חומר רקע
לכבוד: חברי ועדת החוקה, חוק ומשפט כ"ד באדר התשע"ב
מאת: הייעוץ המשפטי 18 במרץ 2012
מסמך רקע לדיון הקבוע ליום 19.3.12
הכנה לקריאה ראשונה:
1. הצעת חוק המפלגות (תיקון - התפקדות לחברות ביותר ממפלגה אחת), התשע"א-2011 של חה"כ יוחנן פלסנר ואחרים (פ/3240)
2. הצעת חוק המפלגות (תיקון - איסור חברות ביותר ממפלגה אחת), התשס"ט-2009 של חה"כ זבולון אורלב. (פ/1513)
3. הצעת חוק המפלגות (תיקון - איסור חברות ביותר ממפלגה אחת), התש"ע-2010 של חה"כ ציפי חוטובלי. (פ/2164)
שלוש ההצעות מבקשות לטפל באותה בעיה: אנשים שנרשמים כחברים ביותר ממפלגה אחת בניגוד להוראות החוק.
המסגרת המשפטית:
סעיף 15 לחוק המפגלות, התשנ"ב–1992 [להלן – חוק המפלגות, או החוק] אוסר על חברות ביותר ממפלגה אחת: "לא יירשם אדם כחבר ביותר ממפלגה אחת, אך יכול אדם להיות חבר במפלגה ובמערך הכולל אותה מפלגה; לענין זה, "מערך" – מסגרת משותפת למפלגה או למפלגות או לחוגי ציבור." לא נקבע בחוק עונש על סעיף זה במפורש, אולם סעיף 28 לחוק המפלגות קובע כי מי ש-"נתן הצהרה כוזבת בענין חברותו או אי חברותו במפלגה" – דינו – מאסר שנה. כאשר חבר חדש מצטרף למפלגה, הוא מצהיר כי הוא אינו חבר במפלגה אחר – ולכן אם הוא נותן הצהרה כוזבת בעניין חברות במפלגה אחרת, תחול עליו הוראות סעיף 28. (מפלגה חייבת לנהל רישום של חבריה, לפי סעיף 20(ג) לחוק: "(ג) מפלגה תקיים רישום של חבריה, לרבות חברי המפלגה בסניפיה; הרישום יכלול את מספר הזהות של כל חבר ויהווה ראיה לכאורה לחברות במפלגה.")
הצעות החוק של חברי הכנסת אורלב וחוטובלי מציעות לחזק את האיסור הקבוע היום, ולהטיל חובה על חבר במפלגה שמחליט להפסיק את חברותו לשלוח הודעה בכתב בדואר רשום למפלגה:
סעיף 15(ב) – "החליט אדם להפסיק את חברותו במפלגה, ישלח הודעה על כך בכתב בדואר רשום ליושב ראש המפלגה, והוא יפסיק להיות חבר אותה מפלגה מיום ששלח את ההודעה"
בנוסף מציעים חברי הכנסת להוסיף עבירה חדשה לחוק:
"מי שהיה רשום כחבר במפלגה ונרשם כחבר במפלגה אחרת בטרם הפסיק את חברותו במפלגה בדרך האמורה בסעיף 15(ב) "
ח"כ חוטובלי מציעה כי העונש על עבירה זו יעמוד על קנס של 1000 שקלים, כאשר ח"כ אורלב מבקש לקבוע עונש מירבי של מאסר שנה.
הצעת החוק של חבר הכנסת פלסנר ואחרים מבקשת לקבוע פרוצדורה חדשה לבדיקת ההתפקדות הכפולה, לפיה רשם המפלגות יקבל מידע מהמפלגות שיאפשר לו להשוות בין הרשימות ולהורות על מחיקתו של אדם שחבר ביותר ממפלגה אחת מרשימת שתי המפלגות (ר' נוסח מוצע, מצ"ב).
הממשלה תומכת בהצעות החוק, בתיאום, וכל עוד שהתנאים הבאים ימולאו:
1. זהות אדם כחבר מפלגה מסוימת לא תיחשף בפני רשויות המדינה או בפני כל גורם שאיננו המפלגה שבה הוא חבר, אלא לשם אכיפת החוק הפלילי. למטרה זו ייקבע הסדר של העברת מידע מקודד ולא מזוהה;
2. האחריות לטיפול בחבר שנרשם בכפילות תוטל על כל מפלגה לגבי חבריה, על-פי מנגנון מוסכם שייקבע בהצעת החוק. אופן הטיפול בהיבט הפלילי של נושא הרישומים הכפולים יידון בהמשך;
3. לא תיקבע סנקציה של מניעת חברות במפלגה;
4. יתווספו סנקציות הולמות לשם חיזוק היכולת לאכוף את החוק בסוגיה זו, ובכל אופן תיקבע סנקציה מינהלית כספית לאכיפת חובת העברת הנתונים להשוואה, וסמכות הטלתה תוקנה לרשם המפלגות.
יובהר כי משרד המשפטים אינו תומך בסעיף המוצע בהצעות החוק של ח"כ אורלב וחוטובולי המסדיר נוהל להפסקת חברות וסבור שפתרונה של הסוגיה הוא כפי שמוצע בהצעת החוק של ח"כ פלסנר ולוין.
ראו נוסח המוצע על ידי משרד המשפטים.
נושאים לדיון:
• הגורם המברר: נקודה מרכזית לדיון שעולה ממנה מספר השלכות ותוצאות: מי הגורם המתאים לעשות בירורים לאחר שההצלבה מעלה שאדם רשום בשתי מפלגות? על פני הדברים, רשם המפלגות הוא הגורם הרצוי, שכן יש לו את היכולת לעשות את הבירור, הן ביחס לכוונת המפלגה והן ביחס לכוונת האדם שמופיע בשתי רשימות. נכון שהוא גורם ממשלתי, אולם לא מדובר במאגר מידע שהרשם ינהל, אלא בבירור פרטני. אם, לחילופין, הבירור וההחלטה הסופית נשארים בידי המפלגות, ייגרם נזק יותר גדול מבחינת השוויון והאכיפה, שכן יש חשש שהמפלגות ימחקו חברים או ישאירו חברים ברשימה לפי האינטרסים שלהן.
• דרך הביטול: מוצע לשקול לאפשר לחבר להפסיק את חברותו בקלות, ולא להכביד על החבר יתר על המידה– לדוגמא לאפשר ביטול חברות בפקס או בדוא"ל במקום בדואר רשום – ולשמור את האישור לפרק זמן קצוב.
• העבירה החדשה: יש לשים לב שגם היום קיימת עבירה של מתן הצהרה כוזבת בעניין חברות כפולה - הקבועה בסעיף קטן (א)(10). בטפסי ההצטרפות למפלגות, חבר חדש מתבקש להצהיר כי הוא אינו חבר במפלגה אחרת, ולכן הצהרה כוזבת בכוונה בטופס ההצטרפות תהווה עבירה גם היום. על פני הדברים, אין צורך בשתי עבירות, ועבירה של הצהרה כוזבת הולמת יותר מעשה מכוון מצד החבר, ולא מביאה לאחריות בפלילים על מצב שייתכן שלא נגרם באשמתו (למשל, אם המפלגה הראשונה לא מחקה אותו מבין חבריה לאחר שעשה את הנדרש על מנת להפסיק את חברותו).
• מסירת הרשימות: איך אפשר לוודא שהמפלגות מוסרות את המידע העדכני ביותר? לעיתים יש טפסים לביטול חברות (או לחילופין להצטרפות) שעדיין לא נקלטו במערכת, ולכן יכול שאנשים יופיעו בשתי רשימות כאשר הם ביטלו את החברות שלהם כדין. (דבר זה משליך גם על העבירה הפלילית, וראה לעיל.)
• הגדרת "חבר": מוצע לשקול להגדיר "חבר" לעניין הסעיף החדש (או לפחות לעניין הסנקציה) כמי ששילם מיסי חבר באותה שנה, כך שמי שנרשם כחבר במפלגה לפני שנים רבות, ולא ידע שהוא עדיין רשום, לא יינזק מההסדר.
• לוח זמנים: האם תהיה בעיה של לוח זמנים בסמוך לפריימריז?
• מחיקת חבר: האם יש למחוק אוטומטית מרשימת שתי המפלגות את כל מי שעולה בהצלבה כחבר בשתי מפלגות, גם אם הוא נרשם ללא זדון, או אם נפלה טעות ברישומים של המפלגה (או שמישהו אחר רשם אותו ללא רשות)? על פני הדברים יש לאפשר לאדם לטעון בפני הרשם כי הוא כלל לא נרשם לשתי מפלגות, וכי נפלה טעות ברשימות של המפלגות. בטרם יימחק אדם מחברותו במפלגה, יש לברר עמו את הדברים.
• סנקציה: האם יש להטיל סנקציה על מפלגה אם יתגלה שיש לה מספר רב של מתפקדים כפולים?
• העברת מידע ליועץ המשפטי לממשלה: מתי מצופה מהרשם להעביר את המידע? האם הרשם תמיד יעביר את השמות של כל מי שמופיע בשתי רשימות ולא שלח לו הסבר, או האם הוא יעביר את השמות כאשר יש לו חשד מסוים? בכל מקרה, יש לשקול לא להעביר את השמות בפעם הראשונה שהרשם יעשה את ההצלבה, שכן יש להניח כי אנשים שנרשמו לפני שנים רבות, ושלא יודעים שהם חברים באותה מפלגה היום, יופיעו ברשימה – ויש לתת להם "תקופת חסד" כדי לתקן את הרישום.