חומר רקע
לכבוד: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט ד' אדר, תשע"ב
מאת: הייעוץ המשפטי 27 פברואר 2012
לדיון הקבוע ליום 28.2.12
הצעת חוק היועץ המשפטי למשרדי הממשלה, התשס"ט-2009
של חה"כ משה גפני ואורי מקלב - הכנה לקריאה ראשונה
מסמכי רקע נוספים מטעם הייעוץ המשפטים הונחו על שולחן הוועדה ביום 28.12.09 ו- 2.5.10, וכוללים גם את ההשתלשלות ההיסטורית של הנושא. באופן כללי, על הוועדה לשקול מה היתרונות המגולמים בהצעת החוק וכיצד להשיג את התכליות באופן שלא יפגע בתפקוד, בעצמאות ובאי התלות של יועץ משפטי למשרד, כמו גם באי פגיעה בציפיות לגיטימיות ובאינטרס הסתמכות של מי שמכהן כעת בתפקידו.
הצעת החוק
הצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה מבקשת להסדיר את אופן העסקתם של יועצים משפטיים למשרדי הממשלה בכמה רבדים:
(1) קציבת כהונת היועץ המשפטי למשרד הממשלה לשש שנים, כאשר השר הממונה רשאי למנותו לקדנציה נוספת.
(2) סיום כהונת היועץ המשפטי לפני תום הקדנציה על פי קריטריונים רחבים ובסמכות השר הממונה על המשרד לאחר שהתייעץ עם נציב שירות המדינה ובאישור הממשלה.
(3) הוראות מעבר – כהונתו של יועץ משפטי מכהן תסתיים בתום שנה מיום פרסום החוק. הסעיף מאפשר לשר הממונה למנותו לתקופה כהונה נוספת.
סוגיות לדיון:
א. הוראות מעבר: נמסר לנו על ידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) כי היועץ המשפטי לממשלה מתנגד להחלת ההסדר המוצע על יועצים משפטיים מכהנים. מבחינה משפטית, זה אכן קושי מרכזי וגדול בהצעה – הדחה בחקיקה של יועצים משפטיים מכהנים בתוך שנה, ובלא הסדרים כספיים, תוך פגיעה בציפיות סבירות, קניין, ובעיסוק. לפי ההצעה, יתחלף עיקר השירות המשפטי הבכיר במשרדי הממשלה בבת אחת, עוד שנה.
ב. הסדרת הנושא בחקיקה: כידוע, בהחלטת ממשלה מס' 4470 מפברואר 2009, אושר הסדר של קציבת כהונה על רשימת משרות בכירות בשירות המדינה, כולל מספר משפטנים בשירות המדינה. בהחלטת הממשלה מס' 4528 ממרץ של אותה שנה, אושרו המלצות הצוות הבינמשרדי בעניין הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה, אשר המליץ, בין היתר, כי תקופת כהונת היועץ המשפטי למשרד תיקצב לתקופה אחת של שבע שנים.1 מדובר בהסדר חדש שרק עתה נכנס לתוקף – וכיוון שבמידה רבה התיקון המוצע חופף להסדר זה, היה מתאים לבחון האם ההסדר משיג את התכליות של שיפור השירות הציבורי, ללא צורך בתיקון חקיקה. כך גם תצבור המערכת ניסיון בשיטה החדשה של קדנציות ליועצים משפטיים, (שכרגע לא כוללת הסדרים לסוף הכהונה ויכולה לשנות את היצע המועמדים לעומת המצב עובר לשיטה זו).
ג. הרחבת היריעה:
1. האם יש להגביל בחוק את כהונתם של יועצים משפטיים של משרדי ממשלה בלבד? קיימים כיום תפקידים בכירים רבים, אשר השפעתם רבה, וכהונתם אינה קצובה בזמן. מוצע לוועדה לבחון האם לכרוך את הגבלת כהונתם של יועצים משפטיים עם כהונתם של בעלי תפקידים רבים אחרים, בהם לדוגמא ראשי אגפים במשרדים ממשלתיים, מנהלי בתי חולים ו/או מחלקות בבתי חולים ועוד, וכן בכירים אחרים שכהונתם קצובה לפי החלטת ממשלה מס' 4470. גם בתוך השירות המשפטי הציבורי, ישנן יחידות גדולות ומשמעותיות שאינן בגדר משרדי ממשלה.
2. האם ראוי שחוק שמסדיר את עבודתם של היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה, יטפל אך ורך בתקופת כהונתם? כפי שנאמר בדיון הקודם על ידי היועץ המשפטי למערכת הביטחון, מר אחז בן ארי, "יש תחומים נוספים שניתן לחשוב עליהם על מנת לעגן בחוק את המעמד של היועץ המשפטי, כמו למשל האחריות שמוטלת עליו...". גם הצוות הבינמשרדי נתן את דעתו על נושאים רבים נוספים, לדוגמא הכפיפות הארגונית והמקצועית של היועצים המשפטיים, וכן הגדרת תפקידם, מינוים של היועצים המשפטיים, קידום בתוך השירות הציבורי, השלכות פנסיוניות, ועוד. קציבת כהונה היא רק חלק ממארג שלם של נושאים – הן מהותיים- עצמאות בתפקיד ומקום הייעוץ המשפטי בתוך מארג הנהלת המשרד, והן פרוצדוראליים – ועל הוועדה לבחון אלה מהם ראוי שייכנסו לחקיקה ראשית.
ד. ההסדר המוצע: קציבת כהונה
1. ההסדר המוצע בהצעת החוק וכן בהחלטות הממשלה עוסק בקציבת קדנציות כהונה. מוצע לשקול את החסרונות של שיטת הקדנציות, וכן לשקול הסדרים אחרים (כמו לדוגמא שיטת הרוטציות המקובלת בקרב חשבים במשרדי ממשלה).
2. לכמה זמן נכון וסביר לקצוב את כהונת היועץ המשפטי למשרד הממשלתי? על פני הדברים, התקופה המוצעת בהצעת החוק קצרה מדי;
3. האם יש לאפשר לגורם כלשהו למנות את היועץ לתקופת כהונה נוספת? על פני הדברים, אם יש קדנציה ממושכת דיה הרי שהחסרונות של תלות במי שמאריך את הקדנציה, יכולים לגבור על היתרונות;
4. ואם כן, מיהו הגורם אשר כדאי להסמיכו להאריך את מינויו של היועץ המשפטי, כדי לא לפגוע בתפקודו ובעצמאותו? [בעניין זה, יש גם לתת את הדעת על היחס המקצועי המשולש בין היועץ המשפטי של משרד, היועץ המשפטי לממשלה, והשר הממונה על המשרד.]
ה. ההסדר המוצע: סיום כהונה: יש לתת את הדעת על הבעייתיות של ההסדר המוצע לפיו השר הממונה על המשרד רשאי לסיים את כהונתו של היועץ המשפטי; יש לשקול להסדיר את סוגיית הפסקת הכהונה בדרך אחרת, המנתקת את התלות האפשרית של היועץ בשר הממונה, תלות שעלולה לפגוע באינטרס הציבורי. כמו כן, עילות (1) ו-(2) המנויות בהצעת החוק לסיום כהונתו של יועץ משפטי אינן מוגדרות דיין, במיוחד בהתחשב בעובדה שאין בהצעת החוק סעיף המגדיר את תפקידו של יועץ משפטי.
ו. לאחר תקופת הכהונה: יש להסדיר את ההשלכות של ההסדר המוצע על היועץ המשפטי לאחר סיום הקדנציה שלו. האם תהיה לו זכות לפנסיית גישור? האם הוא רשאי להתמודד במכרזים פנימיים בשירות המדינה? האם יש לו זכות להמשיך לעבוד כמשפטן במחלקה המשפטית?
ז. תקנות ביצוע: לא ברור למה הכוונה בסעיף 4 המוצע – איזה תקנות לעניין "מינוי" של יועץ משפטי יכולות להיות לפי החוק המוצע, כשהמינוי נעשה לפי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959? לכאורה, אין צורך כאן בסעיף תקנות ויחולו החוק והתקנות לעניין שירות המדינה (מינויים).
ח. יש לתת את הדעת גם למיקום התיקון –האם יש לחוקק חוק נפרד, או לתקן את חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959?