חומר רקע

במערכת החינוך המיוחד לומדים כ-150,000 תלמידים בעלי צרכים מיוחדים. חלק גדול מהם נזקק להסעות על מנת להגיע למוסדות החינוך. חוק הסעה בטיחותית לילדים ופעוטות עם מוגבלות, התשנ"ד-1984 (להלן: החוק) תקנותיו וחוזר מנכ"ל משרד החינוך בנושא "הסעת תלמידים ועובדי הוראה למוסדות חינוך רשמיים" מסדירים את נושא ההסעה של ילדים ופעוטות עם מוגבלות למוסדות חינוך. ארגונים וגופים רבים מתריעים מזה זמן רב על כשלים בהסעות תלמידים בחינוך המיוחד. מזה כשנתיים דנה בנושא הסדרי ההסעות בחינוך המיוחד ועדה של משרד החינוך שהוקמה בעקבות דיון שהתקיים בפברואר 2010 בוועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת בראשות חה"כ זבולון אורלב יו"ר הוועדה דאז. הוועדה , בראשות סמנכ"ל משרד החינוך יגאל צרפתי, כוללת נציגים של הגורמים השונים המעורבים בנושא הסעות בחינוך המיוחד במשרד החינוך וכן את נציגי משרד האוצר. לבקשת חה"כ זבולון אורלב, יו"ר הוועדה לזכויות הילד, תסקר להלן סוגיית ההסעות בחינוך המיוחד והבעיות השונות שקשורות בה ויפורטו המלצות הוועדה עבור גורמים שונים המעורבים בנושא בהם: משרד החינוך, רשויות מקומיות ומוסדות חינוך. משרד החינוך לא העביר למרכז המחקר והמידע של הכנסת נתונים מלאים על הסעות בחינוך המיוחד ואת מסקנותיה הסופיות של הוועדה, אם ישנן כאלה, למרות שהתבקש לעשות זאת לקראת מועד הדיון. לפיכך, מסתמך המסמך שלהלן על המלצות הביניים של הוועדה שהועברו לעיון משרדי הממשלה השונים ועל נתונים שהתפרסמו במקורות שונים. יצויין כי הימנעות משרד החינוך מהעברת הנתונים והמידע שנתבקש מונע אפשרות להיערך באופן הולם לדיון הוועדה לזכויות הילד של הכנסת שנקבע בתיאום עם המשרד ואף נדחה למועדו הנוכחי לבקשתו. בחלקו הראשון של המסמך מוצגים הכשלים והקשיים במערך ההסעות הנוכחי כפי שהועלו בפני הוועדה על ידי גורמים שונים המעורבים בנושא ובהם: נציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלויות במשרד המשפטים, המועצה לשלום הילד, אלו"ט והמרכז לשלטון מקומי. בחלקו השני יפורטו המלצות הביניים של הוועדה בחלוקה לפי הגורמים שנדרשים ליישמן: משרד החינוך הנדרש להסדיר את ההמלצות בנהליו, הרשויות המקומיות והמוסד החינוכי הנדרשים ליישם את השינויים המוצעים. בין הנקודות המרכזיות העולות מן המסמך: • בחינוך המיוחד לומדים כ-150,000 תלמידים, רבים מהם נזקקים להסעות על מנת להגיע למוסדות החינוך. האחריות על ביצוע ההסעות מוטלת על הרשויות המקומיות, המתקשרת לצורך כך עם חברת הסעות באמצעות מכרז שנוסחו קבוע. משרד החינוך משתתף במימון ההסעות בשיעור של בין 90% ל-40% על פי קריטריונים שונים. • החוקים והנהלים המסדירים את ביצוע ההסעות קובעים כללים שונים בכל הנוגע להתנהלותן דוגמת: זכאות להסעה, חלוקת האחריות בין הגורמים המעורבים, זכאות לליווי ותפקידי המלווה ובטיחות ההסעה. • ארגונים העוסקים בנושא זכויות ילדים בעלי צרכים מיוחדים טוענים כי ההסדרה הקיימת איננה מספקת ומשאירה סוגיות רבות, בהן משך הנסיעה, הפרדה בין ילדים מוסעים בגילאים שונים ובעלי ליקויים שונים, כישורי הנהג, פיקוח ועוד, ללא הגדרה מספקת. כן דווח על מקרים רבים של הפרת ההוראות ללא סנקציות על חברת ההסעות. המרכז לשלטון מקומי העלה טענות כי העלויות האמיתיות של הסעות תלמידים גבוהות בכ-20% מן הרף שקבע משרד החינוך לתשלום עבור ההסעות, ומימון ההסעות בחינוך המיוחד מהווה נטל כבד על הרשויות המקומיות ובמיוחד על הרשויות הקטנות ורשויות מקומיות בפריפריה שנדרשות להסיע תלמידים למוסדות חינוך מרוחקים. • בשנת 2010, בעקבות דיון בנושא בוועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת, הוקמה ועדה בראשות סמנכ"ל משרד החינוך, יגאל צרפתי, לבחינת הסדרי ההסעות בחינוך המיוחד. הרכב הוועדה כלל את נציגי אגף ההסעות והאגף לחינוך מיוחד במשרד החינוך וכן את נציג משרד האוצר. הוועדה שמעה את עמדותיהם של גורמים שונים בעניין ההסעות. במאי 2011 העבירה הוועדה סיכום של המלצות להערות משרדי הממשלה השונים. לפי תפיסת הוועדה כפי שבאה לידי ביטוי במסמך זה, מרבית הסוגיות שהעלו הארגונים השונים נכללות זה מכבר, בחקיקה, נהלים או כללים קיימים. הוועדה מיפתה שמונה תחומים מרכזיים שבהם נמצאו סוגיות הנדרשות להסדרה. חברי הוועדה המליצו כי המלצותיה ייושמו בשלב ראשון כפיילוט באחת הרשויות ולאחר מכן יוחלו על כלל הרשויות באופן הדרגתי. להלן עיקרי המלצות הוועדה: ◦ הגבלת משך הנסיעה לשעה וחצי משעת האיסוף של הילד הראשון ועד לשעת הגעתו של הילד האחרון למוסד החינוכי או לתחנת הפיזור. ◦ הפרדה בין פעוטות לילדים ברכבי הסעה; ◦ הוספת אוכלוסיית הילדים החירשים והעיוורים וכן את כלל הילדים עד גיל 5 הלומדים במסגרות חינוך מיוחד לאוכלוסיית הזכאים לליווי; ◦ לנהג ההסעות בחינוך המיוחד ולמלווה תינתן הכשרה ספציפית למילוי תפקידם על-ידי הרשות המקומית; ◦ תגבור מערך הפיקוח על ההסעות והקמת וועדה בין-משרדית לעניין הפיקוח ובחינת האפשרות לחייב רשויות מקומיות להפעיל מנגנון המבצע ביקורת על הסעות תלמידיה; ◦ הגדלת המודעות לנושא הבטיחות ברשויות המקומיות והטלת קנסות על נהגים שיפרו את הוראות הבטיחות. • בהמלצות הוועדה לא נכללה הצעה מגובשת לשינוי הנהלים המסדירים את ביצוע ההסעות ולא הובהרו בצורה מלאה החובות המוטלים על הגורמים השונים המעורבים לצורך יישומן. מן ההמלצות עולה כי משרד החינוך, הרשויות המקומיות והמוסד החינוכי יידרשו לבצע שינויים שונים באופן ביצוע ההסעות. לחלק מן השינויים, דוגמת שינוי הזכאות לליווי, העסקת בעלי תפקידים ברשויות המקומיות וקביעת חובת הדרכה והכשרה למלווה ולנהג ההסעות, יש משמעות תקציבית, אך היקף העלויות ומקורות המימון שלהם לא הובהרו במלואן. נוסף על כך, המרכז לשלטון מקומי המייצג את הרשויות המקומיות לא היה שותף בגיבוש ההמלצות ובניסוחן. • בכל הנוגע להסעת תלמידים בחינוך המיוחד למסגרות משרד הרווחה הפועלות בשעות אחר-הצהריים עולה כי בעקבות עתירה לבג"צ סוכם ביולי 2011 כי החל משנת הלימודים תשע"ב הסעות אלו יבוצעו על ידי משרד החינוך. משרד הרווחה יעביר למשרד החינוך תשלום עבור הסעות אלה לפי דרישת תשלום של משרד החינוך. בשנת תשע"ב ההסדר מופעל עבור תלמידים השוהים במסגרות האגף לפיגור בלבד. בשנה הבאה מתוכנן להחילו גם על תלמידים השוהים במסגרות אגף השיקום והאגף לטיפול באדם עם אוטיזם. 1. מערכת החינוך המיוחד1 זכויותיהם החינוכיות של ילדים בעלי צרכים מיוחדים במערכת החינוך מוסדרים באמצעות חוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן: חוק לימוד חובה), וחוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988 (להלן: חוק חינוך מיוחד). בחוק לימוד חובה מעוגנת חובת השמתם של כל הילדים בישראל, ובכללם ילדים בעלי צרכים מיוחדים, במסגרת חינוך רשמית. כשנחקק החוק נקבעה בו חובת לימוד עד גיל חטיבת ביניים; לאחר התיקונים האחרונים לחוק הלימודים הם חובה עד כיתה י"ב. חוק חינוך מיוחד עוסק באופן ספציפי בחינוך המיוחד קובע את מסגרת האחריות למתן החינוך (לפי סעיף 4(א) לחוק חינוך מיוחד), מגדיר ילד בעל צרכים מיוחדים, ומגדיל את טווח הגילים שבו ילדים זכאים למסגרות חינוך. ילדים בעלי צרכים מיוחדים בני 3 עד 21 הזכאים לשירותי חינוך מיוחד במערכת החינוך לומדים במסגרות משני סוגים: • החינוך המיוחד – מסגרת חינוך ייעודית בעבור אוכלוסייה זו, שבה גני-ילדים לחינוך מיוחד, בתי-ספר לחינוך מיוחד וכיתות לחינוך מיוחד בבתי-ספר רגילים (להלן: מסגרת החינוך המיוחד). • תוכנית השילוב: שילוב במסגרת החינוך הרגיל – מסגרת שבה משולבים ילדי החינוך המיוחד בכיתות החינוך הרגיל בבתי-ספר רגילים, תוך שמירת זכויותיהם וסיפוק צורכיהם המיוחדים (להלן: תוכנית השילוב). בשנת הלימודים תשע"ב לומדים במערכת החינוך המיוחד כ-70,000 תלמידים בעלי צרכים מיוחדים –כ- 80,000 תלמידים נוספים לומדים בתוכנית השילוב. תלמידי החינוך המיוחד מסווגים לפי 16 סוגי לקויות, כפי שעולה מן הטבלה להלן. תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במערכת החינוך המיוחד לפי סוג לקות ומסגרת לימודית, שנת תשע"ב2 סוג הלקות גני-ילדים תלמידי חינוך מיוחד בבי"ס רגילים תלמידי חינוך מיוחד בבי"ס לחינוך מיוחד סה"כ חרשים 343 1,084 323 1,750 עיוורים 38 0 81 119 חולים 0 0 1,672 1,672 פיגור בינוני 335 202 2,053 2,590 פיגור קל 117 76 2,391 2,584 הפרעות התנהגות 167 3,605 3,815 7,587 שיתוק מוחין 467 144 984 1,595 לקויי למידה 105 24,733 4,239 29,077 אוטיסטים 1,238 2,239 1,580 5,057 משכל גבולי 0 2,682 0 2,682 פיגור קשה 318 0 1,804 2,122 פיגור בינוני מורכב 324 11 1,928 2,263 הפרעות נפשיות 4 66 1,919 1,989 מעוכבי התפתחות 4,783 259 84 5,126 מעוכבי שפה 3,396 201 0 3,597 חשד לפיגור קל 0 222 0 222 סה"כ 11,635 35,524 22,873 70,032 שעת סיום הלימודים במערכת החינוך המיוחד תלויות בסוג הלקות של התלמידים וייתכן כי תלמידים הלומדים באותו מוסד חינוכי יסיימו את לימודיהם בשעות שונות: • תלמידים עם הפרעה התנהגותית רגשית, תלמידים עם ליקויי למידה, תלמידים עם פיגור קל ויתר סוגי החינוך המיוחד, מסיימים ב-12:45 לפחות; • תלמידים עם פיגור בינוני וקשה, משותקי מוחין, נכויות פיזיות קשות וליקויים חושיים מסיימים ב-14:30 לפחות; • תלמידים עם הפרעה נפשית קשה – 16:00 לפחות; • תלמידים אוטיסטים – 16:45 לפחות. ביום ו' שעת הסיום בגני ילדים היא לפחות 12:45 ובבתי הספר 11:50 (למעט אוטיסטים שלומדים לפחות עד 12:45). מערכת ההיסעים של תלמידי החינוך המיוחד היא חלק ממערכת ההיסעים לכלל התלמידים. ההסעות מיועדות להביא את הלמידים במתכונת יום-יומית בהתאם למערכת השעות הרשמית אל מוסדות החינוך ולהחזירם לבתיהם, כדי לאפשר להם מסגרת לימודים רגילה במוסדות חינוך העונים על צרכיהם. 2. הוועדה לבחינת הסדרי ההסעות בחינוך המיוחד בפברואר 2010 התקיימה ישיבת ועדת החינוך של הכנסת בראשותו של חה"כ זבולון אורלב בנושא הסעות ילדים בעלי צרכים מיוחדים. בישיבה השתתפו נציגי משרדי ממשלה וארגונים ציבוריים שונים העוסקים בתחום. בישיבה הועלו תלונות והערות שונות בכל הנוגע לתפעול ההסעות ובסיכומה החליטה הוועדה להמליץ למנכ"ל משרד החינוך: "להקים ועדה בין משרדית בראשות משרד החינוך ובהשתתפות אגף התקציבים במשרד האוצר, משרד הרווחה, המשרד לביטחון פנים-משטרת ישראל, הנציבות לשוויון זכויות של אנשים עם מוגבלויות במשרד המשפטים, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים ומרכז השלטון המקומי וכן גם לשתף נציגות של ארגונים ציבוריים הנוגעים בדבר במטרה לנסח כללים והנחיות מפורטים בנושא, שיכללו בין היתר, את סוגיית מרחקי הנסיעות וזמן הנסיעה המומלצים, תפקידי המלווה, מספר הילדים המותר בהסעה על פי אפיון המגבלה, דרכי בקרה וטיפול בתלונות ופיקוח על ביצוע המכרזים".3 בהמשך סוכם בין יו"ר ועדת החינוך לבין מר יגאל צרפתי, סמנכ"ל ומנהל מינהל הפיתוח במשרד החינוך, הממונה, בין היתר, על אגף ההסעות במשרד כי ועדת ההסעות המרכזית תהיה הפורום בו יתקיימו הדיונים בהשגות ובטיעונים שהועלו בנושא. כאמור, בועדת ההסעות המרכזית יושבים, לצד נציגי אגף ההסעות במשרד החינוך, נציגי משרד האוצר ונציגי האגף לחינוך מיוחד. בישיבתה הראשונה של ועדת ההסעות המרכזית, ביושבה כוועדה הבין-משרדית לבחינת סדרי ההסעות של ילדים בעלי צרכים מיוחדים החליטה הוועדה לפנות לגורמים הרלוונטיים (משרדי ממשלה, השלטון המקומי וארגונים ציבוריים המעורבים בתחום) בבקשה להעביר לעיון הוועדה את הצעותיהם לשיפור וקביעת נהלים והנחיות לעניין סדרי ההסעות בחינוך המיוחד. בשלב מאוחר יותר הוזמנו חלק מן הגופים הרלוונטיים לדיון עם חברי הוועדה.4 בינואר 2011 נערך דיון נוסף בוועדת החינוך של הכנסת בראשות חה"כ אלכס מילר, בדיון הובהר כי הוועדה טרם גיבשה את המלצותיה אף כי שמעה את נציגי הגורמים הרלוונטיים. נציג האוצר בדיון, אורי שמרת, מסר כי לא היה מעורב בדיוני הוועדה. בסיום הדיון קבע יו"ר ועדת החינוך כי המסקנות יוגשו בתוך חודש וחצי.5 במאי 2011 העבירה הוועדה סיכום של המלצותיה למשרדי הממשלה השונים, בהם נציבות שוויון לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים ומשרד הרווחה לצורך קבלת הערותיהם. על בסיס מסמך זה, כפי שנתקבל מנציבות שוויון לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים הוכן סיכום המלצות הוועדה שלהלן. עד כה, כשנתיים לאחר ההחלטה על הקמתה, לא הוצגו לציבור או למרבית הגורמים השונים המעורבים בנושא, בהם מרכז השלטון המקומי וארגונים המייצגים משפחות של ילדים בעלי צרכים מיוחדים, מסקנות הוועדה. למרות בקשות חוזרות ונשנות, משרד החינוך לא העביר למרכז המחקר והמידע של הכנסת את המלצות הוועדה הסופיות, אם יש כאלה, או מידע על האופן שבו בכוונתו ליישמן. להלן פירוט סוגיות שונות הנוגעות להסעות בחינוך המיוחד תוך הבאת עמדות גורמים רלוונטיים בסוגייה כפי שהובאו לפני הוועדה. פירוט המלצות הוועדה תוך התייחסות להמלצות אלה יובא בסעיף 3 במסמך. 2.1. זכאות להסעה לפי חוק הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות, התשנ"ד-1994 זכאי להסעה ילד (בגילאי 3 עד 21) שבשל ליקוי בכושרו הגופני, השכלי, הנפשי או ההתנהגותי אינו מסוגל לנסוע בכוחות עצמו ונזקק להסעה לבתי ספר רשמיים, בתי ספר בחינוך המוכר שאינו רשמי ולגני ילדים על פי החלטת ועדת השמה וועדת שיבוץ.6 החוק איננו מבחין בין ילדים הלומדים במוסדות חינוך מיוחד לילדים הלומדים במסגרות שילוב. פעוטות מגיל שישה חודשים עד שלוש שנים שמשולמת בעדם גמלת ילד נכה או פעוטות מגיל שנה ועד שלוש שנים שאובחנו כלוקים בלקויות מסויימות זכאים להסעה למעון יום שיקומי. חוזר מנכ"ל משרד החינוך מאפריל 2008 בנושא "הסעות תלמידים ועובדי הוראה למוסדות חינוך רשמיים" (להלן חוזר מנכ"ל משרד החינוך) קובע את הכללים והנהלים הנוגעים לביצוע ההסעות. • זכאות שאינה מותנית במרחק - תלמידי החינוך המיוחד הסובלים ממוגבלויות מסויימות בהם: תלמידים עם פיגור קשה וסיעודי, משותקי מוחין ובעלי נכויות פיזיות קשות, אוטיסטים, בעלי הפרעות נפשיות קשות וחולי נפש, תלמידי בעלי פיגור בינוני רב בעייתי ומורכב, חירשים וכבדי שמיעה, עיוורים וליקויי ראייה זכאים להסעה ללא קשר למרחק. זכאותם של יתר התלמידים בחינוך המיוחד מותנית במרחק בהתאם לכללי הזכאות החלים על תלמיד החינוך הרגיל המפורטים להלן. • זכאות לפי מרחק - לפי החוזר המרחק המזערי בין מקום המגורים לבית הספר הקרוב ביותר המצדיק השתתפות בהוצאות ההסעה הוא: לתלמידים מגן חובה ועד כיתה ד', משני ק"מ לתלמידים מכיתה ה' ומעלה, משלושה ק"מ. אישור זכאותו של תלמיד להסעה מצוי בסמכותה של ועדת ההסעות המחוזית במשרד החינוך. אישור הוועדה תקף לשנת לימודים אחת (עבור תלמידי החינוך המיוחד, האישור כולל גם את זמני חופשות החגים והקיץ).7 על פי מידע שנמסר לוועדת החינוך של הכנסת, בשנת הלימודים תש"ע נזקקו להסעה 51,000 תלמידים בחינוך המיוחד, מתוך כ-220,000 תלמידים המוסעים.8 משרד החינוך לא מסר מידע עדכני בעניין זה. 2.2. חלוקת אחריות בין הגורמים המעורבים – ביצוע ומימון לפי החוק חובת ארגון ההסעות וביצוען חלה על הרשות המקומית שהתלמידים מתגוררים בתחומה. האחריות לביצוע ההסעות לפעוטות מוטלת על מעון היום השיקומי, המקבל לצורך כך תקצוב במסגרת סל השירותים הנלווה לפעוט במעון יום שיקומי. מעון יום שיקומי רשאי להעביר את האחריות להסעה למעון לרשות המקומית שבה מתגורר הילד, זאת תמורת התחייבות להעביר לרשות את התקציב שהוא מקבל לצורך ביצוע ההסעות. לפי חוזר מנכ"ל משרד החינוך ניתן לבצע את ההסעות באמצעות התקשרות עם מסיעים פרטיים. המכרזים לביצוע הסעות והחוזים עם המסיעים המבצעים את ההסעות יהיו אך ורק על פי נוסח אחיד שהוסכם בין משרד החינוך, מרכז השלטון המקומי וארגון המועצות האזוריות (להלן מכרז ההסעות).9 המכרז מחייב את חברות ההסעות שלא להסב את החוזה לאחר ולא להעסיק קבלני משנה, אלא באישור מראש של הרשות המקומית.10 סעיף 1.8 לחוזר המנכ"ל קובע את שיעור ההשתתפות של משרד החינוך בהוצאות הרשויות המקומיות לפי הפירוט הבא: • רשויות או יישובים שהוגדרו על ידי הממשלה כ"אזורי בעלי עדיפות לאומית" – 90% מן העלות המאושרת על ידי המשרד; • במועצות אזוריות – 75% מן העלות עבור תלמידים עד כיתה י' ו-50% מן העלות המאושרת עבור תלמידים בכיתות י"א ו-י"ב; • ברשויות מקומיות וברשויות חינוך מקומיות – 50% מן העלות המאושרת על ידי המשרד; • ברשויות מקומיות שלא ניתן להן מענק איזון – 40% מן העלות.11 בשנת תש"ע הקצה משרד החינוך תקציב של כ-400 מיליון ₪ לצורך הסעת תלמידים בחינוך המיוחד, שהוא כמחצית מכלל תקציב המשרד לצורך הסעות תלמידים בשנה זאת.12 המשרד לא מסר מידע עדכני בעניין זה. השתתפות משרד החינוך במימון ההסעות ניתנת עבור הסעות שאושרו על ידי הוועדה המחוזית בלבד לפי אמות המידה לזכאות שקבע המשרד. רשות מקומית המעוניינת לקבל את השתתפות המשרד בהסעות שאינן עונות על אמות המידה שנקבעו ושהוועדה המחוזית לא אשרה את בקשתה רשאית לפנות אל ועדת ההסעות המרכזית המורכבת, בין היתר, מנציגי משרד האוצר ונציג אגף החינוך המיוחד.13 עלות ההסעות לתלמידי החינוך המיוחד על בסיס "עלות מסלול" ותלויה בגורמים רבים לרבות מרחק ההסעה והחוזה עם חברת ההסעות המבצעת.14 בשנת 2002 החליטה ממשלת ישראל באמצעות חוק ההסדרים על הקפאת כל ההתייקרויות במשק. הקפאה זאת חלה גם על הסעות תלמידים. הקפאת ההתייקרויות איננה מאפשרת לרשויות המקומיות להתקשר במכרז עם קבלן הסעות במחיר גבוה מזה שהוצע עבור קו זה לפני מועד ההקפאה. בשנים 2006 ו-2008 בוצע עדכון נקודתי שמטרתו להתגבר על השחיקה שנוצר.15 לטענת, מרכז השלטון המקומי השתתפות משרד החינוך בעלות ההסעות איננה הולמת את עלותן בפועל. על פי תחשיב שערכה היחידה לכלכלה ומידע במרכז מאז העדכון האחרון ישנה עלייה של כ-20% בעלויות ההסעות שמוגדרות "פר מסלול".16 כן נטען כי קביעת מדרג ההשתתפות לפי סוג הרשות יוצר פערים בין הרשויות השונות. המרכז לשלטון מקומי מסר כי מימון ההסעות בחינוך המיוחד מהווה נטל כבד על הרשויות המקומיות ובמיוחד על הרשויות הקטנות ורשויות מקומיות בפריפריה. לפי תחשיב שערך המרכז בשנת 2009 הקדישו הרשויות המקומיות כ-900 מיליון ₪ להסעות בחינוך המיוחד. בפנייתם לוועדה ביקשו נציגי השלטון המקומי כי כל העלויות הקשורות בתחום ייבחנו ויותאמו למציאות, תנתן תוספת תקציב לצורך תשלום התייקרויות לחברות ההסעות ותקבע העדפה תקציבית לרשויות שאין באפשרותן לתת מענה חינוכי לתלמידי חינוך מיוחד במרחק של עד 35 ק"מ.17 2.3. מרחק ההסעה, משך ההסעה והרכב הילדים המוסעים חוזר המנכ"ל קובע כי הסעת תלמיד בחינוך המיוחד לגן-ילדים הנמצא במרחק העולה על 25 ק"מ או לבית ספר הנמצא במרחק העולה על 35 ק"מ ממקום מגוריו טעונה אישור של ועדת ההסעות המרכזית. כן מגביל החוזר את מספר סבבי הפיזור ממוסדות חינוך מיוחד לשניים. אין התייחסות בנהלים הקיימים למשך ההסעה, לשילוב קווים ולמספר תחנות האיסוף וההורדה ולהפרדה בין ילדים בעלי לקויות שונות ומוגבלויות שונות. מספר הילדים בהסעה מוגבל לפי גודל הרכב שבו נוסעים אך לא באופן אחר.18 מכרז ההסעות מאפשר לרשות המקומית לגבות קנסות של בין 100 ל-1,000 ₪ במקרה של הפרות מסויימות של החוזה דוגמת איחורים בהתייצבות לתחנת האיסוף או לשעת תחילת הלימודים במוסד החינוכי, שילוב קווים ללא אישור הרשות המזמינה ואיסוף או פיזור שלא בנקודה מאושרת על ידי הרשות המזמינה.19 גופים וארגונים שונים, בהם המועצה הלאומית לשלום הילד ואלו"ט, דיווחו על משך הסעה ממושך מאוד, הכללת מוסדות חינוך שונים בסבב הסעה אחד שעשוייה לגרום להמתנה ממושכת של תלמידים בתחילת יום לימודים או בסופו, החלפת הסעה באמצע הדרך והיעדר הפרדה בין ילדים בגיל הרך לתלמידים בוגרים ובין תלמידים בעלי הפרעות התנהגות קשות לתלמידים אחרים.20 נציבות שוויון לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים ביקשה לכלול בנהלים קביעת מרחק נסיעה מומלץ וזמן נסיעה מומלץ לכל גיל וגיל וככל הניתן בנסיבות של לקויות שונות (כולל מרחקים בין תחנות האיסוף וההורדה וזמן ההעלאה של הילדים והורדתם בתחנות), קביעת סף מקסימום למספר התחנות בהן מועלים או מורדים ילדים, הגדרת מספר הילדים המותר בהסעה והפרדה בין פעוטות וילדים בהסעה. כן ביקשה הנציבות כי בגיבוש קבוצת הילדים המוסעים בהסעה ספציפית יש לקבל מידע מגורמים טיפוליים לגבי אורך הנסיעה ומשך הנסיעה האפשרי לילדים בהתחשב בגילאים השונים, בנכויות השונות ובקשיים של כל אחד ואחד מן הילדים ושל כולם יחד.21 ארגון אלו"ט ביקש להגביל את זמן הנסיעה המרבי של תלמידי החינוך המיוחד לשעה, לקבוע מספר מרבי של תלמידים בעלי לקות קשה בהסעה, לפעול לקיומה של הפרדה בין לקויות שונות בהתאם לרמת הסיכון הנשקפת לתלמידים מקבוצה אחת מתלמידים בקבוצה שנייה ולהגבלת פערי הגיל בהסעה, ולקבוע כי חייבת להיות אך ורק הסעה אחת מנקודת האיסוף ועד לביתו של התלמיד.22 המועצה הלאומית לשלום הילד, מסרה כי יש צורך בקביעת הנחיות ספציפיות בנוגע להסעות ילדים בעלי צרכים מיוחדים שיתייחסו לנושאים של משך זמן הנסיעה והפרדה בין הנוסעים על פי גיל או צרכים של הילד בהסעה.23 נציגי השלטון המקומי ציינו כי יש צורך לקבוע קריטריונים ברורים לאורך המסלול ופיצולו, מספר הילדים בהסעה ומשך ההסעה.24 2.4. ליווי תקנות הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות (כללים ומבחנים לזכאות להסעה ולליווי), התשנ"ה-1995 מסדירות את זכאותו של ילד נכה לליווי בהסעה. לפי התקנות זכאי לליווי כל ילד העונה לקריטריונים הבאים: מאובחן עם מוגבלות נפשית, אוטיזם/PDD, בעיית התנהגות קשות או עם פיגור בינוני ומעלה; מאובחן בשיתוק מוחין או נכות פיזית קשה או מי שנמצא זכאי לליווי על ידי ועדת חריגים של משרד החינוך. כן זכאי לליווי כל פעוט עם מוגבלות. האחריות לביצוע הליווי לילד נכה הזכאי לקבלו חלה על הרשות המקומית שבתחום שיפוטה הוא גר. חוזר מנכ"ל משרד החינוך שצויין לעיל קובע כי משרד החינוך ישתתף במימון שכרם של המלווים על בסיס בקשה ודיווח של הרשות המקומית. כן מגדיר החוזר את תפקידי המלווה וכישוריו הנדרשים. ככלל מאושר מלווה אחד להסעה.25 בשנת 2011 השתתף משרד החינוך ב-75% מעלות העסקת המלווה, שהינה כ-7,910 ₪ לשנה וכ-659 ₪ לחודש למלווה. עלות העסקת המלווה מתעדכנת בהתאם לשכר מינימום.26 הגופים העוסקים בנושא זה העלו טענות שונות בכל הנוגע לתפקודו של המלווה, נטען כי תפקידיו, סמכויותיו וחובותיו אינם מוגדרים די הצורך, הוא אינו מקבל הכשרה מספקת לצורך ביצוע תפקידו, המלווים מתחלפים לעיתים קרובות ואינם מועסקים דרך קבע, אין הסדרה מספקת של העברת מידע בין צוות המסגרת החינוכית למלווה ההסעה ולהפך ושל הקשר בין המלווה לבין הוריו של התלמיד והצוות החינוכי המטפל בו וכן כי העובדה כי המלווים מועסקים בדרך כלל על ידי חברת ההסעות עשויה להקשות עליהם לדווח על כשלים ותקלות בהסעה. כן דווח על קושי רב בגיוס מלווים בשל השכר הנמוך, אופי העבודה והפיזור הגיאוגרפי הרחב וכי השתתפות משרד החינוך בעלויות המלווה איננה משקפת את העלויות הממשיות של הליווי. כתוצאה מכך יש מקרים שבהם ילדים הזכאים לליווי אינם מקבלים אותו בשל חוסר אפשרות של הרשות המקומית להעביר את השתתפותה או בשל קושי במציאת אדם מתאים לתפקיד.27 נציבות שיוויון לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים וארגון אלו"ט העבירו לוועדה בקשות להגדיר את תפקיד המלווה, סמכויותיו וחובותיו, הן באופן כולל והן בהסעה ספציפית, בהתייעצות עם אנשי מקצוע במשרד ולאור לקויותיהם של הילדים המוסעים בה. אלו"ט ציינה כי יש לפעול לעיגון בחקיקה של הכישורים הנדרשים מהמלווה ואת תפקידיו בהסעה וכן לפעול להרחבת כישורי המלווה בהתבסס על הצרכים בשטח. יש לקבוע נהלים שיקבעו את חובת המלווה לדווח לצוות החינוכי של התלמיד ו/או להוריו על התנהלותו בהסעה ולדרוש מן המלווה לחתום על טופס שמירת סודיות. כן נדרש לקבוע כי המלווה יעבור קורס עזרה ראשונה וישתתף ביום עיון יעודי למלווי הסעות פעם בשלוש שנים לכל הפחות.28 נציגי השלטון המקומי ביקשו כי תינתן למלווה הכשרה בשיתוף המרכז לשלטון מקומי, תבחן האפשרות להענקת קביעות למלווה לאחר פרק זמן מסויים, יוגדל התקציב להשתתפות משרד החינוך בהוצאת שכר המלווה ותוגדל הזכאות למלווה גם לילדים בגיל הרך.29 2.5. נהג ההסעה החוק, התקנות או חוזר מנכ"ל משרד החינוך אינם מסדירים את תפקידיו וכישוריו של נהג ההסעה. תפקיד הנהג בהסעה מוסדר בהוראות הבטיחות בנספח לחוזר שבהן פירוט נרחב של הוראות הרלוונטיות גם לחינוך המיוחד.30 מכרז ההסעות דורש מן הנהג ניסיון של שנתיים לפחות בנסיעה בסוג הרכב אותו הוא נוהג ואישור רפואי המעיד על בריאות תקינה ומחייב את חברת ההסעות לבצע טרם תחילת ביצוע ההסעות השתלמות נהלים ובטיחות לנהגים. כן מתחייבת חברת ההסעות לקיים את הוראות החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסויימים, התשס"א-2001. האוסר על העסקת נהג שהורשע בעבירת מין בהיותו בגיר. התנהגות לא נאותה של הנהג נחשבת הפרה של החוזה שבגינה זכאית הרשות המקומית לפיצוי בסך 250 ₪. אין התייחסות ספציפית במכרז להסעות בחינוך המיוחד.31 נציבות שוויון לאנשים עם מוגבלות במשרד המשפטים, ארגון אלו"ט והמועצה לשלום הילד ביקשו מן הוועדה לקבוע בחקיקה, בתקנות או בנהלים את כישורי נהג ההסעות בחינוך המיוחד, חובותיו, ההכשרה הנדרשת ממנו ואופן התנהלותו. בין השאר נדרש כי לא יועסק אדם כנהג אלא אם כן הוא בעל רישיון נהיגה תקף ובעל היתר להסעת קבוצות, לא יועסק מי שהורשע בעבירת אלימות, השתלמות מקצועית לכל נהג וכי, ככל שניתן, הנהג יהיה אדם קבוע במהלך כל שנת הלימודים. המועצה לשלום הילד ציינה כי מכיוון שמדובר בבטיחותם ובביטחונם של ילדים מוחלשים במיוחד, יש לבחור את ממלאי התפקידים על פי קריטריונים מוכתבים מראש ונוקשים.32 2.6. בטיחות חוק הסעה בטיחותית לילדים ולפעוטות עם מוגבלות קובע כי הסעה שבה נוסעים לפחות חמישה ילדים או פעוטות ויותר תהיה ברכב בטיחותי כפי שהוא מוגדר בתקנות. כאשר יש הסעה שבה נוסעים פחות מחמישה ילדים או פעוטות, ניתן להסיעם ברכב שאינו בטיחותי ובלבד שאופן הישיבה ברכב לא יפגע בבריאות או בבטיחותם של הנוסעים. המפרט הנדרש מרכב בטיחותי מפורט בתקנות הסעה בטיחותית לילדים נכים (מפרטי רכב בטיחותי), התשנ"ה-1995 וכולל אמצעים מתאימים לריתום נוסעים וכסאות גלגלים, ציוד עזרה ראשונה, אמצעי קשר, מזגן ומתקן לחימום פנים הרכב ועוד. האגף הבכיר לבטחון, בטיחות ושעת חירום פרסם הוראות בטיחות מפורטות בעניין הבטיחות בהסעות המחייבות את הנהג וכלולות בנספח לחוזר המנכ"ל.33 מכרז ההסעות כולל אף הוא הוראות בטיחות, חלקן חוזרות ומדגישות את ההוראות הקיימות ואחרות שאינן כלולות בהוראות אלה. כן מחייב המכרז את חברת ההסעות למנות קצין בטיחות.34 המועצה לשלום הילד דיווחה כי מפניות רבות עלה כי הילדים מוסעים ברכבים לא בטיחותיים. מחלק מן התלונות עלה עוד כי קיימת תופעה של העברת ביצוע ההסעות מן החברה הזוכה במכרז לידי קבלני משנה. במקרים אלה מוסעים הילדים ברכבים שאינם תקינים המסכנים את בטיחותם.35 2.7. פיקוח החוק וחוזר המנכ"ל מטילים את מלוא האחריות לביצוע הסעות על הרשויות המקומיות. יחד עם זאת, לא נקבעה בהם במפורש חובת הרשות המקומית לביצוע בקרה ופיקוח על שירותי הסעות שנרכשים מידי מסיעים פרטיים ולא נקבעו כללים ברורים לביצוע פיקוח זה. עמדת המשרד כפי שבאה לידי ביטוי באופן עקבי במקומות שונים היא כי האחריות על הפיקוח על שירותי ההסעה שמבצעים מסיעים פרטיים מוטלת על הרשות המקומית.36 לפי מידע שנמצא במחקר שבוצע על ידי חוקרת במכון גרטנר לחקר אפידמיולוגיה ומדיניות בריאות, משרד החינוך מפעיל לצורך ביקורות השטח חברה חיצונית אשר מבצעת עבורו ביקורות פתע יזומות במוסדות החינוך השונים. אך התקציב המוקצה לנושא זה הוא תקציב מזערי, אשר מספק רק חלק קטן מן הצרכים ומאפשר למשרד החינוך לבצע כ-550 ביקורות בכל שנה בלבד.37 ארגונים שפנו לוועדה ציינו כי אין גוף אחד שאחראי על נושא הפיקוח, מקבל תלונות, בודק אותן ומטפל בהן באופן ראוי, ובמקרים רבים הרשויות השונות מעבירות את האחריות לטיפול בבעיה זו אל זו. צויין כי יש צורך בעיגון בחוק או בתקנות של נוהל לפיקוח על ההסעות ובהקמת גוף ממשלתי שתפקידו פיקוח על ההסעות וכן טיפול בתלונות לגבי ביצוע ההסעות ונוכחות המלווים.38 אלו"ט הציעה כי על גוף זה לפקח על כל היבטי בטיחות ההסעה ותקינותה. כאשר תפקיד הרשות המקומית יהיה להסדיר את הלקויות עליהן יידווח הגוף המפקח תוך זמן סביר ואם לא תעשה כן תיקנס על ידי משרד החינוך.39 2.8. תיאום בין משרדי ממשלה שני נושאים מרכזיים הקשורים בתיאום בין משרדי ממשלה שונים הם בעיית התלמידים הנזקקים להסעה למסגרת אחה"צ של משרד הרווחה וכן הסעת פעוטות מתחת לגיל שלוש הזכאים להסעה למעונות יום שיקומיים. חלק מתלמידי החינוך המיוחד, בהם תלמידים הסובלים מפיגור, תלמידים הסובלים מנכויות ומליקויים שונים ומוכרים על ידי אגף השיקום ותלמידים אוטיסטים, זכאים למסגרות אחה"צ מטעם משרד הרווחה. לפי נתוני משרד הרווחה בשנת 2011 טופלו במסגרות אלה 5,377 ילדים בעלי צרכים מיוחדים, בהם 4,100 במסגרות האגף לטיפול באדם המפגר, 1,100 במסגרות אגף השיקום ו-177 במסגרות השירות לטיפול באוכלוסייה עם אוטיזם ו-P.D.D.40 מסגרות אלה עשויות להתקיים בתוך המסגרת החינוכית שבה לומד התלמיד בשעות הבוקר או במבנה אחר. ארגונים וגופים רבים העידו על קשיים במימון הסעה של ילד למסגרת אחר-הצהריים שכן כל תלמיד בחינוך המיוחד זכאי לשתי הסעות בלבד, האחת למקום הלימודים והשנייה בחזרה לביתו. במסגרת דיוני הוועדה בנושא זה הובהר כי הן במשרד החינוך והן במשרד הרווחה אין נתונים מדוייקים בדבר היקף הצורך בהסעת תלמידים השוהים במסגרות של משרד הרווחה בשעות אחר הצהריים. לפי מסמך הסיכום של הוועדה משרד הרווחה העריך שמתוך כלל המטופלים במסגרות אחה"צ של המשרד יש בעיה בהסעה של כ-400 ילדים למסגרת אחה"צ וכי במרבית המקרים הבעיה נפתרת בדרכים שונות ללא צורך בהתערבות המשרד.41 ביולי 2011 במסגרת דיונים בעתירה שהוגשה לבג"צ על ידי ארגון אקי"ם בנושא הסעות תלמידים הסובלים מפיגור שכלי למסגרות משרד הרווחה הודיעה המדינה כי הסעות אלה יבוצעו במסגרת מערך ההסעות הקיים שמפעילות הרשויות המקומיות במערכת החינוך. משרד החינוך יעביר את השתתפותו לרשויות המקומיות עבור ההסעות הנוספות, יחד עם כלל ההסעות שמבוצעות על ידי הרשויות המקומיות. משרד הרווחה יעביר למשרד החינוך החזר כספי בגין ביצוע הסעות אלה לפי נוהל שיגובש בין המשרדים. ב-21 ביולי 2011, הודיע האגף להסעות והצטיידות לרשויות המקומיות על הסדר זה, שיופעל החל משנת הלימודים תשע"ב.42 מר מנחם וגשל, המשנה למנכ"ל משרד הרווחה מסר כי בשנת הלימודים תשע"ב מיושם ההסדר עבור אוכלוסיית התלמידים עם פיגור שכלי בלבד ואילו בשנת הלימודים הבאה, צפוי ההסדר לחול גם על אוכלוסיות באגף השיקום והשירות לטיפול באוטיזם ו-PDD. משרד הרווחה טרם קיבל ממשרד החינוך דרישה לקבלת החזר כספי ולכן לא ידוע לו היקף הנזקקים לשירות זה ומספר ההסעות שבוצעו בפועל.43 כאמור, עד למועד הגשת המסמך לא הועבר ממשרד החינוך מידע על מספר ההסעות שבוצעו בהתאם להסדר זה בשנת הלימודים תשע"א. במקביל לעבודת ועדת משרד החינוך פועל משרד הרווחה לניסוח תקנות להסעת פעוטות עם מוגבלות. לדברי עו"ד אדוארד ווייס מן הלשכה המשפטית של משרד הרווחה. ניסוח התקנות הותאם להמלצות ועדת משרד החינוך כפי שהתקבלו במשרד הרווחה במאי 2011. והן צפויות להיות מובאות לאישור ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת בזמן הקרוב.44 3. המלצות הוועדה לבחינת הסדרי ההסעות הוועדה קיימה מספר מפגשים אליהם הוזמנו נציגי משרדי הממשלה, הארגונים השונים ונציגי השלטון המקומי וכן קיבלה פניות בכתב מגורמים שונים. במסגרת עבודתה מיפתה הוועדה שמונה תחומים מרכזיים שבהם נמצאו סוגיות הנדרשות להסדרה והן: הסעה, ליווי, נהגי ההסעה, בטיחות בהסעה, פיקוח על ההסעה, ממשקים עם משרדים אחרים ובעלי תפקידים במוסד החינוכי וברשות המקומית. לפי תפיסת חברי הוועדה הרוב המכריע של הסוגיות שהועלו בוועדת החינוך של הכנסת ועל ידי הארגונים השונים מוסדר זה מכבר בחוק, בתקנות ובחוזר מנכ"ל משרד החינוך הקיימים. יחד עם זאת, תוכן ההנחיות והנהלים הקיימים אינו ברור דיו לרשות המקומית המבצעת הסעות או לחילופין, קיימת פרשנות כפולה של הנחיות אלה. כן ציינו חברי הוועדה את חשיבות הפיקוח לצורך יישום נכון של הנהלים והכללים הקיימים. חברי הוועדה המליצו כי המלצותיה ייושמו בשלב ראשון כפיילוט באחת הרשויות ולאחר מכן יוחלו על כלל הרשויות באופן הדרגתי.45 יצויין כי המלצות הביניים של הוועדה לא כללו ניסוח של נוהל חדש לביצוע ההסעות, שבו יש הסדרה מפורטת, מקיפה וברורה של המלצותיה. כמו כן, אף כי לחלק מן ההמלצות שיובאו להלן משמעות תקציבית, הוועדה לא פירטה את מקורות המימון של המלצות אלה. להלן פירוט ההמלצות של הוועדה בחלוקה לפי הגורמים שאליהן הן מתייחסות. הפירוט מבוסס על המלצות הביניים של הוועדה כפי שהועברו למשרדי הממשלה הנוגעים בעניין. כאמור, למרות פניות חוזרות ונשנות המשרד לא העביר לידי מרכז המחקר והמידע את מסקנות הוועדה הסופיות, אם ישנן כאלה. 3.1. משרד החינוך46 חברי הוועדה המליצו כי המשרד יסדיר באופן מפורש כמה נושאים שהועלו על ידי הארגונים השונים ובהם: משך הנסיעה, איסוף ופיזור - הומלץ להגביל את משך ההסעה ולקבוע כי פרק הזמן משעת האיסוף של הילד הראשון ועד לשעת הגעתו של הילד האחרון למוסד החינוכי או לתחנת הפיזור לא יעלה על שעה וחצי. מועד פיזור הילד האחרון הוא פונקציה של משך יום הלימודים הרשמי. הילדים לא יוצאו להסעות לפני סיומו הרשמי של יום הלימודים. מקרים חריגים יובאו לאישורה של ועדת ההסעות המרכזית. הפרדה בין ילדים ופעוטות - הוועדה ממליצה לקבוע כי תתקיים הפרדה בין פעוטות לילדים בוגרים יותר אך לא ממליצה לקבוע מספר ילדים מרבי ברכב הסעה בכלל או בהתחשב באפיון הלקות. ליווי - הוועדה ממליצה להוסיף לאוכלוסיית הזכאים לליווי את הילדים החירשים והעיוורים וכן את הילדים בגילאי 3 ו-4 הלומדים במסגרות חינוך מיוחד. ההרחבה מצריכה תוספת של כ-5.5 מיליון ₪ בשנה עבור ליווי ילדים חירשים ועיוורים ו-33 מיליון ₪ עבור ילדים בגיל הרך.47 הוועדה ממליצה לבדוק את האפשרות למתן מלגות פר"ח לסטודנטים, ביצוע שירות לאומי במסגרת של ליווי הסעות תלמידי החינוך המיוחד וקביעת עבודת המלווה כעבודה מועדפת. מתוך שאיפה כי כל מלווה יעבוד באופן קבוע לפחות שנת לימודים אחת שלמה. הוועדה קבעה כי על אף שתפקידיו, חובותיו וכישוריו של מלווה בהסעה מוגדרים בחוזר מנכ"ל משרד החינוך, יש לחדד הגדרות אלה ולהביא אותן לידיעת כל הגורמים הנוגעים בדבר, בהם הרשות המקומית, המוסד החינוכי, חברות ההסעות והורים. בכל הנוגע להדרכת המלווים, הוועדה ממליצה כי משרד החינוך יגבש בעתיד הקרוב תוכנית אחידה בשיתוף עם מרכז השלטון המקומי, אגף החינוך המיוחד והגופים המקצועיים ו/או האקדמיים העוסקים בנושא להדרכת המלווים. הרשות המקומית תהיה אחראית על העברת קורס זה למלווים. בטיחות – מומלץ לקבוע כי יוטלו קנסות על חברות ההסעות במקרה של הפרה של הוראות הבטיחות דוגמת: אי-חגירת הילדים המוסעים והעלאת והורדת ילדים במקומות אסורים. כן המליצה הוועדה לפרט בתקנות את נושא עיגון וריתום של תלמידים ברכב ההסעות. הוועדה הביעה שאיפה כי רק חברה בעלת תקן בטיחות ואיכות 9301 לפיתוח ויישום מערכות ניהול בטיחות ואיכות של מערך תחבורה ותעברוה פנים ארגונית שפותח על ידי משרד התחבורה תוכל לגשת למכרז לביצוע הסעות. אך לא ברור כיצד בכוונתה ליישם שאיפה זאת. פיקוח - מוצע כי משרד החינוך יתגבר את מערך הביקורת על ההסעות. הוועדה ממליצה כי תוקם וועדה בין-משרדית לעניין הפיקוח, בה שותפים כל הגורמים הרלוונטיים בהם משרד התחבורה ומשטרת ישראל, אשר תוכל לאגם את כל המשאבים הקיימים לצורך כך. נהג – הוועדה ריכזה את תפקידי הנהג וכישוריו הנדרשים. מרבית הדרישות כלולות בהוראות הבטיחות שבנספח לחוזר המנכ"ל או במכרז ההסעות, אך נוספו עליהן דרישות חדשות דוגמת יחס חם לילדים ויכולת ליצור עמם קשר, חתימה על טופס שמירת סודיות, דרישה להצהרה בכתב אודות היעדר רישום פלילי והיעדר עבירות תנועה חמורות, דרישה לקורס עזרה ראשונה, קורס הכשרה לנהגי הסעות תלמידי החינוך המיוחד ורענון תקופתי פעם בשלוש שנים מטעם הרשות המקומית ועוד. לא ברור באיזה אופן ומסגרת יוגדרו מחדש תפקידי הנהג. 3.2. רשויות מקומיות המלצות הוועדה נוגעות בהרחבה לחובות הרשות המקומית בכל הנוגע להסעות. ראוי לציין, כי לדברי נציגי המרכז לשלטון מקומי, אף כי הוועדה שמעה את נציגי המרכז הם לא שותפו בגיבוש ההמלצות ובניסוחן.48 החוק, תקנותיו וחוזר המנכ"ל אינם מגדירים בעלי תפקידים מסויימים שיש למנות ברשות המקומית או במוסד החינוכי שבהם מתקיים מערך הסעות. אף כי ברשויות מקומיות ובמוסדות חינוך רבים ממונים בעלי תפקידים אלו. מתלונות ארגונים עולה כי קיים צורך לחייב את הרשויות המקומיות למנות ממונה על הסעות ברשות המקומית ורכז הסעות במוסד החינוכי ולהגדיר את תפקידיהם.49 חברי הוועדה קבעו כי קיים צורך למנות ממונה הסעות וקצין בטחון ברשות המקומית אשר אמורים לטפל בנושא ההסעות בכלל והסעות תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בפרט. לפי ההמלצות רוב התפקידים כבר קיימים ברשות המקומית אך יש צורך להבהיר את תחומי אחריותם ותפקידיהם.50 כן הטילה הוועדה חובות נוספות על הרשויות המקומיות המבצעות הסעות ובהן51: משך הסעה – על מנת להיערך לביצוע ההנחיות בנושא משך ההסעות יש לחייב את ממוני ההסעות ברשויות המקומיות השונות לרשום ליד כל מסלול את ההערכה למשך הנסיעה המינימאלי והמקסימאלי של אותו המסלול, בהתחשב במרחק הנסיעה ובסוג האוכלוסייה הנוסעת. כן מומלץ כי ממוני ההסעות יקבלו דיווח על כל חריגה מהנהלים, לרבות יציאת ילדים מכיתות לפני סיום שעת הלימודים במוסד. רשות החינוך המקומית נדרשת לקבוע במסגרת הסכם ההתקשרות בינה לחברת ההסעות תנאים אשר יסייעו למנוע חריגות מן הנהלים, למשל על ידי הטלת קנסות משמעותיים. ליווי – כל רשות מקומית תגבש עבור המלווים המועסקים בהסעות נוהל עבודה מפורט, החל מהיציאה מביתו ועד להבאתו של הילד האחרון בהסעה למסגרת החינוכית. הוועדה ממליצה כי המלווים יועסקו מטעם הרשויות המקומיות בלבד. הרשויות המקומיות תחויבנה להעביר למלווה קורס הדרכה לפני תחילת עבודתו וקורס רענון תקופתי פעם בשלוש שנים. נהג - מתפקידן של הרשויות המקומיות להעביר לנהגי ההסעות של הקבלנים הזוכים קורס הדרכה מסודר ואחיד בו יועלו הבעיות הספציפיות של תלמידי החינוך המיוחד ולהפעיל מנגנון בקרה על הנהגים כדי למנוע אירועים חריגים והתנהגויות לא הולמות מצידם. כן נדרשות הרשויות המקומיות לפרסם ברבים את ההנחיות והכללים החלים על נהגי ההסעות. בטיחות - לדברי חברי הוועדה הוראות הבטיחות הקיימות ונוסח המכרז נותנים מענה לעקרונות הבטיחות הנדרשים מנהג הסעות. עם זאת יש צורך לדאוג להגדלת המודעות לנושא ברשויות המקומיות, וכן לפיקוח ובקרה על ביצועם. קצין הבטיחות של הרשות יבצע בדיקות תקופתיות אקראיות של רכבי ההסעות. נוסף על כך באחריות ממונה ההסעות ברשות המקומית להעביר לחברת ההסעות ולמלווה הקבוע הנמצא ברכב ההסעה, מידע אודות החגירה הפרטנית הבטוחה עבור כל ילד מוסע. פיקוח - לפי תפיסת הוועדה, כפי שהוצגה לעיל, מרבית הסוגיות הדורשות טיפול ותיקון נכללות זה מכבר בחקיקה, נהלים או כללים קיימים. לפיכך הגברת הפיקוח על ההסעות הוא הכלי החשוב ביותר לצורך שיפורן. עם זאת מציינים חברי הוועדה כי שום גורם אינו מסוגל לפקח על כל הסעה המתבצעת ברחבי הארץ במשך כל ימות השנה וכי ביקורות שטח אינן המענה היחיד לליקויים. חברי הוועדה מטילים על הרשויות המקומיות את האחריות על מניעת ליקויים וטוענים כי הן אינן מודעות לליקויים או אינן עושות דיין על מנת למנוע הישנות של אירועים חריגים. הרשויות המקומיות, שמחוייבות לספק את השירות לתלמידים לפי חוק, מתקשות להתמודד עם מקרים של תיאום מחירים וחלוקת קווי הסעות בין קבלנים. פתרון למצב זה טמון לדברי הוועדה בשילוב של פיקוח ואכיפה הדוקים ומתואמים יותר של הרשויות המקומיות ושל רשויות המדינה השונות, לצד פעולות חינוך והסברה לכל הנוגעים בדבר. בהמלצות האופרטיביות של הוועדה היא מציעה לחייב את הרשויות המקומיות להפעיל מנגנון המבצע ביקורת על הסעות תלמידיה ולבחון אפשרות להטיל עונשים על רשויות שאינן ממלאות חובה זאת. נזקים הנגרמים על ידי תלמידים בהסעה - הרשות המקומית לא תוכל להשעות ילד מהסעה או להחיל על ההורים תשלומי פיצויים, כאשר גרימת הנזק או ההתפרעות נובעים מן הלקות של הילד. כל רשות מקומית תשקול הפעלת ביטוח מיוחד למקרים מסוג זה. 3.3. המוסד החינוכי52 חברי הוועדה קבעו כי על המוסד החינוכי חלה אחריות על התלמיד מן הרגע שבו ירד מן ההסעה ועד לרגע שבו עלה אליה (לרבות הכניסה למוסד החינוכי והיציאה ממנו). הוועדה הגדירה את תפקידיהם של מנהל המוסד החינוכי, המורה התורן והסייעת בכל הנוגע להסעות והמליצה למנות בכל מוסד חינוכי רכז הסעות בית ספרי שיהווה סמכות מקצועית במוסד בעניין זה, יעמוד בקשר עם ההורים לצורך מתן מידע וטיפול בתלונות ויעבוד מול גורמים ברשות המקומית ובמשטרת התנועה. על המוסד החינוכי יחד עם ממונה ההסעות ברשות להכין "כרטיס נוסע" לכל תלמיד שיכלול פרטים חיוניים אודות ההסעה.