חומר רקע

‏י"א טבת תש"ע ‏28 דצמבר 2009 לכבוד: חברי וועדת החוקה, חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי הנדון: הצעת חוק היועץ המשפטי למשרדי הממשלה, התשס"ט-2009 – מסמך הכנה לדיון הצעת החוק הצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה מבקשת להסדיר את אופן העסקתם של יועצים משפטיים למשרדי הממשלה בכמה רבדים: (1) קציבת כהונת היועץ המשפטי למשרד הממשלה לשש שנים, כאשר השר הממונה רשאי למנותו לקדנציה נוספת. (2) סיום כהונת היועץ המשפטי לפני תום הקדנציה על פי קריטריונים רחבים ובסמכות השר הממונה על המשרד לאחר שהתייעץ עם נציב שירות המדינה ובאישור הממשלה. (3) הוראות מעבר – כהונתו של יועץ משפטי מכהן תסתיים בתום שנה מיום פרסום החוק. הסעיף מאפשר לשר הממונה למנותו לתקופה כהונה נוספת. רקע – דו"ח אברמוביץ בחודש מרץ 2007 החליטו היועץ המשפטי לממשלה ומנכ"ל משרד ראש הממשלה על הקמת צוות בינמשרדי לבחינת סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה. דו"ח הצוות הבינמשרדי לבחינת סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה (להלן- הצוות), בראשות עו"ד אהרון אברמוביץ' (להלן- דו"ח אברמוביץ')1 פורסם ביום 10.9.2008. בדוח נתן הצוות דעתו לקשיים רבים שנתעוררו במערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה ומלווים את המינהל הציבורי מזה שנים. המלצות הצוות לטיפול בבעיות השונות כרכו יחד נושאים מקצועיים וניהוליים רחבים וראו בהם מקשה אחת בדרך לפתרון. לצד המלצותיו, ביקש דו"ח אברמוביץ גם להבהיר את מעמדו הייחודי של היועץ המשפטי למשרד הממשלתי כ"שומר סף" שעצמאותו הכרחית. ויודגש, סוגיית קציבת הכהונה נתפסה בידי צוות אברמוביץ' כאחת מיני רבות מהסוגיות המרכיבות את מכלול הבעיות עימן יש להתמודד במערך הייעוץ המשפטי לממשלה, וככזו מהווה אספקט אחד מני רבים אליהם התייחס הצוות. בפני הצוות הוצגו נתונים לפיהם חלק ניכר מהיועצים המשפטיים למשרדי הממשלה מכהנים בתפקיד תקופות ארוכות, ביניהם גם יועצים משפטיים המכהנים למעלה מעשרים שנים בתפקידם. חלק ניכר מהדוברים שהופיעו בפני הצוות עמדו על הקשיים שנגרמים לשירות המשפטי כתוצאה מכך, ובהם בעיקר שחיקה, סטגנציה של כוח האדם ועזיבת דור הביניים. לאור האמור נדרש הצוות לבחון האם מן הראוי להגביל את כהונת היועצים המשפטיים. המלצות דו"ח אברמוביץ הצוות המליץ כי תקופת כהונת היועץ המשפטי למשרד תיקצב לתקופה אחת של שבע שנים, וזאת בכפוף למציאת פתרון פנסיוני הולם. בסיום התקופה יוכל היועץ המשפטי להתמודד על תפקיד אחר בשירות המשפטי ואם יבחר לסיים את שירותו יזכה לשבעה חודשי שכר כתקופת הסתגלות. באשר לצעד החריג של הפסקת כהונתו, זו מותנית בבחינה מקצועית שבסופה קביעה, הטעונה אישור היועץ המשפטי לממשלה, כי היועץ המשפטי אינו מתאים לתפקידו. במישור הפרוצדוראלי מוצע כי תוקם בנציבות שירות המדינה ועדה מקצועית, בהשתתפות נציג היועץ המשפטי לממשלה, נציג נציב שירות המדינה ומנכ"ל לשעבר שימנה הנציב, שתתכנס לדון במקרה בו תוגש המלצת מנכ"ל המשרד להפסיק את הכהונה של יועץ משפטי. כפי שנכתב בדוח: "תפקידו של יועץ משפטי למשרד הממשלתי הינו תפקיד בכיר, קשה ומורכב. השחיקה של הנושא בתפקיד, הממלא אותו נאמנה שנים רבות, היא אך טבעית ולעומת זאת ברורים היתרונות שברענון השורות. בנוסף, התמדה בתפקיד משך שנים רבות מובילה לסטגנציה בשירות המשפטי כולו ובלשכה המשפטית בה מכהן היועץ המשפטי, בפרט. לעומת זאת, יש להדגיש כי אופיו של התפקיד מחייב תקופת למידה משמעותית. מכאן כי תקופת כהונה קצרה אינה מתאימה למאפייני התפקיד. תקופת כהונה ארוכה מתחייבת גם נוכח מעמדו העצמאי של היועץ המשפטי. בנוסף, קיימים יתרונות משמעותיים ליועץ משפטי מנוסה וטוב, ומכאן המלצת הצוות לקבוע תקופת כהונה ארוכה יחסית. יוער, כי בעמדה ברוח זו תמכו מרביתם המכרעת של הדוברים שהופיעו בפני הצוות. " יוער, כי המלצות הצוות בהקשר של קביעת תקופת כהונה אינן חורגות מהמתווה הכללי אשר גובש בעבודת מטה במשרד המשפטים ובנציבות שירות המדינה לגבי כלל המשרות הבכירות בשירות המדינה ואשר אושר על-ידי הממשלה2. זו אפוא המדיניות הכללית של הממשלה, ואולם, כפי שצוין בדו"ח אברמוביץ, יישום מדיניות זו טעון עבודת מטה בהתאם למתווה שנקבע בהחלטת הממשלה. יחד עם זאת, הצוות סבר שאין מקום להמתין ליישום עבודת המטה הכללית טרם הגבלת כהונת היועצים המשפטיים, ומשכך המליץ על שינוי מיידי, קרי קציבת כהונה תוך קביעת הפתרון הפנסיוני האמור. בהחלטת ממשלה מס' 4457 מיום 1.2.2009 אישרה הממשלה את המלצות דו"ח אברמוביץ' והטילה על צוות שהרכבו פורט בהחלטה לגבש תוך 90 יום הצעות אופרטיביות ביחס להמלצות הצוות הבינמשרדי. בהחלטת ממשלה מס' 4528 מיום 1.3.2009 מינתה הממשלה את המשנה לנציב שירות המדינה, את המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) ואת המשנה למנהל הכללי של משרד ראש הממשלה כאחראים ליישום המלצות הצוות הבינמשרדי. כן נקבע בהחלטה כי צוות היישום יבחן את תחולת ההמלצות על יועצים משפטיים מכהנים ויביא לאישור הממשלה את המלצותיו. יצוין כי צוות היישום טרם השלים את המלצותיו. קציבת כהונה בשירות המדינה בשנים האחרונות הולכת ומתגבשת תפיסה שלפיה בתפקידים משפטיים בכירים בשירות המדינה יש מקום להגבלת משך הכהונה. אמנם, כפי שנכתב בדוח המלצות הצוות הבינמשרדי לקביעת תקופת כהונתם של נושאי משרה בכירים מיום 14 ינואר 2009, אין בשירות המדינה הסדר שיטתי וכולל בנוגע לקציבת כהונה, ואולם קיימות משרות מסוימות, בכירות על פי רוב, שלהן נקצבה תקופת הכהונה, אם במסגרת חקיקה ראשית, במשרות סטאטוטוריות, ואם בהחלטת ממשלה. כך הוגבלה תקופת כהונת היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה לשש שנים ותקופת כהונתם של פרקליטי מחוז ומנהלי מחלקות בפרקליטות המדינה הוגבלה לשמונה שנים3. (נספח א' למסמך זה – פירוט התפקידים שנהוגה בהם כיום קציבת כהונה). בנוסף, חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 קובע את צורת העסקתו של מבקר פנימי בגופים ציבוריים ואת תפקידיו. החוק אינו קובע תקופת כהונה קצובה וקבועה למבקר הפנימי. על פי חוק הביקורת הפנימית, כהונתו של המבקר הפנימי לא תופסק שלא בהסכמתו לפני תום התקופה אשר לה נתמנה, ככל שמדובר במשרד ממשרדי הממשלה – באישור נציבות שירות המדינה4. עם זאת, להבנתנו, מגבשת הממשלה בימים אלה תזכיר חוק הנוגע להעסקתם של מבקרים פנימיים במשרדי ממשלה, אשר ככל הנראה יכלול קצובת כהונה מסוימת והסדרים נוספים. בהחלטת ממשלה מס' 4470 מיום 8 בפברואר 2009, אושר החלת הסדר של קציבת כהונה על רשימת משרות בכירות בשירות המדינה שסווגו לפי שלוש קטגוריות: • משרות שהקדנציה בהן קשיחה, ללא הארכה: במסגרת זו ייכללו משרות ניהוליות בכירות של מערכות גדולות בשירות המדינה, שיש בהן חשיבות לעצמאות ולאי-תלות של נושאי המשרה. לדוגמא: נציב שירות המדינה, מנהל רשות החברות הממשלתיות ומנהל רשות המיסים במשרד האוצר. • משרות עם קדנציה הניתנת להארכה (הסדר המוצע בהצעת החוק דנן): במסגרת זו ייכללו משרות מקצועיות בכירות שיש בהן חשיבות לצבירת ניסיון מחד, ולרענון השורות מאידך. לדוגמא: מנהל הוועדה לאנרגיה אטומית וראש המועצה הלאומית לכלכלה במשרד רוה"מ, הממונה על אגף הכלכלה והכנסות המדינה במשרד האוצר. • משרות עם תקופת כהונה שאינה קצובה, עם פרקי זמן מינימאליים: במסגרת זו ייכללו משרות שתקופת הכהונה לא תקצב בהן, אך ייקבע פרק זמן מינימאלי לכהונה, שבמהלכו לא תהיה אפשרות להעביר את נושא המשרה מתפקידו. המשרות שייכללו בהסדר זה הן משרות ניהוליות-מקצועיות בכירות, שהנושאים בהן מופקדים על ביצוע מדיניות הממשלה ונדרשת בהן מידה רבה של אמון ושל תיאום בין נושאי המשרה לבין חברי הממשלה. לדוגמא: הממונה על התקציבים במשרד רוה"מ, ראש האגף הביטחוני-מדיני במשרד הביטחון. מול הסיבות לקציבת כהונת בכירים בשירות המדינה ככלל וכהונת יועצים משפטיים למשרדי ממשלה בפרט, עומדים טיעונים אחרים הגורסים כי ככל שהדבר נוגע לתפקיד היועץ המשפטי במשרד ממשלתי, מדובר במהלך שגוי. בנייר עמדה מטעם באות כוחם של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה5, עומדות הכותבות על ההבדלים בין תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה לבין משרות בכירות אחרות בשירות המדינה: "הבדלים אלו נעוצים בבסיסם, במעמד "שומר הסף" שיוחד ליועץ המשפטי לממשלה, שבמסגרתו עליו לפעול באופן מתמיד לקיומו וחיזוקו של שלטון החוק. מעמד זה הצמיח ליועץ המשפטי למשרד חובות וזכויות נוספות וייחודיות, שנועדו לסייע לו למלא את תפקידו כנדרש. הבדל משמעותי נוסף נובע מכך שתפקיד היועץ המשפטי למשרד הוא תפקיד מקצועי שכפוף לחובת עריכת מכרז." נוכח הבדלים אלו, גורסות הכותבות, לא ניתן להציב באותו מקום את תפקיד היועץ המשפטי למשרד ומשרות בכירות אחרות בשירות המדינה, ולהחיל על כולם גזירה שווה. עוד נאמר במסמך, כי קציבת תקופת הכהונה של היועץ המשפטי למשרדי הממשלה בהכרח תחליש את מעמדו של היועץ המשפטי למשרד, תוצאה שתחריף ככל שתקופת הכהונה שתקבע תהיה קצרה יותר. בין הסיבות לכך מנו כותבות המסמך ציינו כי דימויו של היועץ המשפטי כ"אורח לרגע" בין עובדי המשרד יפגע בממשקי העבודה שלו עם המשרד, קציבת כהונתו תביא לזילות מעמדו עד כדי זלזול בחוות דעתו ובהחלטותיו מתוך מחשבה כי מחליפו ייתכן שיחשוב אחרת, פגיעה בעצמאותו, נקיטת מדיניות בלתי אחידה, פגיעה במחויבות לתפקיד ופגיעה בצביון שירות המדינה, ככל שליועצים משפטיים לא תהיה עתודה לקריירה ארוכת טווח. באשר למודל קציבת הכהונה המוצע בהצעת החוק, היינו – כהונה הניתנת להארכה, נאמר בנייר העמדה מטעם היועצים המשפטיים, כי יישומו עלול להציף בעיות אחרות, כגון יצירת תלות של היועץ בגורם הממנה וחשש להפעלת שיקול דעת מוטה. עוד מעלים היועצים המשפטיים את החשש כי ככל שתיקצב כהונתו של היועץ המשפטי, ייטה כוח אדם איכותי שלא להתמודד על תפקיד זה, ויעדיף תחת זאת להתמודד על תפקידים בהם מובטחת קביעות או עתודה אחרת להמשך התפקיד. סיום כהונת היועץ המשפטי במהלך תקופת הכהונה כחלק מהדיון מומלץ לתת את הדעת גם לסוגיית סיום כהונת היועץ המשפטי במהלך תקופת כהונתו – היינו, הפסקת עבודת היועץ. מרבית, אם לא כלל, היועצים המשפטיים מועסקים בחוזה אישי. על פי החוזה, הגורם המוסמך להפסיק את כהונתם של היועצים המשפטיים הוא נציב שירות המדינה, ואולם ובהתאם להחלטת הממשלה משנת 1994 ולהוראות החוזה - המהלך מותנה בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה. כפי שעולה מדוח אברמוביץ, מהעדויות שנשמעו בפני הצוות עלה כי בפועל ובהעדר הערכות עובד מקצועיות והליך מסודר, מדובר בהליך שקשה מאוד להביאו לכלל סיום. משכך סבר הצוות שיש לשנות מצב זה ולקבוע מנגנון מקצועי שיאפשר דיון מקצועי מסודר בהפסקת הכהונה. עם זאת, הצוות סבר כי אין לשנות את המצב הקיים שלפיו הפסקת כהונת יועץ משפטי טעונה הסכמת היועץ המשפטי לממשלה. לדבריו, נורמה זו הכרחית לשימור מעמדו העצמאי של היועץ המשפטי למשרד. בנוסף וכאמור לעיל, עמדתו העקרונית של הצוות היא כי יש לקבוע תקופות כהונה קצובות, ארוכות ומוגדרות ולפיכך ככלל אין להפסיק כהונה במהלך תקופות אלו. הפסקת כהונה במהלך הקדנציה היא אפוא מהלך חריג, המותנה בבחינה מקצועית שבסופו קביעה, הטעונה אישור היועץ המשפטי לממשלה, כי היועץ המשפטי אינו מתאים לתפקידו. לאור האמור, המליץ הצוות כי תוקם בנציבות שירות המדינה ועדה מקצועית שתתכנס לדון במקרה בו תוגש המלצת מנכ"ל המשרד להפסיק את הכהונה של יועץ משפטי. כן הוצע כי בוועדה יהיו חברים נציג היועץ המשפטי לממשלה נציג נציב שירות המדינה ומנכ"ל לשעבר שימונה על-ידי נציב שירות המדינה והיועץ המשפטי לממשלה. על פי הצעת הצוות, ככל שהועדה תמצא, לאחר עיון בפניית המנכ"ל, כי על פני הדברים יש ממש בטענות בדבר תפקוד היועץ המשפטי למשרד, תיבחן הועדה לעומק את תפקודו של היועץ המשפטי ותאפשר ליועץ המשפטי למשרד להגיב בכתב ובעל פה על הטענות בעניין תפקודו. הועדה תגיש את המלצותיה ליועץ המשפטי לממשלה ולנציב שירות המדינה. על פי המוצע בהצעת החוק, תתאפשר סיום כהונת היועץ המשפטי על ידי השר הממונה לאחר שהתייעץ עם נציב שירות המדינה ובאישור הממשלה. ההצעה פורסת ארבעה קריטריונים בגינם ניתן להפסיק את כהונתו של היועץ המשפטי. עם זאת, יש לציין, כי מדובר בקריטריונים רחבים למדי, היכולים להכיל סיטואציות רבות. מוצע לוועדה לתת את הדעת גם לשאלה האם ראוי לאפשר לשר הממונה על המשרד לסיים את כהונתו של היועץ המשפטי, או האם נכון להסדיר את סוגיית הפסקת הכהונה בדרך אחרת, המנתקת את התלות האפשרית, העולה מהסדר זה, של היועץ בשר הממונה. הוראות תחולה נקודה נוספת אשר מוצע לוועדה להביא במאזן השיקולים בעת בחינת הצעת החוק, נוגעת להוראות התחולה ככל שהדבר נוגע ליועצים משפטיים המכהנים כבר היום. בהתייחס לנושא היועצים המשפטיים המכהנים, הדגיש דוח אברמוביץ כי המלצותיו בנוגע לקציבת הכהונה צריכות מטיבן להיות חלק מתנאי המכרז אליו ניגשים המועמדים למשרת היועץ המשפטי למשרד. לפיכך, ועל פי חברי הצוות, לא ניתן להחילן על היועצים המשפטיים המכהנים. עם זאת, סבר הצוות שיש לעודד יועצים משפטיים לקבוע לעצמם תקופת קדנציה ראויה ובמקרים המתאימים יש לעודד צעד זה גם באמצעים תקציביים. כאמור לעיל, מינתה הממשלה זה מכבר צוות שאחראי ליישום המלצות דוח אברמוביץ, כמו גם אחראי לבחינת סוגיית תחולת ההסדר על יועצים משפטיים מכהנים, אך דוח המלצות זה טרם פורסם. מבירור שערכנו עולה כי במשרדי הממשלה בלבד מועסקים היום 21 יועצים משפטיים, המועסקים תקופות זמן שונות. ייתכן כי ניתן לגבש הסדר פרטני לכל יועץ ויועץ בהתאם לזמן בו מכהן בתפקיד ותנאי העבודה, כל זאת כמובן בהתאם לסט קריטריונים אחיד עבור כולם. הצעת החוק דנן קובעת כי כהונתו של יועץ משפטי המכהן ביום פרסום החוק תסתיים בתום תקופה שלא תעלה על שנה אחת מיום פרסום החוק, ואולם רשאי השר הממונה, באישור הממשלה, למנותו לתקופת כהונה נוספת. מוצע לוועדה לתת את הדעת להחלת ההסדר על היועצים המכהנים, ככל שיש בכך פגיעה ביועץ ברמות שונות, ביניהן הפרת חוזה עבודה, פגיעה באינטרס ההסתמכות של היועץ על מקום עבודתו כמו גם פגיעה קניינית בזכויות פנסיוניות ואחרות. מוצע לוועדה לגבש עמדה האם להחיל על היועצים המכהנים הסדר שלילי, היינו – החלת החוק על היועצים המכהנים כפי שמציעה הצעת החוק, או הסדר חיובי – היינו, עידוד ותמריצים ליועצים המכהנים על מנת להביא לפרישה מרצון. נדגיש שוב כי הצוות הממשלתי שאמור לגבש הסדר תחולה לגבי יועצים מכהנים טרם סיים עבודתו, כאמור, וייתכן שכדאי להמתין להמלצות הצוות. בנוסף, מוצע לוועדה לשקול האם לאפשר לשר הממונה למנות את היועץ המשפטי לתקופת כהונה נוספת, ככל שזה מהדק את התלות של היועץ המשפטי בשר, כפי שנאמר לעיל. נספח א' – משרות שירות המדינה בישראל שחל עליהן כיום הסדר של קציבת כהונה6 להלן פירוט התפקידים שכיום נהוגה בהם קציבת כהונה שהוגדרה בחקיקה או בהחלטת הממשלה המשרה משך הכהונה הערות חשבים בכירים במשרדי הממשלה וביחידות הסמך 4 שנים החשב הכללי מוסמך להאריך את הכהונה או לקצר אותה בשנה ראשי נציגויות משרד החוץ, משרד האוצר, משרד התמ"ת ומשרד התיירות בחו"ל 2-4 שנים הארכת הכהונה תלויה באישורו של נציב שירות המדינה ראש שירות הבטחון הכללי 5 שנים אפשר להאריך את הכהונה בתקופה נוספת שאינה עולה על שנה7 המשנה לראש המטה לביטחון לאומי 5 שנים אפשר להאריך את הכהונה בתקופות נוספות, ובלבד שאדם לא יכהן יותר מ-10 שנים.8 מנהל הרשות הממשלתית למים ולביוב 5 שנים אפשר להאריך את הכהונה ב-3 שנים9 מנהל רשות הגז הטבעי במשרד התשתיות הלאומיות 5 שנים אפשר להאריך את הכהונה ב-5 שנים נוספות10 יו"ר הרשות לשירותים ציבוריים – חשמל 5 שנים אפשר להאריך את הכהונה ב-4 שנים נוספות11 יו"ר המועצה לשידורי כבלים ושידורי לווין במשרד התקשורת 4 שנים אפשר להאריך את הכהונה בתקופה נוספת של 4 שנים12 נציב קבילות הציבור במשרד הבריאות 5 שנים אפשר להאריך את הכהונה בתקופה נוספת של 5 שנים13 מנהל הרשות להגנת עדים במשרד לביטחון פנים 5 שנים אפשר להאריך את הכהונה ב-3 שנים נוספות14 היועץ המשפטי לממשלה 6 שנים על פי החלטת ממשלה מס' 2274 מיום 20 באוגוסט 2000 פרקליט המדינה 6 שנים על פי החלטת ממשלה מס' 1585 מיום 29 בפברואר 2004 פרקליטי מחוז ומנהלי מחלקות בפרקליטות המדינה 8 שנים על פי נוהל הקדנציות לתפקידים בכירים בפרקליטות המדינה, 2002 ראש מינהל המחקר החקלאי 4 שנים אפשר להאריך את הכהונה בשנה אחת נוספת15