חומר רקע

מבוא בשנת הלימודים תשע"א מקבלים ארוחה חמה בגני הילדים ובבתי הספר (לא כולל צהרונים) מאות אלפי תלמידים, בהם כ-165,000 במסגרת מפעל ההזנה הפועל מכוח חוק ארוחה יומית לתלמיד, התשס"ה-2005 (להלן: חוק ארוחה יומית לתלמיד). הזנת תלמידים במוסדות חינוך נועדה להגשים כמה מטרות ובהן: הקניית הרגלי תזונה נכונים, קיום יום לימודים ארוך וסיוע בפתרון בעיית העדר ביטחון התזונתי. הארוחה החמה המוגשת לתלמידים במוסדות החינוך היא, לעיתים קרובות, הארוחה החמה היחידה הניתנת לתלמידים באותו היום ויש לה מקום מרכזי בתזונתם של התלמידים. לא ניתן להגזים בחשיבותה של ארוחה זאת מבחינת הרכב הארוחה, הקניית הרגלי אכילה נכונים והקפדה על טיב המזון ואיכותו. פיקוח תזונתי ותברואתי מחמיר על ההזנה חיוני על מנת להבטיח כי התלמידים מקבלים מזון באיכות גבוהה, בכמות ובהרכב מספקים. בבדיקות שנערכו על ידי המשרדים השונים ואגף מבקר המדינה נמצאו ליקויים חמורים בהרכב המזון, הובלתו, אחסונו, כמותו, אופן הגשתו ופינויו. מספר גופים ממשלתיים ואחרים מעורבים בשרשרת הפיקוח על ההזנה במוסדות חינוך החל משלב ייצור המזון, דרך הובלתו, הגשתו לתלמידים ופינוי פסולת ובהם: שירותי בריאות הציבור במשרד הבריאות האחראים על רישוי יצרני מזון ופיקוח עליהם, השירותים הוטרינריים ברשויות המקומיות העוסקים במסגרת סמכויותיהם בתחום ייצור, שיווק והובלה של מזון מן החי, משרד החינוך הממונה על מפעל ההזנה וקרן סקט"א-רש"י (להלן קרן רש"י) המנהלת את מפעל ההזנה עבור משרד החינוך. במסמך שלהלן שנכתב עבור הוועדה לזכויות הילד בראשות חה"כ זבולון אורלב וחה"כ יוליה שמאלוב-ברקוביץ' יוצגו החוקים והכללים המסדירים את נושא ההסעדה במוסדות חינוך, אופן הפיקוח על יישומם וליקויים שהעלו פעולות הפיקוח והבקרה בתחום. המסמך איננו עוסק בסוגיות הקשורות בהיקף היישום של חוק ארוחה יומית לתלמיד, במזנונים בבתי ספר ובהסעדה שלא באמצעות משרד החינוך (בצהרונים ובמעונות יום), נושאים הראויים לדיון נפרד. • ממצאי המסמך מעידים על ריבוי גורמי פיקוח שאינם פועלים תמיד בתיאום ובשיתוף פעולה זה עם זה ועל חוסר בהירות באשר לתחומי האחריות של הגורמים השונים. עוד עולה מהמסמך כי ישנם תחומים בהם אין כל פיקוח ממשלתי דוגמת מוסדות חינוך רשמיים שבהם מוגשת ארוחה חמה שלא במסגרת מפעל ההזנה והתאמת ההרכב התזונתי של המזון לדרישות משרד הבריאות. • משרד הבריאות, הגורם הממונה על בריאות הציבור, מפקח על ספקי מזון בעת הענקת רישיון יצרן ורישיון עסק וחידושם. המשרד פרסם מדריך להזנת תלמידים במסגרות חינוכיות והנחיות להזנה במוסדות חינוך, בתי ספר וגני ילדים, אך איננו מעורב בפיקוח על פעילות מפעל ההזנה במוסדות חינוך, שכן לטענתו לא אושרו לו התקנים הנדרשים לצורך כך. המשרד עוסק בפיקוח על תברואה והסעדה במוסדות חינוך מוכר שאינו רשמי בלבד, זאת במסגרת תהליכי קבלת רישיון להפעלת מוסד חינוכי. • השלטון המקומי עוסק ברישוי ופיקוח על ספקי מזון במסגרת הפיקוח העירוני על עסקי מזון טעוני רישוי. חוזר מנכ"ל משרד החינוך המסדיר נושא זה מטיל על הווטרינר העירוני חלק ניכר מן האחריות לפיקוח אלא שלדברי מנהל המחלקה הוטרינרית במשרד הבריאות אין הנחיה ממשלתית בנושא זה ושירותים וטרינריים עירונים המעורבים בפיקוח עושים זאת ביוזמת הרשות המקומית במסגרת עבודת הפיקוח של השירותים הוטרינריים על ייצור מזון מן החי, הובלתו ושיווקו. לפי בדיקה שערכנו רק בחלק מן הרשויות המקומיות מעורבים השירותים הווטרינריים העירוניים בפיקוח על מערך ההזנה. • משרד החינוך מסדיר את ההסעדה במוסדות חינוך בחוזר מנכ"ל משנת 2006, הקובע את אופן ביצוע ההזנה ואת הפיקוח עליה. החוזר חל הן על מוסדות חינוך שבהן מתקיימת הזנה במסגרת מפעל ההזנה על פי חוק ארוחה יומית לתלמיד והן על מוסדות חינוך שבהן ניתנת ארוחה חמה מתוקף הסדרים אחרים. כאמור, חוזר המנכ"ל מטיל את האחריות הכוללת לפיקוח על מערך ההזנה על השירות הווטרינרי העירוני. לפי החוזר יש צורך בפיקוח תזונתי על ההסעדה במוסדות חינוך, אך החוזר איננו קובע במפורש מיהו הגורם שבין תפקידיו ביצוע פיקוח מסוג זה. • קרן רש"י המנהלת את מפעל ההזנה עבור משרד החינוך מפקחת על פעילות ספקי המזון עמם התקשרה ועל הגשת הארוחות במוסדות החינוך. הקרן מסרה כי היא נוקטת אמצעים מול ספקי מזון ומוסדות חינוך שבהם מתגלים ליקויים אך לא העבירה אלינו נתונים מלאים על היקף התופעה. • מאז 2007 מפקח המשרד באמצעות זכיין על פעילות מפעל ההזנה. ממצאי הבקרה האחרונים שפורסמו לפני כשנה על בסיס ביקורות ב-146 מוסדות חינוך מעידים על ליקויים במפעל ההזנה: ב-34% מגני הילדים ו-4% מבתי הספר אחסון המזון איננו תקין, בכ-64% מגני הילדים ו-39% מבתי הספר טמפרטורת הגעת המזון איננה תקינה וב-6% מגני הילדים ו-12% מבתי הספר מספר המנות איננו תואם את מספר התלמידים. ב-15% מבדיקות המעבדה שנערכו למזון המוגש בבתי הספר נתגלו ממצאים חריגים. לפי הדוח הזכיין איננו מקיים בקרה על ייצור המזון במפעלי ספקי המזון ועל התאמת הרכב המזון לתפריט הנדרש על ידי משרד הבריאות. לפי דוח מבקר המדינה העדר בקרה במפעלי המזון נובעת בשל מחלוקת בין משרד החינוך לקרן רש"י בנושא זה. • בדוח שפרסם מבקר המדינה בשנת 2009 בנושא "יישום חוק ארוחה יומית – מפעל ההזנה" הועלו ממצאים דומים בנוגע לליקויים בהפעלת מפעל ההזנה במוסדות חינוך והיעדר תיאום ופיקוח של הגורמים הממונים. כלומר, על אף ממצאי המבקר, לא חל שינוי מהותי באופן הפיקוח והיקפו. 1. משרד הבריאות משרד הבריאות ממונה על שמירה על בריאות הציבור ומניעת תחלואה שמקורה, בין היתר, בהפצת מזון מקולקל. סמכותו בעניין זה נובעת מתוקף פקודת בריאות הציבור (מזון) [נוסח חדש], התשמ"ג -1983 ומתוקף חוקים נוספים. הגורם האחראי, בין השאר, על הפיקוח על המזון במשרד הבריאות הוא שירותי בריאות הציבור. זאת באמצעות שירות המזון הארצי והמחלקה לבריאות הסביבה. פעילות שירותי בריאות הציבור נעשית באמצעות הלשכות המחוזיות והנפתיות של המשרד המשמשות זרוע ביצוע אזורית שלו. 1 1.1. שירות המזון הארצי אחד מתפקידיו המרכזיים של שירות המזון בשירותי בריאות הציבור הוא רישוי יצרני מזון. צו רישוי עסקים (עסקים טעוני רישוי לפי חיקוק אחר), התשל"ד-1974 קובע כי יצרן מזון חייב ברשיון לייצור מזון כתנאי לקבלת רשיון עסק. רשיון לייצור מזון ניתן מכוח צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (הסחר במזון, ייצורו והחסנתו), התשכ"א-1960, המסמיך את מנהל שירותי המזון והרופאים המחוזיים להנפיק רשיון לייצור מזון, לחדשו ואף לבטלו. הצו מגדיר יצרן "אדם העוסק, בין בעצמו בין על-ידי אחרים, בייצורו של מצרף או בשינויו מבחינת הצורה, הטיב, האיכות, או מכל בחינה אחרת, או העוסק באריזתו או במזיגתו". שירותי קייטרינג הם בין העסקים המחוייבים ברישיון יצרן. ממסמך שנכתב במרכז המידע והמחקר של הכנסת בשנת 2009 עולה כי שירות המזון הארצי סובל ממחסור מתמשך בתקנים. מספר משרות הפיקוח נותר כמעט ללא שינוי משנת 2000 בעוד מספר המפעלים הטעונים רישוי ומספר הביקורות עלה. כן יש עלייה בגודל המפעלים, מורכבותם והיקף פעילותם. לפי דוחות מבקר המדינה שהוצגו במסמך בין 40% ל-20% ממפעלי המזון פעלו ללא רישיון יצרן תקף.2 1.2. המחלקה לבריאות הסביבה המחלקה לבריאות הסביבה עוסקת במגוון תחומים הקשורים לבריאות הסביבה ובתוכם פיקוח תברואתי על מוסדות חינוך ופיקוח תברואתי לצורך רישוי עסקים כגון מספרות, קוסמטיקה, סאונה, בתי-מלון, אכסניות, צימרים, מסעדות, בתי-אוכל, אולמות שמחה, עסקי מזון קטנים ורשתות שיווק מזון. המחלקה לבריאות הסביבה איננה עוסקת בפיקוח תברואתי שוטף בעסקי מזון.3 הפיקוח על התברואה במוסדות חינוך מתבצע במחלקה לבריאות הסביבה כחלק ממתן חוות דעת לאישור המוסדות במסגרת תהליך הוצאת רישיון להפעלת מוסד חינוכי של משרד החינוך. רישיון הפעלה נדרש כיום מבית ספר בחינוך המוכר שאינו רשמי בלבד. הרישיון ניתן עם פתיחת המוסד החינוכי ויש לחדשו בכל תקופת זמן קצובה של בין שלוש לחמש שנים. ביקורות של פקחי משרד הבריאות מתבצעת בתוך תקופת הרישיון ובמיוחד בשנה הראשונה לפעילותו של המוסד החינוכי. לפי נתוני משרד הבריאות בשנים 2009 ו-2010 בוצעו כ-7,000 ביקורות במוסדות חינוך. ברוב מוסדות החינוך שנבדקו נמצאו ליקויים ובתוכם: תזרים לא נכון בטיפול במזון, תכנון לקוי של המטבח, טמפרטורות לא נכונות בהגשה, ציוד לא מתאים, ליקויים באחסון ועד. בכל מוסד שבו נמצאים ליקויים נדרש המוסד לתקן את הליקויים על מנת לקבל את אישור משרד הבריאות שהוא תנאי למתן רישיון להפעלת מוסד חינוכי של משרד החינוך. פקחי משרד הבריאות מבצעים ביקורות חוזרות עד לתיקון הליקוי. לטענת המשרד, לצורך הפיקוח על מוסדות חינוך עומדים לרשות המחלקה לבריאות הסביבה שישה תקנים בלבד, ועליו לגרוע מפקחים ממשימות אחרות לטובת משימה זו. 4 משרד הבריאות איננו מפקח על מוסדות חינוך בהם פועל מפעל ההזנה. עמדת משרד הבריאות היא כי מאחר שלא הועמדו לרשותו המשאבים הדרושים לביצוע פיקוח על מפעל ההזנה, הפיקוח על הפעלתו נמצא באחריות משרד החינוך. משרד הבריאות הוציא הנחיות מקצועיות שעל פיהן אמור משרד החינוך לבצע את הפיקוח.5 הנחיות אלה כוללות: מדריך להזנת תלמידים במסגרות חינוכיות שפורסם בהתאם לסעיף שלוש בחוק ארוחה יומית לתלמיד בשנת 2006. המדריך קובע דרישות תזונתיות להזנת תלמידים במסגרות חינוכיות ומפרט את תפריטי הארוחות, גודל המנה, רמת האנרגיה, הפחמימות, כמות המלח ורמת השומן הרווי המרבית המותרת בארוחה ורמת הברזל, החלבון והסידן המינימאלית בארוחה. כן קובע המדריך כי יש לתת מנות דלות שומן מן החי ולצמצם השימוש במנות מתועשות עד למנה אחת בשבוע. ספק המזון המגיש מזון בבתי ספר מחוייב לפי המדריך לקבל אישורים מדיאטנית מוסמכת המעידים כי מתקיימים כל התנאים התזונתיים הנדרשים הן בתפריטים המוגשים לילדים המקבלים תפריט רגיל והן אלו המקבלים תפריטים מותאמים לבעלי צרכים מיוחדים.6 ספקים המתקשרים עם קרן רש"י במסגרת מפעל ההזנה מחוייבים לפי מכרז לתפריט זה.7 הנחיות להזנה במוסדות חינוך, בתי ספר וגני ילדים. הנחיות אלה מסדירות את נושא רישוי ספקי מזון, אספקת מזון, הובלת מזון, קבלת מזון, מקום האכילה וכד'. ההנחיות קובעות כי ספק המזון הוא בעל האחריות לכל שלבי ההזנה ועליו להיות בעל רישיון יצרן, רישיון עסק תואם ולעמוד בתקנות המסדירים את נושא ייצור המזון. כל ספק מזון חייב להעביר אל לשכת הבריאות שבתחומה נמצא העסק ואל לשכת הבריאות שבתחומה הוא מספק את המזון, את מקור הכנת המזון ויעדי אספקת המזון כולל פירוט מספר המנות לכל יעד. המוסד החינוכי חייב למנות עובד שיהיה אחראי על קבלת המזון ולהיערך לקבלת המזון ושינועו לכתות.8 2. משרד הפנים והשלטון המקומי משרד הפנים מופקד על יישום חוק רישוי עסקים, התשכ"א-1968 שעל פיו ניתנים רישיונות להפעלת עסקים בתחומים שונים לרבות בתחום המזון, והוא פועל בתחום זה באמצעות הרשויות המקומיות. בהליך מתן הרשיון פונה הרשות המקומית למשרדי הממשלה הרלוונטיים על-פי סוג העסק כדי שכל אחד מהם יבחן אם העסק עומד בדרישות בהיבט שבתחום סמכותו. רישוי עסקי המזון טעון אישור של הגורמים המוסמכים לכך במשרד הבריאות, על פי תקנות רישוי עסקים העוסקות בכך ובהן תקנות רישוי עסקים (תנאים תברואיים לעסקים לייצור מזון), התשל"ב-1972 ותקנות רישוי עסקים (תנאי תברואה נאותים לבתי אוכל), התשמ"ג-1983. תקנות אלו מגדירות את התנאים הפיזיים והתברואתיים שאמורים להתקיים בעסקי מזון. בין תפקידן של הרשויות המקומיות לבצע פיקוח שוטף על התנאים התברואתיים בעסקי מזון בעלי רשיון עסק. לפי דוח של האגף לביקורת מינהלית בשלטון המקומי במשרד הפנים בשנת 2006 43% מן העסקים בתחום המזון פעלו ללא רישיון עסק. 9 אף כי מנהל מוסד חינוכי איננו אמור להתקשר עם ספק מזון שאיננו בעל רישיון עסק, כאשר קיימים ספקי מזון רבים שאינם בעלי רישיון עסק המציעים שירותים לבתי ספר, ובהעדר פיקוח ראוי, כפי שנראה להלן על התקשרות של בתי ספר עם ספקים, מחוץ לתכנית ההזנה, הסיכוי כי מוסד חינוכי יתקשר עם ספק מזון שאיננו בעל רישיון עסק, עולה. הוטרינריים העירוניים אחראים, בין השאר, להפעלת הפיקוח הווטרינרי על עיבודם, ייצורם ושיווקם של מוצרי מזון מן החי. חוזר מנכ"ל משרד החינוך שיוצג להלן מטיל את האחריות על הפיקוח על מערך ההזנה במוסדות חינוך על הוטרינרים העירוניים. לדברי ד"ר יוני יינון, מנהל המחלקה הוטרינרית במשרד הבריאות, אין הנחיה ממשלתית בנושא זה ושירותים וטרינריים עירונים המעורבים בפיקוח עושים זאת ביוזמת הרשות המקומית במסגרת עבודת הפיקוח של השירותים הוטרינריים על ייצור מזון מן החי, הובלתו ושיווקו.10 לצורך הכנת מסמך זה פנה מרכז המחקר והמידע של הכנסת לוטרינרים עירוניים ברשויות מקומיות מרכזיות: ירושלים, חיפה, גוש דן, קריית גת, טבריה, מודיעין וחולון, שבחלקן הגדול פועל מפעל ההזנה, לצורך בדיקת מידת המעורבות של השירות בפיקוח על הזנה בבתי ספר. מן הבדיקה עלה כי חלק מן השירותים הוטרינריים עוסקים בפיקוח על מזון המוגש בבתי ספר. רשויות אחרות בהן: חיפה, ירושלים וטבריה, אינן עוסקות בנושא זה בצורה ישירה ומטילות את האחריות על משרדי הממשלה השונים. להלן פירוט הפעילות של הרשויות המעורבות בהזנה בבתי ספר: שירותים וטרינריים עירוניים גוש דן11 - דורשים כי כל ארוחה הנכנסת למוסד חינוכי (כולל גני ילדים וצהרונים) תעבור בדיקה של השירות הווטרינרי. במסגרת הבדיקה מגיעים כלי הרכב שבהם מובלות הארוחות למרכז פיקוח בו נבדקים חומרי הגלם שמהם יוצר המזון, תנאי ההכנה, טמפרטורת המזון בעת ההובלה והגיינת ההובלה. לדברי ד"ר משה רפלוביץ, הווטרינר הראשי הדבר נעשה ביוזמה מקומית ומתוך תפיסה כי על השירות להקצות לצורך כך את המשאבים המתאימים. השירות נתקל בקשיים ניכרים הנובעים מהיעדר שיתוף פעולה של הספקים ומחוסר מודעות של בתי הספר לחשיבותו. אין עבודה של השירותים הוטרינריים בתוך בתי הספר. כן ציין ד"ר רפלוביץ, כי המחיר הנמוך שנקבע לארוחה מעודד את ספקי המזון לעשות כמיטב יכולתם להוזיל את מחיר הארוחה, זאת לעיתים על חשבון ערכים תזונתיים ובטיחותיים וכי בטיחות המזון איננה נמצאת בראש סדר העדיפויות של מקבלי החלטות בעת קביעת ספקי המזון. מתן אפשרות להטלת קנסות מינהליים על ספקי המזון עשויה, לדבריו, לסייע לשירותים הוטרינריים להתמודד עם נושא זה.12 הסדר דומה קיים בערים מודיעין וחולון בהן בודק השירות הוטרינרי את הארוחות המגיעות למוסדות חינוך בדרכן מן הספק אל המוסד.13 בעיריית קריית גת מסרו כי תברואן של העירייה מבקר במוסדות החינוך, לרבות גני ילדים, על מנת לבחון את רמת ההזנה במקום. ביקור מסוג זה נעשה בכל מוסד לפחות אחת לשנה.14 כאמור, בעיריות חיפה, ירושלים וטבריה הרשות המקומית איננה מעורבת בפיקוח על ההסעדה במוסדות חינוך ורשויות אלה מטילות את האחריות לפתחם של משרדי הממשלה. אין בדוגמאות אלה להעיד על התמונה המלאה אולם הן מצביעות על חוסר האחידות ואי הבהירות הקיים בתחום. 3. משרד החינוך משרד החינוך הוא הגורם המרכזי הממונה על המזון המוגש במוסדות חינוך, לרבות הסעדת תלמידים. חוזר מנכ"ל משרד החינוך בנושא הזנה וחינוך לתזונה נכונה במוסדות חינוך15 מנובמבר 2006 מפרט את מדיניות משרד החינוך, הנחיותיו והוראותיו בנושאים הקשורים להזנה במוסדות חינוך לרבות: התארגנות להזנה, נוהלי ההתקשרות עם ספקי הזנה, ההרכב התזונתי של הארוחות ועוד. לפי החוזר הרשות מקומית או הבעלות על מוסד חינוכי יכולה להתקשר עם ספקים אזוריים נבחרים לצורך אספקת ארוחה יומית לתלמיד. בכל מוסד חינוכי שבו פועל מערך הזנה יש למנות צוות תזונה מוסדי בהשתתפות הורים, תלמידים, נציג ההנהלה ונציג מחלקת החינוך ברשות המקומית. בין תפקידי צוות ההזנה המוסדי קבלת משוב מהתלמידים וההורים על שביעות הרצון מהאוכל ומעורבות בניהול הקשר עם הספק והתאמת השירות לצרכים ולדרישות של ההורים והתלמידים. סעיף 6.1(ג) לחוזר וסעיף 7 לחוזר קובעים כי הווטרינר של הרשות המקומית הוא הגורם שמתפקידו לפקח על מערך ההזנה במוסדות החינוך ברשות. לפי החוזר "הווטרינר של הרשות המקומית יסייע במסגרת תפקידו בבחירת ספק ההזנה, יבדוק עם הווטרינר ברשות שבתחומה ספק המזון פועל את כל הקשור לרישוי פעילותו, יקיים פיקוח על מערך ההזנה במוסדות החינוך ובנוסף על כך ייבצע את התפקידים הבאים: בדיקות מדגמיות של כלי הרכב המובילים את המזון למוסדות החינוך, פיקוח שלא ייעשה שימוש בשאריות המזון להאכלת בעלי חיים וטיפול בדיווחי המוסד החינוכי במקרה של אירוע חריג. לפי סעיף 4.2 לחוזר על מחלקת החינוך ברשות המקומית לדווח בתחילת שנת הלימודים לווטרינר העירוני באילו מוסדות תתקיים הזנה כדי לאפשר פיקוח תברואתי נאות. בכל הנוגע לפיקוח תזונתי נקבע בחוזר כי "יש צורך בפיקוח על התנהלות מערך ההזנה ועל שינוע המזון וכן במעקב אחר איכות המזון, טעמו, וכמותו וגודל המנה". בחוזר מפורטים הנושאים הדורשים פיקוח: הרכב המזון היומי והשבועי ורישום שבועי של התפריט המיועד, רישום של המזון המגיע והתאמתו למגש, שעות הגשת הארוחה, גודל המנות המוגשות, חום המזון, אסתטיקה והימצאות האביזרים הדרושים, אופן הגשת המזון וראיון תלמידים ומורים על המזון של היום הקודם. אולם, החוזר איננו מציין במפורש מיהו הגורם שאמור לבצע את הפיקוח. יש לשער כי הדבר מוטל על צוות ההזנה המוסדי אך הדבר לא נמנה בין תפקידיו צוות ההזנה המוסדי בסעיף העוסק בכך. צוות ההזנה המוסדי יכול להסתייע בווטרינר של הרשות המקומית, בפיקוח התברואתי של הרשות המקומית ובפיקוח של משרד הבריאות לצורך הפיקוח על המרכיבים התברואתיים. ההסעדה במוסדות חינוך מתבצעת הן באמצעות מפעל ההזנה לפי חוק ארוחה יומית לתלמיד שיידון להלן והן לתלמידים שאינם זכאים לפי חוק, אך יום הלימודים מוארך בהם לפי חוק או באופנים אחרים. בין תלמידים אלה 34,539 תלמידים המקבלים ארוחה חמה במסגרת תכנית מיל"ת המיועדת לאוכלוסיות מוחלשות ומופעלת בגני ילדים, בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים באמצעות העמותה לתפנית בחינוך שבבעלות קרן רש"י.16 בתי ספר שבהם ניתנת הזנה שלא במסגרת מפעל ההזנה כפופים להנחיות משרד החינוך אך יכולים להתקשר עם ספקי מזון באופן עצמאי לפי בחירת בית הספר. משרד החינוך איננו מפקח על קיום הוראות חוזר המנכ"ל בבתי ספר אלה ואינו עורך מעקב אחר היקף התופעה. דוח מבקר המדינה משנת 2011 מציין כי כ-1,700 בתי ספר יסודיים בהם לומדים כ-700,000 תלמידים משתתפים בשנת הלימודים הנוכחית בתכנית "אופק חדש" ומסיימים את יום הלימודים בשעה 14:30 או 15:30. תלמידים אלה אינם מקבלים ארוחה חמה במסגרת חוק ארוחה יומית לתלמיד. המבקר מעלה חשש כי תזונת תלמידים אלה אינה בריאה ומאוזנת וקורא למשרד החינוך להחליט על הדרך שבה יוזנו תלמידים אלה, בין בשילובם במפעל ההזנה ובין בדרך אחרת.17 3.1. הזנת תלמידים במסגרת מפעל ההזנה חוק ארוחה יומית לתלמיד שהתקבל בכנסת ב-27 בדצמבר 2004 ותוקן באפריל 2008, קובע כי תלמידי החינוך היסודי וגני-החובה הזכאים לכך יקבלו ארוחה חמה אחת ביום, בהתחשב בצורכיהם ובגילם. אוכלוסיית התלמידים הזכאים לארוחה יומית נקבעת על-ידי שר החינוך, בהסכמת שר האוצר, מקרב התלמידים במוסדות החינוך ביישובים ובשכונות שבהם חל יום חינוך ארוך (לפי חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז-1997).18 עלות ארוחה יומית לתלמיד עומדת על כ-11 ₪. מימון החוק נחלק בין משרד החינוך המקצה לצורך כך תקציב ייחודי בסך כ-150 מיליון ₪ והרשויות המקומיות ששיעור השתתפותן בעלות הארוחה נקבע בהתאם לאשכול החברתי והכלכלי שבו הן נמצאות. לפי החוק, המדינה והרשויות המקומיות רשאיות לממן את חלקן בתקציב גם מכספי תרומות. כן רשאיות הרשויות המקומית לגבות מההורים תשלום של עד 5.5 ₪ לארוחה בהתאם להכנסת ההורים לצורך מימון חלקן. חוק ארוחה יומית לתלמיד הוחל לראשונה בשנת הלימודים התשנ"ז. לפני כן והחל משנת הלימודים התשס"ה הופעל מפעל ההזנה מתוקף החלטת ממשלה.19 לפי נתונים עדכניים שהועברו ממשרד החינוך נכון למאי 2011 מקבלים ארוחה יומית לפי חוק ארוחה יומית לתלמיד 164,301 אלף תלמידים בחינוך היסודי ובגני החובה. משרד החינוך מקצה לצורך מימון הארוחות היומיות כ-152.6 מיליוני ₪ בשנת 2011. עלות המימון של 81 מיליוני ₪ נוספים מוטלים על הרשויות המקומיות.20 משרד החינוך התקשר עם קרן רש"י לצורך ניהול מפעל ההזנה. לצורך כך התקשרה הקרן עם ספקי מזון מקומיים שתפקידם לייצר את המזון, לארוז אותו ולהובילו לבתי הספר שבהן הוא מוגש. המשרד מנחה את הקרן בהכנת מכרז שבו נבחרים ספקי מזון ומפקח על ביצועו. הקרן מחוייבת על פי חוזה לביצוע מנגנוני בקרה על פעילות הספקים ולהעביר למשרד החינוך דיווחים שוטפים בעניין זה.21 קרן רש"י מסרה כי מטבחי ספק המזון מבוקרים על ידי צוות מטעם הקרן הכולל תזונאיות ומהנדס מזון ועל יד קבלן חיצוני העובד עבור הקרן ומבצע בדיקה תברואתית במטבחו ובדיקה מיקרוביאלית של ארוחה שהוגשה באותו יום לתלמידים של כל ספק מזון לפחות אחת לחודש. במוסדות החינוך שבהם פועלת התכנית מבקר צוות מנחים מטעם הקרן הבודק את אחסון המזון, הגשתו ופינוייו עם סיום הארוחה. בידי הקרן כלים מגוונים לפעולה מול ספקים שנמצאו ליקויים בעבודתם החל ממכתבי התראה, דרך קנסות כספיים ועד לביטול הזמנת העבודה והצאתו מהמאגר של הספק. עם זאת, ולמרות בקשות חוזרות ונשנות הקרן לא העבירה לידינו נתונים על היקף הליקויים שנמצאו ומספר הספקים שננקטו נגדם הליכים מסוג כזה או אחר. במידה ונמצאו ליקויים בעבודת מוסדות החינוך מקיימים מנחי הקרן שיחות עם הצוות החינוכי ונקבע פרק זמן לתיקונם ומועד לביקורת חוזרת. לדברי נציגי הקרן, בין הליקויים שמתגלים במוסדות חינוך אחסון לקוי של המזון וגישה חינוכית לא מתאימה של אנשי הצוות לנושא ההזנה.22 משרד החינוך מפקח על ההסעדה במסגרת מפעל ההזנה אף כי עמדת המשרד היא כי הדבר נמצא באחריות משרד הבריאות. אגף בכיר לארגון לימודים במינהל הפדגוגי של משרד החינוך מבצע באמצעות חברת "מרמנת" בקרות על הארוחות המוגשות לתלמידים במסגרות השונות. זאת באמצעות בקרות שטח במפעל ייצור, במוסדות, תשאול טלפוני ובדיקות מעבדה. המשרד הקצה לביצוע הביקורת מיליון ש"ח מדי שנה.23 מטרת הפיקוח היא לוודא כי הארוחות שיסופקו לתלמידים במסגרות השונות עומדות בכל הדרישות התברואתיות כפי שמוגדרות על פי החוק. לפי שיטת העבודה שהוגדרו בעבורה חברת "מרנמת" אמורה לאסוף מידע באשר להכנה ולאספקה של המזון באמצעות בקרות שטח, תשאול טלפוני בזמן אמת של מוסדות חינוך וביצוע בדיקות מעבדה. הבקרות אמורות להתבצע הן במפעלי ייצור והן במוסדות החינוך. בדיקת מפעל ייצור כוללת בדיקת הימצאותם של כל האישורים הנדרשים לקיום מפעל הזנה, אחסון חומרי גלם, ייצור המזון ואריזתו. בדיקה במוסד החינוכי כוללת התייחסות לפריקת הארוחות, חלוקת הארוחות, תנאי האכילה ואיסוף האשפה. הבדיקה איננה כוללת בדיקה של תפריט ההסעדה והתאמתו להנחיות משרד הבריאות בנושא זה. דוח הפיקוח האחרון שפורסם הוא לחודשים אפריל עד יוני תש"ע. לפי דוח זה ביצע הזכיין בתקופת הביקורת 146 ביקורות בבתי ספר וגני ילדים, 227 סקרים טלפונים ו-31 בדיקות מעבדה. לא נערכו בקרות במפעלי ייצור. לפי דוח מבקר המדינה משנת 2009 לא בוצעה בקרה במפעלי מזון בשל מחלוקת בין משרד החינוך לקרן רש"י והתנגדות הקרן לביצוע הבקרה במפעלים.24 ממצאי הפיקוח מעידים כי על ליקויים קשים בהובלת המזון, באחסונו במוסד החינוכי, בהתאמה בין מספר המנות למספר התלמידים ועל ממצאים חריגים בחלק ניכר מן המנות. פירוט הממצאים מוצג בטבלה שלהלן: תקין לא תקין זמן הגעת המזון גני ילדים 67.0% 33.0% בתי ספר 80.0% 20.0% אחסון המזון גני ילדים 66.0% 34.0% בתי ספר 96.0% 4.0% מספר מנות גני ילדים 94.0% 6.0% בתי ספר 88.0% 12.0% טמפרטורת המזון גני ילדים 36.4% 63.6% בתי ספר 61.0% 39.0% בדיקות מעבדה25 85.0% 15.0% כן צויין כי 45% מגני הילדים ו-40% בתי הספר חושבים שיש מקום לשיפור בפעילות הקבלן, אם כי 99% מגני הילדים ו-100% מבתי הספר שבעי רצון מאיכות האוכל המוגש.26 דוחות הביקורת מועברים לקרן רש"י לצורך הטיפול בהם מול הספקים.27 4. סיכום בשנת 2009 פרסם מבקר המדינה דוח מקיף בנושא "יישום חוק ארוחה יומית – מפעל ההזנה" במסגרת דוח מבקר המדינה על הביקורת ברשויות המקומיות. בבדיקה שערך המבקר במוסדות חינוך נמצא כי בחלק מבתי הספר שנבדקו לא התקיימו תנאי היגיינה וסניטציה נאותים וחלק מספקי המזון אינם מקפידים לספק בכל יום את כמות המנות הנדרשת ואת כל מרכיבי הארוחה שהתחייבו לספק. בהתייחסו לפיקוח ובקרה תפעוליים מצא המבקר כי משרד הבריאות איננו מעורב בכל הנוגע לפיקוח תברואתי על מפעל ההזנה על רקע העדר תקציב מתאים וכוח אדם לביצוע הבקרה וכישלון ניסיון להשגת שיתוף פעולה בין משרדי הבריאות והחינוך בעניין זה, רק בחלק מן הרשויות המקומיות מעורבים הווטרינר העירוני ומחלקת התברואה בפיקוח על מפעל ההזנה וכי משרד החינוך לא קבע נהלים שיבטיחו שיתוף פעולה בין הרשויות המקומיות ובין ספקי המזון לצורך פיקוח על תנאי התברואה של הארוחות המוגשות, משרד החינוך מפעיל החל משנת 2007 בקרה עצמאית על הפרוייקט אולם הפיקוח של חברה זאת חלקי בלבד. 28 ממצאי הבדיקה שנערכה במסגרת מסמך זה מעידים כי תמונת המצב לא השתנתה באופן מהותי מאז פרסום דוח המבקר וכי הליקויים המהותיים שמצא המבקר בפעולות הפיקוח והבקרה על מפעל ההזנה עומדים בעינם.