חומר רקע
ירושלים, א' בשבט התשע"ב
25 בינואר 2012
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי
מסמך רקע לדיון הקבוע ביום 30.1.12 בהצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 61)(הסדר לסגירת תיק מותנית), התשס"ט-2008
הערות לסעיפים המוצעים, למעט התיקונים העקיפים:
סעיף 62ב המוצע: הסדר לסגירת תיק מותנית
הערות / נוסח מוצע חלופי
(א) על אף האמור בסעיף 62(א), רשאי תובע, גם אם ראה שקיימות ראיות מספיקות לאישום, שלא להעמיד חשוד לדין ולהציע לו הסדר לסגירת תיק המותנית בתנאים (בסעיף זה – הסדר), אם ראה כי מילוי תנאי ההסדר יענה על העניין לציבור, בנסיבות המקרה.
* מיהו תובע לעניין זה?: הסדר לסגירת תיק מותנית הוא למעשה קביעת עונש על ידי תובע. ענין זה מצריך שיקול דעת וניסיון על מנת לשקול את האינטרס הציבורי ואת השיקולים האחרים הצריכים לעניין. כמו כן יש קו משיק בין סגירת תיק בתנאים לבין סגירת תיק בעילות הקבועות בחוק, ללא תנאים. לכן, מוצע לשקול לקבוע שהסמכות תופעל רק בידי תובע בכיר המוסמך לסגור תיק (ולא סמכות אישור בלבד);
בנוסף, תיקים רבים מנוהלים היום בידי משרדי הממשלה וניתנות הסמכות רבות גם לעורכי דין פרטיים, בידי פרקליט המדינה, כשהפיקוח עליהם רופף ולא אחיד, למעט בתחום של תכנון ובנייה (ר' דיווח אחרון בעניין זה מאת משרד המשפטים מיום 13.11.11). על פני הדברים, ההסדר המוצע יהיה רלבנטי במידה רבה דווקא לתיקים אלה. בתיקים אלה, שבהם ניתנה הסמכה של היועץ המשפטי לממשלה לנהלם מחוץ לפרקליטות מוצע לקבוע כי רק היועץ המשפטי של המשרד או עובד בכיר של המשרד המשמש כתובע מיוחד המרכז את ניהול התיקים הפליליים במשרד שהוסמך לכך בידי היועץ המשפטי של המשרד יהיה מוסמך לסגור תיקים בהסדר (ברי שכל אלה ייעזרו בתובע שבדק את התיק ובעבודתו ואין צורך לכתוב זאת בחוק);
* בסיס ראייתי: מנוסח הסעיף לא ברור כי תנאי לסגירת תיק הוא כי קיימות ראיות מספיקות להגשת כתב אישום. מוצע להבהיר זאת בנוסח [כפי שכבר נעשה בהצעת החוק בעניין עובדים זרים].
* היזמה להסדר: לפי הנוסח, רק התובע רשאי להציע הסדר ופרקטית, זה יהיה גם המצב בדרך כלל; ואולם מוצע לשקול שלא לקבוע מסמרות בעניין זה, ולקבוע נוסח גמיש יותר (כפי שגם נכתב בהסדר דומה בחוק ניירות ערך, תשכ"ח-1968).
* שיקול דעת של התובע: מהו שיקול הדעת של התובע כאשר הוא מציע הסדר לסגירת תיק מותנית?
ראשית, מוצע שלא להכליל את התיקים בעילה של העדר עניין לציבור גרידא, אלא ליצור עילת סגירה ברורה יותר (השווה ל"נוהל הפעלה לתכנית "הטיה מהליך פלילי" של הצוות בראשות עו"ד אריאלה סגל-אנטלר) שתשקף את העובדה שמכלול הנסיבות (אם ימולאו התנאים) אינו מצדיק הגשת כתב אישום. נדרש גם להתייחס לשאלה של הכללת העבירה במרשם הפלילי, ולהגדיר למי יועבר המידע (על פני הדברים ברור שלתובע, אולם יש לדון בשאלה האם המידע יכול להיחשב "עבר פלילי" לצרכים מסוימים;
שנית, המונח "עניין לציבור" הוא מונח רחב הנתון לפרשנות, ואינו מבנה את שיקול דעתו של התובע. ועוד - עד היום השימוש בתיבה הלשונית הזו התייחסה למצבים שבהם אין עניין להעמיד אדם לדין, ואילו כעת מוצע לעשות בה שימוש "הפוך" – מצבים שבהם אי העמדה לדין ומילוי תנאי ההסדר יענו על העניין לציבור.
בנסיבות אלה, ראוי לשקול פירוט של העניינים שהתובע נדרש לשקול, אך כזו שתכוון את שיקול הדעת של התובע. למשל, שהתובע יתחשב, בין היתר, באלה (בדומה להנחיות פרקליט המדינה בשיקולים לסגירת תיק בשל העדר "עניין לציבור"):
• חומרת המעשה המיוחס לחשוד: שיקול זה יכוון את התובע להתחשב בחומרת העבירה, בנסיבות ביצועה, בהיקף הנזק שנטען כי נגרם, וכיו"ב - בהתאם לעיקרון המנחה של הלימה שנקבע בתיקון מס' 113 לחוק העונשין (הבניית שיקול הדעת השיפוטי בענישה).
• נסיבותיו האישיות של החשוד: שיקול זה יכוון את התובע להתחשב גם באפשרות לשקם את הנאשם, בגילו, במצב בריאותו, בעברו הפלילי, במידת לקיחת האחריות מצידו וכיו"ב.
• מצבו של נפגע העבירה: שיקול זה יכוון את התובע לקחת בחשבון את הפגיעה הנטענת בנפגע והנזק הלכאורי שנגרם לו אל מול השבת המצב לקדמותו בידי החשוד ולקיחת אחריות שלו כלפי הנפגע.
• האם לאפשר שיקולים מוסדיים של התביעה ושל בתי המשפט (וכן אינטרסים אחרים של המדינה): ואם מאפשרים לשקול זאת יש לדון בשאלה האם שיקול זה יכול להיות שיקול מכריע. כלומר, מקום שבו השיקולים האחרים שצוינו לעיל אינם מצדיקים הצעת הסדר של סגירת תיק מותנית, האם השיקול המוסדי יוכל להביא, לכשעצמו, לשימוש בהסדר?
ראוי לשקול להגביל את הסכומים שניתן להטיל בהליך זה, ומניה וביה, פעילות בתוך גבולות מוגדרים תתרום לשוויון ולהבחנה בין עניינים שראוי להביאם בפני שופט ובין כאלה שניתן להסתפק בקנסות לגביהם.
נוסח מוצע:
"(א) ראה תובע כי קיימות ראיות מספיקות לאישום רשאי הוא, על אף האמור בסעיף 62(א), שלא להעמיד חשוד לדין ולסגור את התיק בהסדר לסגירת תיק המותנית בתנאים (בסעיף זה – הסדר), אם ראה כי בנסיבות המקרה, מילוי ההסדר על ידי החשוד יענה על העניין לציבור אף בלא העמדתו לדין; לשם כך, יתחשב התובע בחומרת מעשה העבירה בנסיבותיו ומידת אשמו של החשוד, במדיניות הענישה הנהוגה לאותה עבירה, בסיכוייו של החשוד להשתקם, בנסיבות האישיות של החשוד, וכן בנזק שנגרם לנפגע העבירה; לעניין זה, תובע – ________"
לדיון: קביעת קשר בין עניין זה לבין שיקולי הענישה ומשקלם כפי שהם מופיעים בתיקון מס' 113 לחוק העונשין.
לדיון: קביעת מקרים שבהם לא יוכלו להציע הסדר, כגון מקרים שבהם עיקרון ההלימה או עיקרון ההגנה על הציבור אינו מתיישב עם הסדר, מקרים שבהם התובע רוצה לבקש מבית המשפט להטיל עונש מאסר, והתייחסות לעבר פלילי קודם או הסדר דומה קודם, או כתב אישום שמתנהל נגדו, לפחות בעבירות דומות.
(ב) במסגרת ההסדר רשאי תובע להתחייב להימנע מהגשת כתב אישום נגד החשוד, אם יודה החשוד בעובדות המהוות את העבירה והמפורטות בהסדר, ויתחייב לקיים תנאים שיפורטו בהסדר בתוך פרק זמן שיקבע.
* תובע שכבר הפעיל את שיקול דעתו וסבר שיש להתקשר בהסדר, צריך "למלא את חלקו". לפיכך מוצע למחוק את המילה "רשאי", אשר מלמדת לכאורה כי במסגרת ההסדר תובע אינו חייב להתחייב להימנע מהעמדתו של החשוד לדין.
* מוצע להדגיש כי אי-העמדה לדין תהייה אך ורק אם יקוימו את תנאי ההסדר במלואם (ר' להלן).
נוסח מוצע:
"במסגרת ההסדר יתחייב התובע להימנע מהגשת כתב אישום נגד החשוד, אם יודה החשוד בעובדות המהוות את העבירה המפורטות בהסדר, ויקיים תנאים שיפורטו בהסדר "
* מוצע לשקול לחייב את התובע לגבש טיוטת כתב אישום, כך שההסדר יוצע לנאשם רק כאשר התיק מגובש עד כדי הגשת כתב אישום. כך גם אם הנאשם יפר את תנאי ההסדר, יהיה ברור על מה יועמד הנאשם לדין. יש לדון גם ביחס בין העובדות האמיתיות של כתב האישום, והאפשרות "לוותר" על חלק מהן לצורך ההסדר – ואם ההסדר לא יוצא לפועל, הגשת האישום "האמיתי" לבית המשפט.
* כמו כן, מוצע לשקול להוסיף חובת הנמקה, לפיה התובע יצטרך לנמק בכתב מדוע סבר שאין להעמיד חשוד לדין ויש להציע לו הסדר לסגירת תיק מותנית. בצורה כזו, יובן מדוע אין מקום לנקיטת הליכים פליליים באותו מקרה, ותתאפשר ביקורת בדיעבד טובה יותר. מיקום של ההוראות הללו יכול להיות בסעיף המפרט את ההסדר.
* בנוסף, מוצע לאפשר לחשוד לעיין בחומר שבידי התובע.
(ג) דחה חשוד הצעה להסדר או שלא השיב עליה בתוך הזמן שקצב לו התובע בהצעה, יעמידו התובע לדין, אלא אם כן נוכח ממידע חדש שהובא לידיעתו לאחר הצעת ההסדר לחשוד, או מטעמים מיוחדים שיירשמו, כי אין די ראיות לאישום או שאין במשפט עניין לציבור.
* "לא השיב": האם הכוונה היא כי תובע ישלח מכתב רשמי בו הוא מציע הצעה, מבלי לדבר עם החשוד? מוצע לדון האם ראוי שזאת תהיה הפרוצדורה. בכל מקרה, נדמה כי מספיק לכתוב בחוק "לא הסכים החשוד להסדר". אם אין הסכמה להסדר כולו או לחלקו, הרי שיש להעמיד לדין. בענין זה, אי-הסכמה – גם במחדל.
* חריגים להעמדה לדין: ראשית, באלה מקרים יהיו "טעמים מיוחדים" שיביאו למסקנה שאין ראיות לאישום? דבר זה לא אמור לקרות.
שנית, ההסדר מניח שהעניין לציבור היה יכול להיענות על ידי מילוי התנאים, וכי יש צורך בסנקציה כלשהי על החשוד; ללא מילוי התנאים, ההנחה היא שיש עניין לציבור בהעמדה לדין. לכן אין מקום לאפשר לתביעה שיקול דעת נוסף אלא אם כן קיבלה מידע חדש שמשנה את מצב הראיות. כך יובטח כי התובע יציע הסדר לחשוד אך ורק כאשר הוא חושב שהוא יכול להעמידו לדין, ושראוי, לטובת הציבור, להטיל עליו סנקציה, בין אם ע"י התובע ובין אם ע"י בית המשפט.
נוסח מוצע:
"לא הסכים החשוד להצעת ההסדר או לתנאי מתנאיו, יעמידו התובע לדין אלא אם כן נוכח ממידע חדש שהתגלה לו לאחר הצעת ההסדר לחשוד, כי אין די ראיות לאישום."
(ד) תנאי ההסדר שיציע התובע, טעונים אישור של מי שמוסמך לאשר החלטה שלא להעמיד לדין בשל העדר עניין לציבור בהתאם להוראות סעיף 62(א).
אנו מציעים שהפעלת הסמכות לגבי ההסדר תהיה על ידי הגורם שמוסמך לסגור תיקים – ר' לעיל.
(ה) הסדר ייערך בכתב ויכלול את כל אלה:
בכתב: יש לשקול לדרוש גם חתימת הצדדים
(1) תיאור העובדות המהוות את העבירה;
תיאור העובדות: כפי שנאמר לעיל, יש לשקול לחייב את התובע לכתוב טיוטת כתב אישום. ר' הערותינו לעיל.
(2) תיאור התנאים שעל החשוד למלא, ובלבד שתנאים אלה מנויים בתוספת הרביעית;
מוצע לקבוע את ההסדר בסעיפי החוק, ולא בתוספת, כך שכל שינוי יעבור בשלוש קריאות, שכן מדובר בעונש.
(3) פרק הזמן שבמהלכו על החשוד למלא אחר תנאי ההסדר; לעניין חוק זה, יראו את פרק הזמן שנקבע כאמור, כחלק מתנאי ההסדר.
מוצע לשקול לתחום את תנאי ההסדר מבחינת הזמן - כך שהפיקוח על מילוי התנאים יהיה יותר אפקטיבי. כמו כן, יש לקבוע מנגנון פיקוח, וראה להלן.
(ו) תובע רשאי לקבוע בתנאי ההסדר את הדרך שבה יוכיח לו החשוד כי מילא את התנאים שנקבעו בהסדר.
פיקוח: לא ברור מהצעת החוק מי יפקח על מילוי התנאים - אפילו בתשלום קנס/פיצוי, צריך לקבוע את מנגנון הגבייה, וקל וחומר יש צורך בפיקוח באשר לתנאים "מהותיים".
יש לשקול לקבוע גם כי כל התנאים ימולאו תוך זמן מסוים, לדוג', תוך שנה, כך שיהיה יותר קל לעקוב אחרי מילוי התנאים, וכן לקבוע מנגנון פיקוח. הסעיף צריך לחייב תובע לוודא שהתנאים קוימו, ולא לנקוט לשון של הרשאה.
(ז) תובע לא יעמיד חשוד לדין בשל עובדות המהוות עבירה שהוא הודה בהן במסגרת הסדר, לאחר שהחשוד החל למלא את תנאי ההסדר, בין שסיים למלא את התנאים האמורים ובין אם לאו, אלא אם כן מצא שההסדר הושג במרמה; כתב אישום בהתאם לסעיף קטן זה יוגש באישור היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיך לעניין זה.
* יש לתקן את הנוסח על מנת שיהיה ברור שיש להעמיד לדין את מי שלא מילא את התנאים.
* לדיון: הראיות הדרושות לעניין "מרמה".
* מוצע לקבוע שהיועץ המשפטי לממשלה רשאי להסמיך אנשים מסוימים בלבד בענין זה: משנה לפרקליט מדינה, מנהל מחלקה פלילית בפרקליטות המדינה, או פרקליט מחוז.
* סגירת התיק: יש לקבוע את עילת הסגירה; מוצע לקבוע עילת סגירה חדשה. כמו כן יש לקבוע את מועד סגירת התיק.
(ח) נוכח תובע כי החשוד הפר את תנאי ההסדר, יעמידו לדין בשל העובדות המהוות עבירה שהוא הודה בהן במסגרת ההסדר, אלא אם כן מצא שאין להעמידו לדין, מטעמים מיוחדים שיירשמו; לעניין זה, יראו כהפרה של תנאי ההסדר, גם הגשה של כתב אישום על עבירה שהחשוד התחייב במסגרת ההסדר להימנע ממנה, כאמור בפרט 2 לתוספת הרביעית.
* העמדה לדין: אם התובע רשאי "לוותר" על חלק מהעובדות כדי להגיע להסכם, למה לא לאפשר לו להעמיד את החשוד לדין על כל העבירות? (אלא אם כן מחייבים את התובע לכתוב טיוטת כתב אישום הכוללת את כל האישומים שיש לגביהם ראיות לכאורה).
*מה הם "טעמים מיוחדים שיירשמו" – על פני הדברים, לא ראוי לאפשר מצב כזה (לדיון: האם לאפשר לחשוד שנקלע לבעיה לפנות לתובע והאם לאפשר לתובע שיקול דעת מסוים לשנות, לדוגמא, תקופה).
* יש לדון במנגנון פיקוח על מנת לוודא שלא הופר ההסדר, ומנגנון החלטה מתי הוא הופר, ולא להתייחס בסעיף זה רק לנושא של הגשת כתב אישום על עבירה אחרת.
(ט) הועמד חשוד לדין בהתאם לסעיף קטן (ח), יראו את ההסדר כמבוטל והחשוד לא יהיה מחויב במילוי תנאי ההסדר שטרם מילא; מילא החשוד חלק מהתנאים שנקבעו בהסדר, יתחשב בכך בית משפט במסגרת שיקוליו בבואו לגזור את דינו.
יש לשקול לקבוע כי אם זוכה הנאשם, יוחזר הכסף ששילם.
(י) הודיית חשוד בעובדות המהוות עבירה, במסגרת הסדר, לא תשמש ראיה נגדו בהליך פלילי בשל עובדות אלה.
האם ניתן יהיה להשתמש בהודאתו במסגרת תביעה אזרחית שתוגש נגד החשוד?
(יא) שר המשפטים, שר הרווחה והשירותים החברתיים, והשר לביטחון הפנים יקבעו את מועד תחילתו של פרט 4 לתוספת הרביעית והוראות לעניין תחולתו.
ראשית, מוצע לקבוע את ההסדר בסעיף בחוק ולא בתוספת;
שנית, יש לקבוע מועד תחילה בחוק.
(יב) שר המשפטים רשאי, בצו, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, לשנות את התוספת הרביעית
ר' לעיל.
(יג) שר המשפטים והשר לביטחון הפנים רשאים, באישור ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת, לקבוע כי הוראות סעיף זה יחולו רק על סוגי עבירות שיקבעו.
מוצע, אם הממשלה רוצה תחולה הדרגתית, לקבוע אותה במפורש בחוק, ולא בצווים.
סעיף 64א: סייג לזכות הערר
הוראות סעיפים 63 ו-64 לא יחולו לעניין הסדר כמשמעותו בסעיף 62ב(א).
מדוע שס' 63 שעוסק בהודעה למתלונן לא יחול כשיש הסדר? אם ההיגיון הוא שההסדר דומה במהותו לסגירת תיק מחוסר עניין לציבור (ולכן יש צורך באישורו של מי שמוסמך לאשר סגירת תיק מחוסר עניין לציבור), מדוע, אפוא, שלא ינהגו בזה כאילו הוחלט לסגור את התיק מחוסר עניין לציבור ויודיעו על כך למתלונן?
גם לגבי ס' 64 לא ברור למה לא לאפשר זכות ערר על החלטת התובע. מה ההיגיון שעל סגירת תיק לגמרי מחוסר עניין לציבור אפשר לערער, אבל על סגירת תיק בתנאים – שגם היא מעין סגירת תיק מחוסר עניין לציבור – לא ניתן לערער?
נוסח מוצע:
"על החלטת התובע להתקשר עם חשוד בהסדר, יחולו הוראות סעיפים 63 ו-64."
התוספת הרביעית: תנאים שתובע רשאי לכלול בהסדר לסגירת תיק מותנית
מוצע לכלול את התנאים כסעיף מסעיפי החוק.
1. תשלום לאוצר המדינה בסכום שהחליט התובע, בהתחשב ברווח או בטובת ההנאה שהשיג החשוד בעקבות ביצוע העבירה, ושלא יעלה על גובה הקנס הקבוע לאותה עבירה; נקבעה בחוק הוראה על פיה ישולמו קנסות בשל עבירה לרשות מקומית או לגורם אחר, ישולם התשלום לפי פרט זה לרשות המקומית או לגורם האחר, לפי העניין.
יש לשקול להגביל גם ענין זה, בבחינת עמדת המחוקק, שמעל סכום "קנס" מסוים, יש ענין בהעמדה לדין, וגם כדי לקדם אחידות ושוויון בהסדר זה, שהוא סובל, באופן אינהרנטי, מחוסר שקיפות.
יש לשקול להגביל תקופה של פריסת תשלומים (לא רלוונטי רק לתנאי זה).
2. התחייבות של החשוד להימנע מביצוע עבירה במהלך תקופה שתצוין בהסדר ושלא תעלה על שנה אחת; ההתחייבות יכול שתהיה מלווה בערובה, שתחולט אם הפר החשוד את ההתחייבות.
למה לחלט את הערובה? מעמידים אותו לדין בכל מקרה.
3. תשלום פיצוי לנפגע עבירה על נזק שנגרם לו מביצוע העבירה שבה הודה החשוד; סכום הפיצוי לפי פרט זה לא יעלה על הסכום הקבוע בסעיף 77 לחוק העונשין, התשל"ז–1977 (להלן–חוק העונשין).
יש לשקול לא לקשר את הפיצוי לנפגע "לנזק שנגרם לו", שכן התובע לא יכול לכמת את הנזק.
4. עמידה בתנאי תכנית טיפול, תיקון ושיקום שתקבע על ידי קצין מבחן, לרבות ביצוע שירות לציבור כהגדרתו בסעיף 71א(1) לחוק העונשין, והימצאות תחת פיקוחו של קצין מבחן למשך תקופה שיקבע קצין המבחן, ויחול לעניין זה הוראות סעיף 71ו לחוק העונשין.
יש לקבוע תקופת מקסימום לטיפול במסגרת ההסדר.
יש גם לברר מתי הצפי ששירות המבחן יקבל תקצוב לעניין זה.
5. נקיטת צעדים אחרים לתיקון הנזק שנגרם עקב העבירה, לשם השבת המצב לקדמותו.
סעיף זה וסעיף הבא מאוד רחבים - יש לשקול לכתוב רשימה סגורה של סנקציות, ולא לאפשר סמכות כה רחבה לתובע. [אפשר לשקול גם כי יפורטו הסדרים שונים בתחומים שונים]
6. נקיטת אמצעים למניעת ביצוע עבירה מהסוג שהחשוד הודה בה, לרבות הפקדת רישיון נהיגה או הפקדת כלי יריה.
7. התחייבות של החשוד לבצע פעולות בהתאם להוראות סעיף 203א לחוק התכנון והבניה; ההתחייבות יכול שתהיה מלווה בערובה, שתחולט אם הפר החשוד את ההתחייבות."
נושא נוסף לדיון:
• מאגר של רישום הסדרים - רישום מיוחד: מה הם מנגנוני הפרסום? בניירות ערך, לדוגמא, הרשות צריכה לפרסם באתר האינטרנט את ההסדרים; מוצע שתהיה חובה על התביעה להעלות לאתר סיכום של כל הסדר – באיזה עבירות, התנאים שנקבעו בהסדר, ההנמקות, וכו'. אפשר גם לשקול חובת דיווח לכנסת.