חומר רקע
מסמך רקע לדיון בהצעת חוק בתי המשפט (תיקון מס' 70) (שופט עמית), התשע"ב-2012
1. רקע להסדר המקורי שנקבע בחוק בתי המשפט ובחוק הדיינים בעניין "שופט עמית" / "דיין עמית" –
ההסדר המאפשר מינוי של "שופט עמית" נכלל בהצעת חוק בתי המשפט משנת 2000 שביקשה לערוך רפורמה במערכת בתי המשפט בעקבות המלצות ועדת אור (הוועדה לבחינת מבנה מערכת בתי המשפט) – הצעת חוק זו עברה רציפות בכנסת ה-16. לאחר מכן ההסדר נכלל גם במסגרת חוק ההסדרים של שנת 2005 (אך לא עבר במסגרתו – אלא כהצעת חוק נפרדת).
סעיף 10א שהוסף לחוק בתי המשפט כהוראת שעה במסגרת תיקון מס' 42 משנת התשס"ו (תוקף הוראת השעה היה ל-4 שנים מיום 11.4.2006 עד יום 10.4.2010) קבע הסדר של שופט עמית שאיפשר מינוי שופט של בית משפט מחוזי או של בית משפט שלום שפרש, לכהן כשופט לתקופה של עד 4 שנים, על מנת להקל על העומס בבתי המשפט ולאפשר ניצול של כוח אדם שיפוטי בעל ניסיון רב המעונין להמשיך לתרום למערכת בתי המשפט. ההסדר נקבע כהוראת שעה לתקופה של 4 שנים שבסיומה אמורה היתה להיערך בחינה מחודשת האם לקבוע הסדר זה כהסדר קבוע. כעת מבקשים לקבוע את ההסדר כהסדר קבוע – כפי שיפורט בהמשך.
יצויין כי לפי הוראת השעה ולפי ההוראה הקבועה לא ניתן למנות כשופט או כדיין עמית מי שפרש מחמת מצב בריאותו או שפרש לבקשתו בטרם התקיימו בו תנאי הפרישה הרגילים (שהם שילוב של גיל וותק שיפוטי). כלומר – ניתן למנות רק מי שיצא לקצבה בגיל 70 או בגיל 60 אחרי שכיהן 20 שנה או שיצא לקצבה בגיל 65 אחרי שכיהן 15 שנה (וכן שופט שלום שיצא לקצבה בגיל 50 או 55 לאחר שכיהן 15 / 20 שנה בהתאמה).
במהלך הדיונים בהצעת החוק בעניין "שופט עמית" עלתה שאלה מדוע במערכות המשפט הדתיות לא מוצע הסדר כזה והתשובה היתה שבמערכות אלה הנושא לא נבחן – ושמדובר על הסדר שבא לענות על קשיים ספיציפים של מערכת בתי המשפט הרגילים. בסופו של דבר בעקבות קבלת הסתייגות במליאה – הוכנס גם סעיף הקובע הסדר מקביל של "דיין עמית" בבתי הדין הרבניים בלבד. יצויין כי הנושא לא זכה לדיון של ממש בוועדה, כך שלא הובאו בשעתו בפני הוועדה נתונים על מידת הצורך ב"דיינים עמיתים", על מידת הנכונות של דיינים להתמנות ככאלה, על האופן שבו המערכת מתכוונת לעשות שימוש באפשרות למנות דיינים כדיינים עמיתים וכיו"ב.
במקביל לקביעת ההסדר בדבר "שופט עמית" הוחלט לבטל (גם הביטול היה בהוראת שעה ל-4 שנים) את הסעיפים בחוק בתי המשפט ובחוק עזרה משפטית אשר איפשרו עד אז מינוי שופט בקצבה כשופט של בימ"ש לענינים מקומיים, של בימ"ש לתביעות קטנות או כשופט לפי חוק עזרה משפטית בין מדינות. זאת, משום שההנחה היתה שהשופטים שימונו כשופטים עמיתים ימלאו גם את הצרכים בבתי משפט לתביעות קטנות, בבתי משפט לענינים מקומיים ולפי חוק עזרה משפטית; ובעיקר משום שאותם סעיפים אפשרו מינוי שופט בקצבה לתפקיד של שופט בדרך שונה לחלוטין מזו שנקבעה בהסדר של "שופט עמית". ההבדלים בין ההסדרים ביטאו עניינים מהותיים שהמחוקק הקדיש להם מחשבה רבה וסבר שהם מבטיחים איזונים חשובים במינוי שופט כ"שופט עמית". העניינים העיקריים שבהם יש הבדלים בין ההסדר של "שופט עמית" להסדר של "שופט בקצבה":
• אין הגבלת גיל על מינוי שופט בקצבה כשופט, ואילו שופט עמית יכול לכהן עד גיל 75 (כעת מוצע להגביל את כהונתו של שופט בקצבה עד גיל 80)
• המינוי נעשה ע"י שר המשפטים ונשיא בימ"ש עליון (וללא מעורבות הוועדה לבחירת שופטים)
• המינוי היה לתקופה של שנה וניתן היה להאריכו מעת לעת (לכאורה ללא מגבלה) (כעת מוצע לקבוע שניתן למנות שופט בקצבה לתקופת כהונה אחת שלא תעלה על 7 שנים)
• המינוי הוא לענין מסוים (לבימ"ש לתביעות קטנות או לבימ"ש לענינים מקומיים)
• אין מגבלה על מינוי שופט שפרש מטעמי בריאות או שביקש מטעמים אחרים לפרוש לפני שהתמלאו לגביו תנאי הותק והגיל...
• אין מגבלה על מינוי שופט עליון שפרש כשופט בקצבה
• אין מגבלה על מינוי שופט בקצבה כאב בית דין (לגבי שופט עמית – נקבעה מגבלה על מינויו כאב בית דין, משום שאב בית דין נקבע לפי ותק וזה עלול להביא לכך שתמיד הוא יהיה אב בית הדין, ולכן נקבע בהוראת השעה שככלל הוא לא יהיה אב בית דין אלא אם כן נשיא בימ"ש קבע אחרת לענין הרכב מסוים).
• על שופט בקצבה לא חלה ההוראה שלפיה רואים אותו כשופט לכל דבר ועניין, ולכן לא חלות עליו כל ההוראות החלות על השופטים ובהן בין היתר, ייחוד העיסוק המחמיר החל על שופטים. לגבי שופט בקצבה המשמש שופט בית משפט לעניינים מקומיים יש בחוק מגבלה על עיסוק כעורך דין. לגבי שופט בקצבה המשמש שופט בית משפט לתביעות קטנות אין בחוק מגבלה מפורשת בעניין זה (אלא מכוח המגבלות הכלליות הנובעות מאיסור ניגוד הענינים).
2. חוק בתי המשפט (תיקון מס' 42 והוראת שעה)( תיקון) - משנת התשס"ח - קביעת חריג המאפשר מינוי שופט עמית ללא מגבלת גיל כשופט בית משפט לתביעות קטנות או לענינים מקומיים
הצעת התיקון באה בעקבות צורך שעלה מן השטח – קרי - מספר מועט בלבד של שופטים שכיהנו לפי הוראות החוק הקודם כשופטים בקצבה היו יכולים ומוכנים להתמנות כשופטים עמיתים – וזאת בעיקר לנוכח מגבלת הגיל שנקבעה בהוראת השעה (גיל 75). התוצאה היתה ששופטים אשר כיהנו בבתי משפט לתביעות קטנות, ענינים מקומיים ולפי חוק עזרה משפטית כשופטים בקצבה לא יכולים היו להמשיך לכהן בתפקידים שמילאו.
לפיכך הציעה הממשלה בהובלת הנהלת בתי המשפט להחזיר את הסעיפים הקיימים לפי חוק בתי המשפט ולפי חוק עזרה משפטית המאפשרים מינוי שופט בקצבה לענינים מסוימים (במסגרת הצעת חוק ממשלתית שהוגשה - הצעת חוק בתי המשפט (תיקון מס' 42 והוראת שעה) (תיקון), התשס"ז-2007).
ואולם, כפי שצוין לעיל סעיפים אלה קבעו הסדר שונה לחלוטין, ולא רק בהיבט של הגיל המירבי. בנוסף, התעוררה שאלה – האמנם ראוי לוותר על מגבלת הגיל – שהרי היו לה טעמים משלה...
בדיון בוועדה צוין כי גם המגבלה החלה על שופט עמית לעסוק בעיסוקים נוספים, ולא רק מגבלת הגיל, יצרה קושי שבשלו חלק מהשופטים שפרשו, וביחוד הצעירים שבהם, נרתעו מלהתמנות כשופטים עמיתים (שכן היו מעונינים לעסוק בבוררויות ובגישורים). נציג לשכת עורכי הדין ציין בדיון שלדעתו גם העובדה שהליך הבחירה הוא בפני הוועדה לבחירת שופטים מרתיע חלק מהשופטים מלבקש להתמנות כשופטים עמיתים.
בסופו שלדבר החליטה הוועדה להסכים לחריג שייקבע במסגרת ההסדר של שופט עמית (כחלק מהוראת השעה שנכון לאותו מועד היתה צריכה לפקוע בתוך שנתיים) שיאפשר למנות שופט שגילו עולה על שבעים וחמש כשופט עמית – אך זאת במנגנון המינוי הרגיל שנקבע לשופט עמית (השר לפי בחירת הוועדה). שופט כאמור יוכל לכהן רק בבימ"ש לתביעות קטנות או בבימ"ש לעניינים מקומיים (שם ההליכים על פי רוב יותר פשוטים וקצרים וההחלטה ניתנת במקרים רבים מיד עם תום הדיון). הייעוץ המשפטי הציע לקבוע גיל מירבי של 80 שנה גם לעניין החריג – אך הצעה זו לא התקבלה.
תיקון הוראת השעה משנת תשס"ח נכנס לתוקף ביום 18.3.2008 ויפקע עם פקיעת הוראת השעה ביום 10.4.2010.
יצויין כי סקירת משפט משווה שנערכה ע"י מחלקת המחקר של הכנסת לימדה כי קיימים הסדרים שונים של מינוי שופטים אחרי גיל פרישה במדינות שונות – ושאין גישה אחידה לענין זה. ואולם, ברוב רובם של המקרים יש מגבלת גיל למינוי שופטים כאמור, והגיל המירבי הוא בדרך כלל 75 שנה.
3. חוק בתי המשפט (תיקון מס' 42 והוראת שעה)( תיקון מס' 2) - משנת התשס"ט:– קביעת חריג המאפשר מינוי דיין עמית ללא מגבלת גיל
בעקבות תיקון הוראת השעה בחוק בתי המשפט הוגשה ע"י חברי הכנסת משה גפני ואורי מקלב הצעת חוק לתיקון הוראת השעה בחוק הדיינים, אשר ביקשה לאפשר לשר המשפטים למנות דיין עמית, לפי בחירת הוועדה למינוי דיינים, אף אם מלאו לו 75 שנה, וכי הוא יוכל לעסוק בעניינים שיקבעו על ידי נשיא בית הדין הרבני הגדול, ובלבד שהשר והוועדה למינוי דיינים שוכנעו כי אין מניעה שהדיין ימלא תפקיד של דיין עמית כאמור.
בעקבות הדיון בוועדה נעשתה התאמה של ההוראה להוראה שנקבעה לגבי שופט עמית לעניין מינוי מי שגילו עולה על 75 שנה, ונקבעה בתוספת רשימה סגורה של ענינים שבהם מוסמך לדון דיין עמית שגילו עולה על גיל 75.
4. הבדלים בין הצעת החוק הנוכחית להוראות השעה:
א. ההסדר המוצע החוק הדיינים זהה להוראת השעה
ב. ההסדר המוצע בחוק בית הדין לעבודה – לא נכלל בהוראת השעה כלל. הסדר זה זהה להוראת השעה המקורית (לפני שנוספה האפשרות למנות גם שופט בקצבה מעל גיל 75).
ג. ההסדר בחוק בתי המשפט שונה מההסדר שחוקק במסגרת הוראת השעה בכך שבהוראת השעה בוטלה האפשרות למנות שופט בקצבה במסלול שונה מהמסלול של שופט עמית, אך נקבע חריג לעניין תביעות קטנות וענינים מקומיים שאפשר לחרוג ממגבלת הגיל. כעת מוצע להחזיר את הסעיפים שמאפשרים מינוי שופט בקצבה במסלול נפרד, בתוספת מגבלת גיל 80 ומגבלה על קדנציה אחת של 7 שנים.
5. כללי – שיקולים בעד ונגד שופט / דיין עמית
שיקולים – בעד
- פתרון גמיש ומהיר לבעית העומס
- מיצוי הנסיון השיפוטי של שופטים / דיינים שהגיעו לגיל פרישה אך מסוגלים ומוכנים להמשיך ולכהן בתפקידם – או שהגיעו לגיל שרשאים לפרוש ומוכנים להמשיך רק במשרה חלקית
- עלויות נמוכות (שופט בשיאו שמקבל שכר במקום פנסיה)
- גם לנשיא המדינה, שרים, חברי כנסת וראשי עיריות אין הגבלת גיל
- הנסיון מלמד ששופטים שפורשים ממשיכים לעסוק עוד שנים בתפקידים ציבוריים
- הסדר שקיים במדינות לא מעטות ובסך הכל הנסיון מלמד שיש בו תועלת
שיקולים – נגד
- חשש לכושר מנטלי / פיזי ירוד או למתן שירות לא מוצלח לציבור (נשמעו טענות שהנסיון הנוכחי עם שופטים בקצבה אינו מוצלח)
- פגיעה בעצמאות השפיטה (תקוה של שופט לקראת פרישה להתמנות כשופט עמית; עיסוקים נוספים לפני ואחרי..) עם זאת, העובדה שהמינוי הוא לתקופה אחת של ארבע שנים ולא לתקופות קצרות יותר שנדרשת הארכה מאחת לאחת– מפחיתה את החשש לפגיעה בעצמאות, כמו כן - ההיבט הכספי כבר מובטח לשופט ולא מצפה לקידום...)
- חשש ממינוי שופט מסוים לתיק ספיציפי וממינוי שופטים המקורבים או שיש להם קשרים לגורם הממנה (ניתן לפתור בהבטחת שיטת מינוי מאוזנת – ואכן לבסוף נקבע שהגורם הממנה הוא השר יחד עם הוועדה לבחירת שופטים)
- גם כך השחיקה של אדם בתפקיד שופט או דיין היא מאוד גדולה וגיל הפרישה גבוה יותר מבמרבית השירות הציבורי (מנגד - אם השופט מעונין? וכ"כ יהיה מדובר בד"כ על העסקה במשרה חלקית)
- עלול להיות קושי להתחיל ולסיים טיפול בתיק תוך הזמן הקצוב למינוי כשופט עמית
- פוגע בחילופי דורות במערכת השפיטה (מנגד –התקן מתפנה ויבוא במקומו שופט צעיר).
- חשש לשינוי באופי המערכת, ובתי משפט מסוימים (אם חלק ניכר מהשופטים הם שופטים עמיתים אך ניתן לפתור זאת בהגבלת היקף % השופטים העמיתים בבית משפט מסויים – בסופו של דבר לא נקבעה מגבלה בחוק אך הנהלת בתי המשפט התחייבה בפני הוועדה וזה גובה במכתב שנשלח ליו"ר הוועדה שלא יכהנו בבתי המשפט שופטים עמיתים בהיקף העולה על 15% מהיקף השופטים המכהנים).
6. שאלות לדיון
על הנסיון בתקופת הוראת השעה
1. כמה שופטים / דיינים עמיתים מונו בתקופת הוראת השעה ?
2. באילו גילאים היו השופטים / דיינים שמונו ?
3. כמה תיקים הצליחו לסיים בתקופת כהונתם ?
4. האם יש מסקנות מתפקודם ?
על נוסח הצעת החוק המוצעת
1. ל התנאים מתקיימים בועדת הבקורת אז ועדת הבקורת יכולה לשמש ככזו000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000מדוע מוצע ליצור הסדרים שונים למינוי "שופט עמית" ולמינוי "שופט בקצבה", והאם יש הצדקה לויתור על הוראות עקרוניות החלות על מינוי שופט עמית שהוועדה והמחוקק ראו בהם חשיבות בעת שנקבעה הוראת השעה ?
2. מדוע בכל אחד מהחוקים מוצע הסדר שונה – למשל, בחוק הדיינים אין מגבלת גיל כלל, בחוק בית הדין לעבודה אין כלל אפשרות למינוי של שופט מעל גיל 75 גם לא לניהול הליכים בדיון מהיר. כמו-כן המגבלה על אחוז השופטים העמיתים מכלל השופטים קיימת רק לגבי דיינים (לגבי שופטים היתה בשעתו התחייבות על מגבלה של 15% שנכללה במכתב בלבד).
3. מדוע לא מוצע הסדר דומה לגבי בתי הדין הדתיים האחרים ?