 מתוכן (כ-93%) במגזר היהודי וארבע במגזר הערבי. ועדה לקידום מעמד הילד פועלת בכ-78% מן העיריות במגזר הערבי ו-36% מן העיריות במגזר הערבי. מבין חמש העיריות שמסרו כי לא פועלת בעיר ועדה לקידום מעמד הילד – ארבע הן במגזר היהודי ואחת במגזר הערבי. הסיבות לאי-הקמתה של ועדה לקידום מעמד הילד בעירייה הן עירייה המנוהלת על ידי ועדה קרואה שאינה מאפשרת הקמת הוועדה לקידום מעמד הילד, וועדה בתהליכי הקמה וכן אי-מודעות של העירייה ומוסדותיה לחובה ולצורך שיש בכך. לצורך הכנת מסמך זה פנה מרכז המחקר והמידע של הכנסת לעיריות וביקש מהן למלא שאלון על פעילות הוועדה לקידום מעמד הילד ברשות. השאלון כלל שאלות סגורות בנוגע להרכב הוועדה, מועד הקמתה, מספר הישיבות שקיימה, נושאים שעסקה בהן והתפקידים שמילאה בקידום אותם נושאים. השאלון כלל גם שאלות פתוחות בעניין הישגי הוועדה ובעיות המקשות על תפקודה. כן התבקשו העונים להעריך את תרומתה של הוועדה לקידום מעמדם של ילדים ובני נוער בעיר. 15 עיריות השיבו לשאלון במלואו בזמן שהוקצב להכנת המסמך. זאת אף כי הוקצה למשיבים זמן מספיק למענה ונשלחו אליהם מספר רב של תזכורת. מיעוט העונים עשוי להעיד גם הוא על מיעוט פעילותן של הוועדות.6 להלן יוצג פירוט עבודת הוועדות כפי שעלה מתשובות העיריות על השאלונים שנשלחו. 2.1. הרכב הוועדה כאמור, מהות הוועדה היא היותה פורום משותף רחב ככל הניתן לגורמים שונים הפעילים בתחום הילד והנוער: חברי מועצה, אנשי מקצוע, נציגי האוכלוסייה הרלוונטית ועוד. בהתאם לכך נקבע בחוק הרכב הוועדה, ולפיו החברים בה יהיו שלושה עד חמישה חברי מועצה, מנהל אגף החינוך, מנהל אגף הרווחה או המחלקה לשירותים חברתיים, אחד ממנהלי בתי-הספר ברשות, נציגי ארגוני מורים (הסתדרות המורים, ארגון המורים העל-יסודיים וארגון מורי אגודת ישראל, אם פועל ברשות מוסד חינוכי שמוריו חברים בארגון), נציגי תלמידים ונוער (יו"ר מועצת התלמידים ונציג תנועות הנוער), מפקד תחנת המשטרה המקומית, יו"ר ועד ההורים המקומי, נציג ארגון התנדבותי שעניינו קידום ענייני ילדים ונוער וחברים נוספים, כפי שתקבע המועצה. מן המידע שנאסף עולה כי מרבית הוועדות פועלות בהרכב מלא וחברים בהן נציגים מכלל הגופים המנויים בחוק ואף נציגי גופים נוספים שאינם חובה לכלול אותם בהרכבה לפי חוק. עם זאת במקצת הוועדות לא חברים בוועדה נציגי חלק גדול מן הגופים המנויים בחוק, בהם נציגי מועצת התלמידים ותנועות הנוער. העדרם של נציגי מועצת התלמידים ותנועות הנוער מן הוועדה, חמור במיוחד, שכן כאמור, השתתפות בוועדה היא אחד המנגנונים היחידים המאפשר לבני הנוער לממש את זכות השמיעה המוקנית להם לפי האמנה הבינלאומית לזכויות הילד. 2.2. מועד הקמת הוועדה ותדירות הדיונים בה מאז שנת 2000 הוועדה לקידום מעמד הילד היא ועדת חובה בעירייה. בחלק גדול מן העיריות שהשיבו על פנייתנו פועלת הוועדה ממועד זה או בסמוך לכך. הוועדה לקידום מעמד הילד, כמו ועדות אחרות של המועצה, מוקמת על-ידי מועצת העירייה. לאחר בחירות, עם החלפת ההנהלה הנבחרת של העירייה, נבחרת מחדש גם הוועדה, והדבר מקשה על רציפות עבודתה. בחלק מהעיריות הוקמה ועדה לאחר הבחירות לרשויות המקומיות בסוף שנת 2008 או בראשית שנת 2009. בעירייה אחת הוקמה ועדה בסמוך לפנייתנו בראשית שנת 2012. לפי החוק, ועדות חובה בעיריות – שהוועדה לקידום מעמד הילד נמנית עמן – יתכנסו לפחות אחת לשלושה חודשים.7 מן המידע שנאסף עולה כי רק במקרים מועטים תדירות הפגישות של הוועדה היא בהתאם לחוק. בחלקן הגדול הוועדה לא נפגשה כלל בשנת 2011 או נפגשה פעם אחת בלבד. כמובן שוועדה שלא נפגשת לא יכולה למלא את תפקידה. 2.3. תפקידי הוועדה והנושאים שבתחום טיפולה משרד הפנים מציין רשימה של יעדים, משימות ותחומי פעולה לוועדה לקידום מעמד הילד, ובהם התחומים האלה8: • קידום שיתוף הפעולה, התיאום ואיגום המשאבים בין כל הגורמים העוסקים בילדים ונוער הפועלים ביישוב. • איסוף שיטתי של מידע ונתונים על ילדים ונוער בתחומי היישוב; ארגון המידע, ניתוחו ופרסומו באופן מרוכז, בכל שנה. • תכנון לטווח ארוך וקידום מדיניות של הרשות המקומית בתחום הילד והנוער. • בחינת דרכים לשיתוף ילדים ונוער בעבודת הרשות המקומית ושיתופם במערכת קבלת ההחלטות. • ייעוץ לראש העיר בכל הקשור לילדים ונוער. • בחינת החקיקה העירונית והשלכותיה על ילדים ונוער. • בחינת הנגישות והבטיחות של מתקנים עירוניים לשימושם של ילדים ובני-נוער. • בחינת השירותים העירוניים והיקפיהם בכל הקשור לילדים ונוער. • קיום מפגשים, ימי עיון, סדנאות וכנסים בין-מקצועיים ובין-תחומיים בסוגיות הקשורות בשלומם, ברווחתם ובזכויותיהם של ילדים. • מעקב אחר גני-ילדים ומשפחתונים פרטיים לגיל הרך הפועלים ביישוב. בשאלון שנשלח לעיריות ביקשנו מן המשיבים לציין באילו נושאים עסקו מתוך רשימת נושאים קבועה. תשובות הוועדות מעידות כי הוועדות פעלו במגוון רחב של נושאים. תחומי העיסוק של ועדות לקידום מעמד הילד בעיריות, 2011 כפי שעולה מן התרשים חלק גדול מן הוועדות בעיריות עוסקות בהתנהגויות סיכון בקרב ילדים ובני נוער, בילדים ובני נוער בסיכון, במדיניות בתחום הילדים ובני הנוער ברשות המקומית ובתכנון וייזום פעילויות תרבות, ספורט, פנאי וחינוך בלתי פורמאלי. עם זאת, בעיריות אחדות בלבד הוועדות עוסקות בנושאים חשובים אחרים שהוזכרו לעיל: שירותים לגיל הרך, פיתוח שירותים והגדלת הנגישות של ילדים בעלי מוגבלויות, איסוף נתונים על ילדים ובני נוער המתגוררים ברשות, בטיחות ילדים ברשות ועוד. נוסף על כך, התבקשו המשיבים לפרט, לגבי אותם נושאים שבהם עסקה הוועדה, באילו דרכים פעלה הוועדה לקידום הנושא. גם שאלה זאת הייתה שאלה סגורה, בה נדרשו המשיבים לסמן את תפקידי הוועדה מבין מספר אפשרויות והן: ייזום וקידום תכניות ופעילויות, תיאום בין גורמים שונים ברשות, פיקוח ובקרה, מענה לפניות ציבור, תיקצוב ודיון ציבורי. מרבית המשיבים מסרו כי הוועדות עסקו בייזום וקידום תכניות ופעילויות, תיאום בין גורמים שונים ברשות, פיקוח ובקרה וקיום דיון ציבורי. על פי התשובות אף אחת מן הוועדות איננה מספקת מענה לפניות הציבור או פועלת לתקצוב פעילויות ותכניות שונות ברשות. 3. הערכת תפקודה של הוועדה ותרומתה לקידום זכויותיהם של ילדים ובני נוער בעירייה הוועדה לזכויות הילד, בהיותה פורום משותף לנבחרי ציבור, לאנשי מקצוע ולנציגי אוכלוסיות רלוונטיות, יכולה להיות פעילה מאוד בתחום הילדים והנוער ברשות ולהגיע להישגים בפתרון בעיות הקשורות בתיאום בין הגורמים השונים, בהעלאת נושאים שונים למודעות ציבורית ובקידום וייזום של תוכניות המיועדות לילדים ובני-נוער שנדרשת בהם מעורבות של יותר מגורם אחד. כמו כן, הוועדה יכולה לשמש במה לנציגי הורים ולבני-נוער המתגוררים ברשות, ולאפשר להם להיות מעורבים בקביעת המדיניות ובקבלת החלטות בענייניהם. כאשר התבקשו הוועדות להעריך את תרומת הוועדה לקידום מעמדם של ילדים ובני נוער בעיר בסולם של 1 עד 5 (1 הוא הנמוך ביותר – 5 גבוה) היה הציון הממוצע שניתן לתרומת הוועדה 3.1 ומרבית הוועדות העריכו את תרומתן כממוצעת או פחות מכך. שתי עיריות בלבד, כפר סבא ואריאל, העניקו לתרומת הוועדה את הציון הגבוה ביותר האפשרי. יש לציין כי בעיריות אלה הוועדה התכנסה במועדים הקבועים בחוק או יותר מכך והרכב הוועדה כלל את כל החברים שציין החוק. עיריות שהשיבו על השאלון ציינו כי לוועדה לקידום מעמד הילד הפועלת ביישוב היו הישגים בתחומים מגוונים: • עיריית אריאל דיווחה על הישגי הוועדה בתחום הרחבת המענים לתלמידים בחינוך מיוחד, עזרה ביישום תוכנית עיר ללא אלימות, איגום משאבים בנושא העלאת הישגי בחינות הבגרות ותמיכה בייזום פרוייקטים ותוכניות עירוניות בשעות הפנאי. • עיריית כפר-סבא מנתה בין הישגי הוועדה התגייסות עירונית להגדלת מספר החניכים בתנועות הנוער וביצוע קמפיין עירוני בנושא, הגדלת מעורבות ההורים בעבודת העירייה וכן הקמת אתר אינטרנט עירוני המיועד להורים. • עיריית לוד מסרה כי הוועדה תרמה לשיתוף גורמים עירוניים רבים בחשיבה, קידום נושאים הקשורים לילדים בסיכון ואיגום משאבים לצורך כך וכן בפיתוח קשרים בין שירותי הרווחה לשירותי החינוך. • עיריית מעלה-אדומים ציינה במיוחד את הישגי הוועדה בהתמודדות עם שתיית אלכוהול בקרב בני נוער. • עיריית רמת-גן ציינה כי הוועדה תרמה להעברת מידע עדכני ודיון על נושאים הקשורים למעמד הילד והטיפול בילד ומשפחתו בקרב גורמים שונים בעירייה. מדיווחי העיריות עולה כי ניתן לעשות שימוש בוועדה על מנת לקדם נושאים ספציפיים בתחום השירותים לילדים ובני נוער ברשות או לצורך מתן מענה על בעיות הדורשות שיתוף פעולה של כמה גורמים. עם זאת, הוועדה, בהגדרתה לפי החוק, היא חסרת סמכויות ומטרותיה כלליות. אין לה מקורות תקציביים מוגדרים ומעמדה הוא של גורם מייעץ בלבד. דבר זה, מסרו העיריות, מונע ממנה לקיים פעילות משמעותית בתחום הילדים והנוער. כמו כן נטען כי ריבוי החברים בוועדה איננו מאפשר לה לפעול כקבוצת עבודה הנפגשת בתדירות גבוהה לצורך קידום נושאים וארגון פעילויות וכי קיימת תחלופה גבוהה של נציגים וקושי לשמור על נוכחות של חברים קבועים הנדרשת לצורך טיפול ומעקב אחרי נושאים לאורך זמן. כן צויין כי קיימת חפיפה בין עבודת הוועדה לקידום מעמד הילד לועדות אחרות ברשות כגון ועדת חינוך ורווחה. בהקשר זה ראוי להוסיף, כי מבקר המדינה עסק בפעילות הועדות לקידום מעמד הילד בדוח בנושא טיפול הרשויות המקומיות בהגנה על קטינים ועל זקנים חסרי ישע בתחומן. המבקר ציין כי אף כי בעיריות שנבדקו, חולון, קריית מלאכי ורמלה פועלות ועדות לקידום מעמד הילד הן לא תרמו להגנה על ילדים ובני נוער בתחומן. המבקר דרש מן העיריות להשתמש בוועדה כמצע לדיונים בנושא הגנה על קטינים ולמעקב אחר אופן הטיפול באלה הנזקקים לו. וזאת כדי שהוועדה תמלא את ייעודה כגורם עירוני מרכזי לשמירה על זכויותיהם של ילדים ובני נוער, להגנה עליהם ולהבטחת זכותם להתפתח בתנאים נאותים.9