חומר רקע
ירושלים, י"ד בטבת תשע"ב
9 בינואר 2012
מידע לקראת דיון בנושא "תקציבי מחקר ופיתוח ממשלתיים"
לקראת דיון בוועדת המדע והטכנולוגיה ביום ה- 10 בינואר 2012 בנושא "תקציבי מחקר ופיתוח ממשלתיים", בהשתתפות המדען הראשי של משרד התמ"ת. בעקבות הצעה "לדיון מהיר" של ח"כ עינת וילף, להלן חומר רקע בנושא.
הרקע לדיון הן טענות שפרסם מכון ירושלים לחקר שווקים כי: פעילות המדען הראשי בתמ"ת תורמת לריכוזיות במשק; מענקי המדען הראשי ניתנים באופן לא מידתי לחברות גדולות; פעילות המדען מבוצעת בחוסר שקיפות וכי בשל האמור יש לבטל את מענקי המדען הראשי ולאפשר לכוחות השוק לתפקד באופן עצמאי בתחום זה.
המסמך מתמקד בפעילות לשכת המדען הראשי בתמ"ת (להלן: המדען הראשי), הגוף שאמון על ניהול מרב תקציב המו"פ האזרחי של ממשלת ישראל. המסמך מציג מידע ונתונים על פעילות המדען הראשי, תקציביו ועל תרומתה של פעילותו לכלכלה הישראלית. מסמך זה נלווה למסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא - "ניתוח תקציבי המדען הראשי"1 שנכתב בינואר 2010, בו נסקרות פעילויות המדען הראשי ומנותח תקציבו בפירוט.
רקע2
משרד התמ"ת הוא הגוף הממשלתי המרכזי המופקד על מדיניות פיתוח התעשייה בישראל. לשכת המדען הראשי במשרד פועלת לפיתוח התעשייה הישראלית ולעידוד חדשנות טכנולוגית ותעשייתית, מתוקף חוק עידוד מחקר ופיתוח בתעשייה, התשמ"ד–1984. מטרותיו של המדען הראשי מיושמות באמצעות תוכניות תמיכה בתחומי המו"פ, קידום שיתופי פעולה והסכמים בין-לאומיים ועידוד יזמות וחדשנות טכנולוגיות.
• המטרות העיקריות של החוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשייה, התשמ"ד-1984 הינן:
1. יצירת מקומות עבודה בתעשייה וקליטת כוח אדם מדעי וטכנולוגי;
2. יצירת תשואה עודפת למשק הישראלי, כלומר הגדלת התועלת הכלכלית למשק הנובעת ממו"פ או מפירותיהם, מעבר לתשואה שאמורה לצמוח למי שמעורב ישירות באותו מחקר ופיתוח;
3. פיתוח תעשיה עתירת מדע תוך ניצול והרחבה של התשתית הטכנולוגית והמדעית ומשאבי אנוש;
4. שיפור מאזן התשלומים של המדינה על ידי ייצור וייצוא של מוצרים עתירי מדע שיפותחו בה.
הרציונאל בהשקעה ממשלתית במחקר ופיתוח הוא כי במו"פ קיים כשל שוק המצדיק סבסוד ציבורי שכן התועלת הנובעת מהשקעות במו"פ לכלל הציבור גבוהה מהתועלת הנובעת לחברה הבודדת, בשל זליגת המו"פ - העברת ידע מהחברה המפתחת לגופים אחרים.3
1. נתונים נבחרים על ההוצאה הלאומית למחקר ופיתוח (מו"פ)
• על פי נתוני הלמ"ס, ההוצאה הלאומית למו"פ אזרחי הסתכמה בשנת 2010 בכ-35.8 מיליארדי שקלים שהם כ-4.4% מהתמ"ג לעומת 4.9% בשנת 2008. ההוצאה הלאומית למו"פ אזרחי כאחוז מהתמ"ג בישראל היא הגבוהה ביותר מבין מדינות ה-4 OECD.
• 28.6 מיליארדי שקלים שהם כ-80% מכלל ההוצאה הלאומית למו"פ אזרחי, בוצע במגזר העסקי; 13% מההוצאה בוצע במגזר ההשכלה הגבוהה; 4% בוצע בממשלה ו-3% במלכ"רים אחרים. 5
• בשנת 2008 מימן המגזר העסקי 51.6% מכלל המו"פ האזרחי בישראל. המגזר הממשלתי מימן 14% מההוצאה הלאומית למו"פ. מוסדות להשכלה גבוהה מימנו 3.2% ומלכ"רים מימנו 1.6%. מתוך כלל מימון המו"פ האזרחי בישראל בשנת 2008, 29.6% מומן על ידי גורמים מחו"ל.6
• על פי נתוני ה-OECD, השוואת מקורות המימון של מו"פ עסקי, מצביעה על כך שבישראל רק כ-4% מן המו"פ העסקי בשנת 2007 מומן על ידי תקציב ממשלתי, לעומת ממוצע ה- OECD של כ-7% באותה שנה ולעומת כ-13% מימון כאמור, בישראל בשנת 1998. כפי שניתן לראות בנתונים, מימון המו"פ העסקי בישראל נשען כמעט כולו על מקורות לא ממשלתיים.7
2. תקציבי המדען הראשי ופעילותו
• בשנת 2010 היה תקציב המדען הראשי 1.623 מיליארד שקלים, ירידה קטנה ביחס לתקציב המדען בשנת 2009 - 1.691 מיליארדי שקלים, ועלייה לעומת 1.492 מיליארד שקלים בשנת 2008. בשנת 2001 היה תקציב המדען הראשי בשיאו: 1.811 מיליארדי שקלים.
• בשנים 2001 עד 2005 תקציב לשכת המדען ירד במצטבר באופן ריאלי בשיעור של 41.6%, ובשנים 2005 עד 2009 עלה במצטבר באופן ריאלי בשיעור של 32.3%. התקציב פעל באופן אנטי מחזורי – בשנים של שפל בהשקעות הפרטיות במו"פ התקציב גדל ובשנים של גאות בהשקעות הפרטיות במו"פ התקציב ירד.
• תקציב המדען הראשי היה בשנת 2010 כ-66% מכלל תקציבי המו"פ הממשלתי האזרחי (ללא ות"ת),8 ולפיכך הוא השחקן הממשלתי המרכזי בהתוויה וביישום של מדיניות המו"פ הממשלתית של ישראל.
• קרן המו"פ של המדען הראשי תומכת במו"פ תחרותי ומופעלת במסגרת חוק המו"פ, ועיקר תקציב המדען הראשי (כ-70%) מופנה אליה. במסגרת זו ניתן סיוע כספי בשיעור של בין 20% ל- 50% מסך עלות הפרויקט שאושר של-ידי ועדת המחקר. מפעלים הנמצאים באזור עדיפות לאומית א' זכאים לתוספת בשיעור 10% ובקו העימות לתוספת של 25%.9
• בשנת 2010 המענקים (בכל מסלולי התמיכה) שניתנו לחברות קטנות (עד 20 מיליון דולר מכירות) היוו כ- 70% מכלל ההוצאה של המדען הראשי על מענקי תמיכה. 30% מכספי המענקים הופנו לחברות שלהן מעל 20 מיליון דולר מכירות: 10% מהמענקים הופנו לחברות שלהן 70-20 מיליון דולר מכירות; 3% הופנו לחברות שלהן 70- 100 מיליון דולר מכירות; ו- 17% הופנו לחברות שלהן מעל 100 מיליון דולר מכירות.10
• בשנת 2010 64% מן המענקים (בכל מסלולי התמיכה), הופנו לחברות הפועלות במרכז הארץ; 24.6% הופנו לחברות הפועלות בצפון; 5.8% הופנו לחברות בדרום ו-5.7% הופנו לחברות בירושלים. בשנת 2004 67.2% מן המענקים (בכל מסלולי התמיכה) הופנו לחברות הפועלות במרכז הארץ; 23.1% הופנו לחברות הפועלות בצפון; % 5.3 הופנו לחברות בדרום ו-4.3% הופנו לחברות בירושלים.11
כפי שניתן לראות מן הנתונים, מרב החברות מקבלות המענקים מצויות במרכז הארץ, על אף שהקריטריונים קובעים תמיכה מוגדלת בפריפריה, ולא חל שינוי ניכר במגמה זו בשנים האחרונות. יש לציין כי תופעה זו נובעת מעצם הריכוז של התעשיות עתירות הידע במרכז הארץ.
• בשנת 2010 נתקבלו בלשכת המדען תמלוגים בסך כולל של 423 מיליוני שקלים שהם כ-25% מתקציב המדען הראשי. במהלך השנים האחרונות חלה ירידה הדרגתית בשיעור התמלוגים מסך התקציב ובהיקף התמלוגים כשלעצמם. לדוגמא, בשנת 2006 נתקבלו תמלוגים בסך כולל של 591 מיליוני שקלים שהיו כ- 47% מהתקציב הכולל של המדען באותה שנה.12
• בשנת 2010, 78% מן התמלוגים שנתקבלו במדען, הגיעו מחברות ממרכז הארץ, 13.5% הגיעו מחברות מהצפון; 6.7% הגיעו מחברות מירושלים, ורק 1.6% מן התמלוגים הגיעו מחברות מהדרום.13
3. השפעת התמיכה הממשלתית במו"פ תעשייתי על המשק14
במהלך שנת 2008 ביצעו אגף התקציבים באוצר ולשכת המדען הראשי סקר בעזרת חברת "אפלייד אקונומיקס". המחקר נדרש להציג תשובות כמותיות לשאלות: 1) מהו היקף המו"פ החדש שנוצר כתוצאה ישירה של התערבות הממשלה ואשר לא היה מתבצע אחרת 2) מהי תוספת התוצר למשק הקשורה עם אותו מו"פ חדש.
הממצאים המרכזיים שהתקבלו מן המחקר הם:
א. תוספת המו"פ הנובעת מתמיכת הממשלה
התמיכה הממשלתית יוצרת מו"פ חדש שלא היה מתבצע במשק לולא התמיכה הממשלתית - בהיקף כולל הנע בין פי 2 לפי 3 מסכום המענק הממשלתי (כתלות בהיקף המענק). תוצאה זו יציבה ומובהקת על פני ענפים שונים הן בתעשייה והן בענפי התוכנה והמו"פ ועבור פירמות ברמות טכנולוגיות שונות ובגדלים שונים. מנגנוני התמיכה המיושמים כיום לפיכך אינם דוחקים כסף פרטי (כלומר אינם מממנים השקעות שהיו מתבצעות בכל מקרה) אלא יוצרים תוספתיות משמעותית ומובהקת למו"פ במשק ללא תלות בענף או בגודל הפירמה הנתמכים.
ב. התשואה הכוללת למשק
תוצאות הניתוח מלמדות שעיקר זליגת המו"פ15 נובעת מפירמות גדולות-בינוניות (במחזור מכירות של 50-300 מליון) ופירמות ענק (מחזור מכירות מעל 300 מליון). התוצאות שנתקבלו משקפות מכפיל מינימלי של פי 5 עד 6 בין ההשקעה הממשלתית והתוספת העתידית הכוללת לתוצר התעשייה (עבור מענק של 5 מליון ש"ח לפירמה במחזור מכירות של 300-50 מליון); ומכפיל מינימלי של פי 1.5 עד 2 בין ההשקעה הממשלתית והתוספת העתידית הכוללת לתוצר התעשייה (עבור מענק של 5 מליון ש"ח לפירמה במחזור מכירות של 300+ מליון).
תשואות גבוהות יותר מתקבלות עבור הענפים המעורבים והמסורתיים. אולם, הממצא המרכזי הוא שגם עבור ענפי התעשייה העילית המרכזים את עיקר הוצאות המו"פ בתעשייה ואשר התמיכה הממשלתית שקיבלו הייתה בהיקף גבוה לאורך השנים – מתקבל מכפיל של 4.7 לכסף הממשלתי. כלומר, גם בענפים בהם היקפי המו"פ והתמיכה הממשלתית הם גבוהים – מתקבלת תשואה חיובית וגדולה לתמיכה הממשלתית במו"פ פרטי.
ג. ממצאים נוספים
כשני שליש מהתוצר התעשייתי מקורו ב-10% מן הפירמות בלבד.
הוצאות המו"פ מרוכזות בעיקרן במספר מצומצם של פירמות גדולות. בענפי התעשייה העילית, שם מרוכזות עיקר הוצאות המו"פ בתעשייה (86%) כשליש מהוצאות המו"פ מבוצע על ידי 4 החברות הגדולות ביותר. במילים אחרות, 4 חברות תעשייה עילית בלבד אחראיות לכ-30% מכלל הוצאות המו"פ בתעשייה הישראלית כולה.
4. סוגיות שונות והתייחסות לשכת המדען הראשי בתמ"ת אליהן16
מרכז המחקר והמידע של הכנסת הפנה שאלות ספציפיות ללשכת המדען הראשי בסוגיות שונות שיוצגו להלן ויכללו את תשובות אנשי לשכת המדען.
• לעיתים קרובות מועלות טענות כי שיעורן של חברות גדולות מבין החברות המקבלות מענקי מדען גבוה, וכי אין למעשה צידוק לתמוך בחברות גדולות שלהן תקציבים גדולים ושיש ביכולתם להפנות משאבים לביצוע מו"פ באופן עצמאי גם ללא קבלת מענקי מדען ראשי. על פי תשובת לשכת המדען הראשי, גודלן של החברות, אינו מהווה שיקול בתמיכה או באי תמיכה בהן:
"אין מדיניות להעדפה על בסיס של גודל חברה – אולם, יש לציין כי תוכנית החממות מיועדת ליזמים מתחילים והיקפה השנתי הוא כ-150 מיליוני שקלים, וכל זאת בנוסף לתוכניות הרגילות אשר מיועדות לכלל החברות כאחת, כאשר בתוכניות אלו נתח המענקים המאושר לחברות הקטנות עומד על כ- 85% מסה"כ התקציב הכולל. [...]על פי החוק אין הפליה לפי סוג חברות/בעלות וכו'. סעיף 17 לחוק קובע כי '...אישור לתכנית יינתן רק לתאגיד שהתאגד בישראל.' התמיכה אינה באדם - התמיכה היא בתוכנית המו"פ תוך בחינה למידת עמידתה במטרות החוק".
• מאז שנת 2002 מפעיל המדען הראשי מסלול תמיכה "בחברות גדולות". מסלול זה נוצר בשל העובדה כי חברות גדולות שהצליחו במסחור תוצרי מו"פ מחויבות בתשלום תמלוגים למדען בהיקפים הולכים וגדלים כך שהמענקים שהן מקבלות מכסים את התמלוגים שהן משלמות ובכך קטן התמריץ שלהם בביצוע מו"פ. במסלול החברות הגדולות, המענקים שהוענקו לחברות הופכים מ"מענק מותנה"- שיש להחזירו באמצעות תמלוגים כאחוז מן המכירות במידה והפרויקט מגיע למסחור, ל"חוב סופי וקבוע"- שדינו כדין הלוואה שעל החברה להחזיר- בהתאם להסכם בין החברה למדינה.
התנאים להשתתפות בהסדר "חברות גדולות" הם: מעל 100 מיליון דולר מכירות והוצאות על מו"פ מעל 20 מיליון דולר או העסקת למעלה מ-200 עובדים ישירים במו"פ ובכפוף לסיום תשלום החוב של החברה למדען.17
על פי מסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת בנושא, "שיעור התמלוגים מסך התקציב של המדען הראשי עמד בשנים 2005-6 על מעל 40%. בשנת 2008 לעומת זאת ירד שיעור התמלוגים מסך התקציב לכ-28%. אפשר להסביר את הירידה בסך התמלוגים שמתקבלים בשנים האחרונות בהסדר עם החברות הגדולות, הפטורות מתשלום תמלוגים".
על פי תשובת אנשי לשכת המדען הראשי:
"ההחלטה לתוכנית של חברות ההסדר נתקבלה לאחר בדיקה מעמיקה עם אנשי אקדמיה במטרה להביא את החברות הגדולות להתמקד בתוכניות ארוכות טווח - פיתוח תשתיות ידע ולטובת המשק בישראל. אחת מהתוצאות של התוכנית היתה אי תמיכה בפיתוח מוצרים ומיקוד בפיתוח תשתית ידע – מעבר זה הביא להקטנת היקף המענקים שאושרו לחברות הגדולות.
היקף מענקים שאושרו בשנת 2001 לחברות הגדולות עמדו על 525 מ'₪ (נומינלי) שהם 649 מיליוני ₪ במונחי 2011 – נתח זה היווה 29% מהתקציב הכולל. ובהשוואה ל-2010 – סה"כ היקף המענקים 259 מ'₪ (נומינלי) שהם 266 מ'₪ במונחי 2011".
באשר לסיבות לירידה בתמלוגים בשנים האחרונות נענינו כך:
"תנאי לכניסתן של החברות הגדולות לתוכנית ההסדר היה החזר המענקים, כך שהמענקים משנת 2003 ועד 2008 כללו החזרים חד פעמיים. ירידת ניתחן של החברות הגדולות מסה"כ התמיכה מקטין את היקף התמלוגים הנגבים שכן בחברות הגדולות ערוצי השיווק המאפשרים מכירה גדולה יותר של המוצרים המפותחים וזאת במקרה של הצלחה טכנולוגית." עוד צוין כי "באופן כללי הצפי הוא לירידה בתמלוגים בעתיד בגלל: ירידת תקציב קרן המו"פ יחסית לשנים קודמות, שתשפיע כמובן בעתיד; תמהיל החברות שנתמכות היום יותר מסוכנות (גידול בתחום הביוטכנולוגיה, חברות סטארט-אפ ועוד); פטור מחובת החזר תמלוגים לחברות מתחום התעשייה המסורתית; ירידה בשער הדולר (מכיוון שחלק גדול מהמכירות הן בדולרים התמלוגים מאוד מושפעים מפרמטר זה)".
• ביקורת רווחת על פעילות המדען גורסת כי תועלות המו"פ מחזקות את מרכז הארץ אך אינן מסייעות לפריפריה. כפי שראינו לעיל, רוב המענקים מוענקים גם כיום למרכז הארץ. השאלה היא האם יש מקום לתעדוף של הפריפריה והאם תיעדוף זה מוכיח את עצמו.
על פי לשכת המדען הראשי:
"קיימת העדפה לחברות הפועלות בפריפריה: א. תוספת של 10% בשיעור המענק ב. בתוכנית ייעודית לחברות גדולות בפריפריה. הנתונים מצביעים על גידול דרמטי בפעילות בפריפריה: בשנת 2000 אושרו 58 מיליון ₪ מענקים לתוכניות מו"פ באזורי פריפריה שהיוו נתח של 0.42% בלבד מתוך סה"כ מענקים כולל של 1,361 מיליוני ₪. בשנת 2010 אושרו 285 מיליון ₪ שהם 25% מסה"כ המענקים הכוללים בקרן המו"פ שעמדו על 1,143 מיליון ₪."
• לאחרונה הועלתה ביקורת על כך שנתוני המדען הראשי אינם שקופים. תשובת לשכת המדען הראשי לביקורת זו הייתה: "לשכת המדען הראשי נוהגת לפרסם עבודות הערכה שבוצעו וסיכומים על פעילותה", עם זאת יש לציין כי הנתונים העדכניים ביותר המופיעים באתר לשכת המדען הראשי הם דוח סיכום פעילות של שנת 2009. בנוסף, גם המידע והנתונים המפורסמים באתר המדען אינם מספקים תמונה מלאה ומפורטת באשר לכלל הגופים הנתמכים על ידי המדען והיקפי התמיכה.
כתיבה: רועי גולדשמידט,
אישור: שרון סופר, ראש צוות בכירה,
מרכז המחקר והמידע בכנסת