חומר רקע
אל: וועדת החוקה, חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי
הנדון: הצעת חוק נציב תלונות הציבור על שופטים (תיקון מס' 2), התשע"א- 2011
בהמשך לדיונים שהתקיימו בעניין הצעת החוק שבנדון, נבקש למקד מבט אל התיקון המבוקש לס' 13 לחוק, ואשר כותרתו "שמירת סודיות".
החוק דהיום:
חוק נציב תלונות הציבור על שופטים, בנוסחו דהיום, אוסר על הנציב, על עובדי הנציבות ועל מי שבעזרתו מבצע הנציב את תפקידיו לפרסם כל מידע שהגיע אליהם עקב עבודתם. על אף איסור זה, רשאים השר או הנשיא לקבל לידיהם עותק מכל חומר או מידע שהושג במסגרת פעילות הנציבות, והם יקבלו את מבוקשם לאחר שהטיפול בתלונה הסתיים. פרסום ברבים של פרטי תלונה, אפשרי לפי החוק רק לאחר שהטיפול בתלונה הסתיים, וזאת אם הנשיא והשר כאחד, החליטו להתירו.
נציין, כי נציבות תלונות הציבור על שופטים פירשה את האיסור החל על עובדי הנציבות לפרסם מידע שהגיע אליהם עקב עבודתם בנציבות, ככזה החל באופן רחב גם על המתלונן. טעמה של הפרשנות נעוץ בתכלית חובת הסודיות המוטלת על עובדי הנציבות, ובכך שאם יפורסם מידע, שלא על-ידי עובדי הנציבות, אלא על ידי מתלונן, תיפגע התכלית שבבסיס שמירת הסודיות המוטלת על עובדי הנציבות.
התיקון המבוקש:
בתיקון שבנדון מבוקש להסדיר את נושא הפרסום בצורה שונה.
ראשית, בניגוד למצב החוקי היום, בו הנשיא והשר כאחד רשאים להתיר פרסום פרטי תלונה לאחר שהטיפול בה הסתיים, מוצע כי הנציב, לאחר התייעצות עם השר והנשיא, יורשה לפרסם ברבים פרטי תלונה וממצאי בירורה לאחר שהטיפול בה הסתיים, וזאת אם מצא כי יש לכך חשיבות ציבורית או כי הדבר נדרש כדי להעמיד דברים על דיוקם.
שנית מוצע להוסיף סעיף האוסר על כל אדם לפרסם ממצאי בירור של הנציב, למעט פרסום שהותר על-ידי הנציב. נציגות השופטים הוסיפה וביקשה כי בנוסף לאיסור פרסום ממצאי הבירור, ייאסר גם פרסום דבר הגשת תלונה, וכן כל חומר וידיעה שהגיעו מאת הנציב.
משמעות התיקון המבוקש היא מניעת פרסומם ברבים של תלונות, ממצאי בירור והחלטות של נציב תלונות הציבור, וזאת במגוון של מצבים, ובהם, לדוגמא, מצב בו הוגשה תלונה, נבדקה, ונמצאה מוצדקת.
הסדר כזה, הינו ייחודי להצעה שבנדון1, ולהבנתנו יש בו כדי לפגוע בזכות לקבל מידע בדבר פעילותן של רשויות ציבוריות, בחופש הביטוי ובחובת השקיפות.
בענייננו נדרש איזון עדין בין שלושה ערכים. האחד- חופש הביטוי, כעקרון חוקתי, שממנו נובעת זכות הציבור לקבל מידע בדבר פעולותיהן של רשויות ציבוריות. השני- זכותו של אדם, ובכלל זה שופט, לשמור על פרטיותו ועל שמו הטוב. הערך השלישי שיש להביא בחשבון הוא חשיבות אמון הציבור במערכת השיפוט. נקדים ונאמר, כי לאחר בחינת הדברים במקרה שלפנינו, נדמה כי האיזון המתבקש בין שלושת קודקודי משולש זה מופר במסגרת ההצעה.
חשיבותה של הזכות לקבל מידע בדבר פעולותיהן של רשויות ציבוריות הוכרה בפסיקתו של בית המשפט העליון ככזו ה"מזינה את חופש הביטוי וניזונה ממנו ואף משמשת בבואה לזכותו של הציבור לפקח על תקינות פעולותיהן של רשויות"2. חופש הביטוי הוא מרכיב חיוני בקיומו של משטר דמוקרטי. הוא יסוד מוסד במשטר דמוקרטי, השואף להגן על זכויות אדם בסיסיות, והינו מ"נשמת אפה של הדמוקרטיה3".
נציב תלונות הציבור על שופטים, כחלק ממערך המינהל הציבורי, מחזיק במסגרת תפקידו בסמכויות נרחבות, כנאמן הציבור. הוא שלוחו של הציבור בבירור תלונות על שופטים, והוא חב לציבור דין וחשבון על מעשיו בתפקידו זה. אמנם, חוק חופש המידע, מקנה לנציבות פטור מחשיפת מידע שנוצר, נאסף או מוחזק בידה. ואכן, המידע שנוצר, נאסף ומוחזק בידי הנציבות (כגון חומרי החקירה) מוגן באמצעות ס' 14 (12) לחוק חופש המידע, המחריג את נציבות תלונות הציבור על שופטים כגוף שהוראות חוק חופש המידע אינן חלות עליו. יחד עם זאת חשוב לציין, כי גם במקרים בהם לא חל חוק חופש המידע, פסק בית המשפט העליון, כי לחוק חופש המידע מעמד של "מורה דרך" פרשני4.
התיקון המבוקש לס' 13 אינו עוסק במידע שנוצר, נאסף או מוחזק בידי הנציב. מידע זה אכן מוגן, ויישאר מוגן מפני פרסום הן באמצעות ס' 13 (א) לחוק נציב תלונות הציבור, והן באמצעות חוק חופש המידע. לשונו של התיקון המבוקש רחבה, ואם נתייחס גם לבקשת נציגות השופטים, היא כוללת בחובה איסור פרסום תלונה שהגיש מתלונן נגד שופט, את תגובת השופט, כפי שהועברה למתלונן5, ואת החלטת הנציב, כפי שהועברה למתלונן. בניגוד לחומרי החקירה, הרי שמידע זה אינו נמצא באופן בלעדי אצל הנציב (שכן הוא מועבר אל המתלונן), ולפיכך קשה לראות הצדקה לאסור את פרסומו.
המחוקק נדרש בענייננו לאיזון העדין שבין זכותו של השופט לפרטיות ולשמו הטוב, לבין חופש הביטוי של המתלונן, וזכותו של הציבור להיות שותף למידע, שהיא זכות הנובעת מחירות הביטוי ומשלימה אותה. בנוסף לכך יש לשוות לנגד עיננו גם את החשיבות שבאמון הציבור במערכת המשפט, ובערך הסגולי בכך שהבאים בשערי בית המשפט ירכשו את מלוא ההערכה לשופט הדן בעניינם, ויכבדו את פסק דינו. השופט הוא נציגה של מערכת החוק, ש"אלמלא מוראה איש את רעהו חיים בלעו"6. כל אלו נבחנים, על רקע תכליתה של נציבות תלונות הציבור על שופטים לשפר את השירות הניתן לאזרח על-ידי השופטים, תוך שמירת עצמאות ואי-תלות השופטים.
בבחינת המכלול, ובהינתן העניין הציבורי הרב בחשיפת מידע רלוונטי בעניין התנהגותם של שופטים במסגרת מילוי תפקידם, או התנהגות אחרת של שופטים, שיש בה כדי להשליך על כהונתם כשופטים, נדמה כי חופש הביטוי וחשיבותו של הדיון הציבורי, גוברים על החשש לפגיעה בשמו הטוב של השופט הנילון. ויוזכר, נציב תלונות הציבור על שופטים מוסמך לבחון התנהגות שופטים במקטע המצומצם של התנהגות במסגרת מילוי התפקיד, או התנהגות שאינה במסגרת מילוי התפקיד, אך היא בעלת השלכה על כהונתם בתפקיד. אין מדובר בבדיקה כוללת של מעשיו והתנהגותו של השופט כאדם פרטי, אלא כאיש ציבור, על כל המשתמע מכך. במקטע זה, של התנהגות המשליכה על עבודת השופט כבעל תפקיד ציבורי, גובר להשקפתנו האינטרס הציבורי שבחשיפת המידע, על האינטרסים האחרים שהוזכרו.
על המחוקק להביא בחשבון את חשיבות פרסומו של מידע, אשר יש בו כדי לעורר דיון ציבורי, להעביר ביקורת על פעולות הרשות השלטונית, וכדי למנוע שימוש לרעה בכוח השררה. נדגיש, כי בעוד שבעבר נהגה ההלכה, לפיה מחובתו של עיתונאי לפרסם ברבים דברים בעלי עניין ציבורי, במקרים מוגבלים של חשש מפני סכנה לחיי אדם, בריאותו או רכושו7, הרי שכיום, לאחר שחופש הביטוי הוכר כבעל מעמד חוקתי, מקובלת הדעה כי תפקידה של העיתונות בחברה הדמוקרטית הוא רחב וכולל גם הארת מידע המצביע על פגמים במערכות ציבוריות וחשיפתו בפני הציבור. חשיפת מידע לעין הציבור, גם מקום בו הועבר המידע לרשויות המוסמכות וטופל על ידן, נחשבת גם כאחד מתפקידיה של העיתונות החופשית במדינה דמוקרטית.
לאחרונה, נדרש בית המשפט העליון לסוגיה קרובה, וחלק מן הדברים שנקבעו באותה פרשה יפים לענייננו8:
"...חופש הביטוי הוכר כבעל מעמד חוקתי על חוקי, ועימו הוכרה חשיבותה של העיתונות החופשית (ראו למשל עניין אפל, עניין אבנרי, עניין בן גביר). מובן לכל היום כי תפקידם של העיתונאים בחברה הדמוקרטית אינו מתמצה עוד בהעברת מסרים לידי רשויות המדינה. על העיתונאים לחשוף שחיתויות, להעביר ביקורת על השלטון ועל גופים פרטיים הפועלים במשק (ראו פסח, בעמ' 939-938). תפקידם הוא להאיר את אותו המידע המגיע אליהם ואשר מצביע על פגמים בהתנהלות המערכות הציבוריות ולהעמידו לעיני הציבור; לשמש כ"כלב השמירה" של הדמוקרטיה ושל כיבוד החוק (גנאים קרמניצר ושנור, בעמ' 297). עוד מובן כיום כי במקרים רבים קיימת חשיבות גם לעצם פרסומו של מידע, לעצם חשיפתן של פרשיות לעין הציבור, גם במקום שבו המידע הועבר במקביל לרשויות המוסמכות וטופל על ידן... "
גם אם ישנה הצדקה לאסור פרסום דבר הגשתה של תלונה, מסמכי הבירור, וחומרי החקירה תוך כדי הליך הבירור, הרי שספק רב בעינינו אם קיימת הצדקה לנקוט באיסור לאחר תום בירור התלונה. פרסום דבר התלונה וממצאי הבירור, אינם צפויים להשפיע על עצם הבירור, על עצמאותה של הרשות השופטת, ואין בה כדי לפגוע בעצמאותם ובאי תלותם של השופטים. הדברים אמורים הן במקרים של תלונה שנמצאה מוצדקת, שאז האינטרס הציבורי בדבר פרסום דבר התנהגותו הבלתי הולמת של השופט הינו רב, והן במקרה בו התלונה התבררה ונמצאה בלתי מוצדקת, שאז הן האינטרס הציבורי והן האינטרס של השופט עולים בקנה אחד ומורים על פרסום.
עיון באופן הסדרתם של נושאים קרובים, מעלה כי ההצעה לתיקון ס' 13 הינה ייחודית. לדוגמא, חוק לשכת עורכי הדין קובע, כי בתי הדין המשמעתיים מכוח חוק לשכת עורכי הדין ידונו בפומבי9. משמעות הדיון הפומבי, מעבר להיותו פתוח לקהל הרחב, הוא שלא חל כל איסור לפרסם את דבר הדיון ותוכנו10.
דוגמא נוספת היא ועדת האתיקה לפי חוק חסינות חברי כנסת, זכויותיהם וחובותיהם. ועדת האתיקה מוסמכת לפרסם החלטותיה. ואכן, ועדת האתיקה נוהגת, ככלל, לפרסם באופן יזום כל החלטה בתלונה שנמצאה ככזו המצדיקה בירור. זאת, למעט מקרים חריגים. ועדת האתיקה מפרסמת את החלטותיה באתר האינטרנט של הכנסת.
מכל האמור, דעתנו היא כי קביעת איסור גורף על פרסום ממצאי בירור של תלונה, בין אם זו נמצאה מוצדקת ובין אם לאו, אינה עולה בקנה אחד עם המעמד המוקנה לחופש הביטוי, ועם העקרונות של חופש מידע. ריכוך האיסור בדמות פתיחת האפשרות לפרסם באישור הנציב, לטעמנו, אין בו די. אין בהצעה הכוונה או הבניה של שיקול דעת הנציב; במסגרת ההצעה לא מוטלת על הנציב חובת הנמקה במקרה בו בחר שלא להתיר הפרסום, ולא ברורה אפשרות ההשגה על החלטה כזו.
תחת האיסור הגורף שבהצעה, אנו מבקשים להציע איסור מרוכך, העומד בכללים ובעקרונות שהותוו בפסיקה. עיקרי ההסדר המוצע הם איסור פרסום דבר הגשת התלונה, ובכלל זה איסור פרסום כל עוד התלונה מתבררת. זאת, לעומת התרת פרסום לאחר תום הבירור, של ממצאי בירור ושל תלונות שנמצאו כמצדיקות בירור, למעט מקרים רגישים במיוחד, שהנציב יהיה רשאי לאסור את פרסומם, אך יצטרך לנמק זאת על מנת שניתן יהיה להשיג על ההחלטה.