חומר רקע
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
18
ביוני2012
לכבוד
ד" עו
ליאור שפירא
ר" יו
ועדת הוצאה לפועל
לשכת עורכי
-הדין בישראל
דניאל פריש10
,
תל אביב64731
באמצעות דואר אלקטרוני
,.נ.א
הנדון
:
הצעת חוק ההוצאה לפועל
)
תיקון מס
' 39
) (הוצאה לפועל במסלול מקוצר
, (
התשע
"ב -
2012
1
נתבקשנו על
-י יד
כם לחוות דעתנו על
היבטים שונים של
הצעת החוק שבכותרת
.
חוות דעתנו מבוססת על
הנתונים והרקע העובדתי שנמסרו לנו על ידכם
,
וכן על מסמכים
שהעברתם
לנו
ומצוינים
בהמשך
.
1.
תקציר חוות הדעת
1.1
.
המסלול המקוצר
בהוצאה לפועל
נקבע כהוראת שעה
,
על-
מנת לבחון
בהמשך
את
יעילותו
והשפעותיו
,
בטרם
תיבחן האפשרות
הפ ל
כו
לדין קבוע
.
1.2
.
קושי עיקרי במסלול המקוצר
טמון
ב
עובדה כי רשם ההוצאה לפועל פועל
ב
שני כובעים
.
מחד
גיסא
,
הוא בעל הסמכות השיפוטית המכריע בטענות הצדדים
.
מאידך גיסא
,
הוא הגורם אשר
מקדם את הגביה מטעם הזוכה נגד החייב
.
מצב זה י
וצר ניגוד עניינים אינהרנטי בין תפקידיו
השונים של רשם ההוצאה לפועל
מו ,
עמיד אותו במצב אסור בו
"
בעל-דין נעשה לדיין
ה ".
רשם
הוא גם
שופט וגם
קטגור
. הו
א
מייצג את הנושה
)
במימון המדינה
(
ומשתמש בכוחותיו
וסמכויותיו נגד
חייב
ש
עוצמ
תו בהליך
נ
מוכה
. ב-
95%
מהמקרים
החייב
כלל
אינו מיוצג
.
1.3
.
בעת שנקבע המסלול המקוצר היו הרשמים חלק ממערכת בתי המשפט
ם א .
קיווה
מאן דהו
א
כי השפעת ניגוד העניינים
תהא
מועטה נוכח
היות
ו של
הרשם דמות שיפוטית
וחסרת עניין
אישי בתוצאת הכרעתו
,
בא כשנתיים וחצי אחר- כך
תיקון נוסף לחוק
,
אשר
החמיר שבעתיים
את ניגוד העניינים בו מצויים רשמי ההוצאה לפועל
.
תיקון זה
הוציא
את
ה
רשמי
ם
ממערכת
1
ח "ה820
.
- 2 -
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
/
5019
המשפט
והכפיף אותם
ל
רשות האכיפה והגביה
.
מאז התיקון
כפופים הרשמים
לרשות זו
,
הן
מקצועית
,
הן מינהלית
.
הם בשר מבשרה
,
כפופים לה ותלויים בה
.
1.4
.
כתוצאה מ
שינוי זה
,
גבר
ניגוד עניינים
בין תפקידם השיפוטי
של הרשמים
,
בו עליהם לשפוט
ללא אבק של עניין אישי בתוצאה
,
באופן אובייקטיבי וללא חשש
–
ולו למראית עין
–
של
משוא פנים
,
לבין אינטרס
ומגמת
רשות האכיפה והגביה
,
לה הם כפופים כעת
,
לגביה
מרבית
.
1.5
.
התיקון
האמור
לחוק
,
בו הועברו הרשמים לרשות האכיפה והגביה
,
נעשה מבלי להתכוון לפגוע
בפונקציות השיפוטיות של רשם ההוצאה לפועל
.
נהפוך הוא
,
המחוקק ניסה במפורש למנוע
פגיעה כזו
.
עם זאת
,
המחוקק
לא התייחס
בדיוניו
להשפע
ת התיקון החדש
על
כפל תפקידיו של
הרשם במסגרת המסלול המקוצר
.
זאת
,
כנראה
,
מכיוון שמדובר בהוראת שעה זמנית
,
אשר
אמורה להיבחן בנפרד לפי המצב המשפטי השורר בעת הדיונים בשאלת חידושה
,
דהיינו כעת
.
1.6
.
התיקון המוצע ינציח
את ה
מצב
ה
חדש
והלקוי
,
ואף יחמיר אותו
.
כך
,
לדוגמה
,
לפי ההצעה
החדשה
,
או
תו רשם שאמור לבצע פעולות גביה עבור הזוכה במסגרת המסלול המקוצר
,
אמור
גם להכריע
,
לפי התיקון המוצע
,
בטענת
"
פרעתי
"
מצד החייב
.
1.7
.
מצב זה עומד בניגוד מוחלט לעמדת בית המשפט העליון
,
האוסר על עצם הימצאותו של גורם
שיפוטי או מעין-שיפוטי במצב שיש בו חשש
,
ולו קל
,
לניגוד ע
ניינים
.
כלל זה אוסר במיוחד על
גורמים לשמש כדיין וכמייצג של אחד מבעלי
-הדין בעת ובעונה אחת
.
זאת ועוד
,
מצב זה יש בו
כדי לגרום לפגיעה קשה לאמון שרוחש הציבור כלפי המערכת השיפוטית ובמינהל הציבורי
.
1.8
.
מעבר לכל האמור
,
בחינה ביקורתית של נתוני המסלול המקוצר עד כה מלמדת
ש
הוא אינו
מגשים את הציפיות שנתלו בו ואת ההצלחות המיוחסות לו
,
ואף פוגע בגורמים החלשים
:
1.8.1
.
91%
מהזוכים העושים שימוש במסלול המקוצר הם חברות מסחריות
ומיוצגות
)
כגון חברות הסלולר
, (
בנקים
,
בתי חולים
,
חברות ממשלתיות וכיו
. ב"94%
מכלל
הזוכים מיוצגים
,
בעוד 95%
מהחייבים
אינם מיוצגים
)
לפי נתוני רשות האכיפה
והגביה
. (
תחת הכוונה המקורית
,
לקדם זוכים פרטיים המתקשים לגבות חובות
נמוכים
,
מעמידה המדינה לרשות החברות הגדולות מערך גביה בחינם
על , -
חשבון
משלם המיסים
.
המדינה מייצגת את החברות הגדולות נגד חייבים בלתי מיוצגים.
1.8.2
.
רובם המכריע ש
ל ההליכים בהם נעשה שימוש במסלול המקוצר הוא בתובענות
לסכום קצוב
,
שבהן
ניתן שכר טרחה
לזוכה גם במסלול המקוצר .לאור זאת
,
הטענות בדבר חיסכון בשכר-טרחת עורך-דין אינן נכונות במרבית המקרים
.
בנוסף
,
הטענה בדבר
"
חיסכון
"
בהוצאות שכר-טרחת עורך-
דין לוקות בנקודת מבט
צרה
.
גביה יוצרת עלויות בכל מקרה
.
השאלה היא רק
,
האם הם יתגלגלו על הזוכה
)
שינסה לגלגל אותן על החייב
,
לא תמיד בהצלחה
, (
או שיתגלגלו על משלם המסים
.
במסלול המקוצר
,
האזרחים שומרי החוק הם אלו שמכסים במיסיהם את עלויות
הגביה של החברות הגדולות נגד חייבים קטנים שהשתמטו מח
ובותיהם.
1.8.3
.
גם הטענות בדבר
"
הצלחת
"
המסלול אינן מבוססות
.
רק 5%
מ
בין
הזוכים היכולים
לעשות
שימוש במסלול המקוצר
אכן בוחרים בו
.
התיקים בהם נעשה שימוש
במסלול זה הם הקלים ביותר לגביה
,
כיוון שהמסלול המקוצר חל רק על זוכים
בסכומים נמוכים
,
שאינם מוגבלי אמצעים ואינם מצוי
ים באיחוד תיקים
)
דהיינו
,
אין להם חובות לגורמים נוספים המקשים על פירעון החוב
, (
ועד כה
המסלול
לא חל
גם על מי שהעלה טענת
"
פרעתי
"
נגד הגביה
.
1.9
.
בנוסף
לכל האמור
,
ניתן לקיים
"
מסלול
מקוצר
"
שלא
יהא לוקה באותם כשלים הקיימים
במסלול המקוצר הנוכחי
,
ואף מוחמרים בהצעת החוק
החדשה
.
חלופות
מסוג זה
מופיעות
בפרק האחרון לחוות
-דעת זו
.
- 3 -
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
/
5019
2.
ה
רקע
ל
הצעת החוק
2.1
.
תיקון29
לחוק
2.1.1
.
ביום16.2.2008
נתפרסם בספר החוקים תיקון מס
' 29
לחוק ההוצאה לפועל
,
התשס
"ט-
2008
.
2
התיקון החל כפרק בהצעת חוק ההסדרים לשנת2007
,
3
אשר
הופרד ממנה בהחלטת הכנסת מיום 6.12.2007
,
4
והתקבל בכנסת כתיקון עצמאי
לַחוק
ביום 4.11.2008
.
תיקון זה יצר רפורמה בדיני ההוצאה לפועל ובמערכת
ההוצאה לפועל
.
2.1.2
.
אחד הנושאים
שנכללו
בהצעת החוק
היה
יצירתו של
"
מסלול מקוצר
, "
שבו פניית
הזוכה מובילה לפעילות עצמאית של מערכת ההוצאה לפועל
לגביית החוב מן
החייב
,
תוך
הפחתת
מעורבות
הזוכה
ובא
-
כוחו
ל
מינימו
ם.
2.1.3
.
ועדת חוקה
,
חוק ומשפט
,
אשר הכינה את הצעת החוק לקריאה שנייה ושלישית
,
החליטה
כי המסלול המקוצר יחוּקק בתור הוראת שעה בלבד
.
מטרת החלטה זו
היתה לבחון את תוצאותיו והשפעתו של המסלול החדש
,
כדי להחליט אם יש מקום
לאמצו באופן קב
, וע
והאם נדרשים בו שינויים ותיקונים
.5
2.2
.
תיקון33
לחוק
2.2.1
.
ביום6.7.2011
נכנס לתוקפו תיקון מס
' 33
לחוק ההוצאה לפועל
,
התשע
"א -
2011
.
6
תיקון זה
הוציא את רשמי ההוצאה לפועל ממערכת בתי המשפט
,
והפך אותם
לעובדי מדינה לכל דבר ועניין
ה ,
מהווים חלק מרשות האכיפה והגביה וכפופי
ם
מינהלית ומקצועית לממונה ברשות זו
)"
הממונה על רשמי ההוצאה לפועל
, "
להלן
:
"
הממונה
, ("
הכפוף בעצמו למנהל הרשות
,
ואשר על פי דברי ההסבר להצעת החוק
"
יהיה אחראי על רשמי ההוצאה לפועל ויהווה דרג ביניים בין הרשמים לבין מנהל
מערכת ההוצאה לפועל
".
הממונה הוא גם הקובע א
ת כללי האתיקה של רשמי
ההוצאה לפועל
.7
בנוסף
,
הפכו מנהל רשות האכיפה והגביה והממונה על הרשמים לחברים בוועדה
לבחירת רשמי ההוצאה לפועל
–
ועדה בת חמישה חברים
הבוחרת את הרשמים
ורשאית לה
חליט גם על סיום כהונת
ם.8
2.2.2
.
הרציונאל לתיקון זה הוסבר מפי
מנהל רשות האכיפה והגביה
אשר
קידם
את
התיקון בדיון בוועדת חוקה חוק ומשפט
:
"
אני חושב שמערכת צריכה להיות מנוהלת על ידי ראש אחד
ואי
אפשר כל הזמן לייצר מנגנוני אוטונומיה בתוך מערכת
."9
2
חוק ההוצאה לפועל
)
תיקון מס
' 29
( ,התשס
"ט-
2008
,ח "ס41
.
3
פרק ט
'
להצעת חוק הסדרים במשק המדינה
)
תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיני
ות הכלכלית לשנת הכספים
2007
( ,התשס
"ז -
2006
,ח "ה89
,
112-90
.
4
ההחלטה אישרה את המלצת ועדת הכנסת על ההפרדה מיום6.12.2006
)סעיף א
.6
להחלטת ועדת הכנסת
"
בדבר חלוקת
הצעת חוק הסדרים למשק המדינה
)
תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת התקציב 2007
(
התשס
"ז-
2006
) "
6.12.2006
.((
5
פרוטוקול ישיבות מס
' 137
,
152
ו-
168
של ועדת החוקה חוק ומשפט
,
הכנסת ה
-
17
)
13.2.2007
,
27.2.2007
ו-
18.3.2007
.(
6
חוק ההוצאה לפועל
)
תיקון מס
' 33
( ,התשע
"א-
2011
,ח "ס930
.
7
סעיפים3, (א)א3, (ה)א3(א)ג-), (ב3( ד)ג
לחוק ההוצאה לפועל
ה ,
תשכ
"ז-
1967
.
הציטוט מדברי הסבר להצעת חוק הוצאה
לפועל
)
תיקון מס
' 32
) (רשמי הוצאה לפועל
, (
התשע
"א -
2010
,ח "ה2
,
4.
8
יובהר כי במקרה של דיון בסיום כהונת רשם
,
הממונה אינו נחשב לחבר הוועדה
,
ומחליף אותו האחראי על בירור תלונות
.
סעיפים 3), (א3)() ג1
)((א-), (ג3)() ד3
(לחוק ההוצאה לפועל
.
9
פרוטוקול ישיבה מס
' 318
של ועדת החוקה חוק ומשפט
,
הכנסת ה
-
18
)
16.1.2011
( ,בעמ
' 17
.
- 4 -
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
/
5019
2.2.3
.
תיקון זה עורר
התנגדות עצומה
מצד
ארגונים חברתיים
המייצגים חייבים
,
וכן מצד
נציגי
הרשמים עצמם
.
הדאגה העיק
רית היתה
,
כי הכפפתם של הרשמים לרשות
האכיפה והגבייה תפגע בעצמאותם השיפוטית ובחוסר התלות של הרשמים
,
העומדת ביסוד עיקרון הפרדת הרשויות
,
ובפרט בהפרדה בין הרשות השופטת לזו
המבצעת
.
2.2.4
.
במשך שלושה דיונים של ועדת חוקה חוק ומשפט
,
נדונה כמעט באופן בלעדי שאלת
אופן
השמירה
על עצמאותם השיפוטית של הרשמים
.
זה היה הנושא העיקרי
שהטריד גם את חברי הוועדה
בדיונים
)
ובעיקר
" יו
ר הוועדה
"ח ,
כ דוד רותם
. (
חלק
גדול מ
הסעיפים בחוק
אכן
נועד
ל
הקטין את
התלות
האוטומטית הנוצרת בין
הרשמים
לבין ה
ממונים המקצועיים והמינהליים
עליהם
במערכת הגבייה
.10
2.2.5
.
התי
קון שהתקבל בסופו של דבר היה מנוגד
חזיתית
לעמדת הרשמים וכן לעמדת
ארגוני החייבים
.
אלה גם אלה התנגדו לחוק וטענו כי המבנה הארגוני שנוצר פוגע
פגיעה מהותית וקשה ביכולתם של הרשמים לפעול באופן עצמאי
,
כאשר אין עליהם
מורא אלא מורא הדין
.11
הארגונים החברתיים אף הגישו ע
תירה ארוכה ומנומקת
נגד התיקון
,
אולם חזרו בהם במהלך הדיון בעתירתם
,
בהמלצת בית המשפט הגבוה
לצדק
.12
2.2.6
.
ראוי לציין
,
כי במהלך הדיונים
,
לא התייחס אף גורם לשאלת השפעת התיקון
המוצע על המסלול המקוצר
.
אנו מעריכים שהדבר נעשה משום היות המסלול
המקוצר הוראת שעה
.
3.
עיקרי
המסלו
ל המקוצר לפי הוראת השעה הנוכחית
3.1
.
הוראת השעה חלה על בקשות לביצוע חיוב שהוגשו בין התאריכים1.8.2009
ו -
16.9.2012
.
13
3.2
.
המסלול חל היום על בקשות
ל
ביצוע פסק
-
דין או חיוב כספי עד10,000
₪
)למעט פסק ד
ין
למזונות ובקשות מימוש משכון או
משכנתא
, (
בהן
ה
זוכה
בחר
שהן יידונו
במס
לול
ה
מקוצר
.14
3.3
.
עם זאת
,
המסלול אינו חל על חייבים שהוכרזו מוגבלי אמצעים
,
חייבים שניתן לגביהם צו
איחוד תיקים
,
או חייבים הטוענים טענת
"
פרעתי
. "
במקרה זה
,
התיק עובר למסלול רגיל
,
אלא אם בחר הזוכה לגנוז אותו
.15
3.4
.
ההליכים היחידים הננקטים בהליך המקוצר הם עיקול כספי החייב
,
עיקול זכויות החייב
לקבלת כספים שבידי צד שלישי
,
ועיקול כלי רכב של החייב
.16
3.5
.
ההליכים ננקטים
ביוזמת רשם ההוצאה לפועל
,
וּללא מעורבות הזוכה
.
לצורך פעולתו
,
מבקש
הרשם מידע מגורמים שונים
–
המוסד לביטוח לאומי
,
כונס הנכסים הרשמי
,
רשות
המקרקעין
,
בנקים
,
הנהלת בתי
המש
פט וכו' –
ומתבסס עלי
ו
בהחלטתו איזה הליכים לנקוט
.
10
מלבד סעיף3( ד)א
לחוק
,
הקובע באופן ספציפי כי
"
בהפעלת סמכויותיו על פי דין
,
אין על רשם הוצאה לפועל מרות זולת
מרותו של הדין
, "
הרי שגם רוב ההסדרים המהותיים
האחרים שבחוק נקבעו באופן שנועד להקטין את התלות של הרשמים
במערכת בה הם פועלים
, כך .
למשל
,
הובהר בהצעת החוק כי סעיפים שונים
"
מטרתם להבטיח את אי
-
תלותן של הרשמים
ולהעצים את מעמדם
" )
ביחס לסעיף 3)( ג
להצעה
" , (
כדי לחזק את אי
-
תלותם של הרשמים ואת מרותם להוראות הדין
בלבד
"
)
ביחס לסעיף 3)( ז
להצעה
" , (
כדי להבטיח את אי-תלותו של רשם ההוצאה לפועל
" )
ביחס לסעיף 3ג להצעה
( )
דברי הסבר ל
הצעת חוק הוצאה לפועל
)
תיקון 32
) (רשמי הוצאה לפועל
, (
התשע
"א-
2010
,ח "ה2
.(בנוסף
,
גם ניתוח רוב הסעיפים בתיקון
ושינוייהם בוועדה נועדו להקטין את תלות
ו של הרשם
,
כפי שנראה בהמשך
.
11
פירוט יובא בהמשך
.
12
ץ " בג5620/11
עמותת ידיד מרכזי זכויות בקהילה נ
'
שר המשפטים
)
טרם פורסם
, 26.3.2012
.(
13
סעיף20א לחוק
.
14
סעיפים20ו ( א)ב-
20ד לחוק
.
15
סעיף20(ב)ב-)( ג
לחוק
.
16
סעיפים20, ג20( א)ה
לחוק
.
- 5 -
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
/
5019
עם זאת
,
זוכה יכול לבקש כי יינקטו מיידית אמצעים ספציפיים
,
בטרם השיג הרשם מידע על
החייב
,
וזאת בתנאי שהזוכה סיפק לרשם
את המידע על החייב לשם
הפעלת הליכים אלה
.17
3.6
.
ככלל
,
המסלול המקוצר מסתיים בחלוף שמונה חודשים מיום פתיחת התיק
.
הוא ארוך יותר
אם החייב משלם את החוב בתשלומים שנקבעו לו
,
או אם הרשם החליט על הארכה בשל
קיומם ש
ל נכסים מעוקלים שניתן עדיין לממש
.
בנוסף
,
ניתן לסיים את ההליך מוקדם יותר
,
ביוזמת הזוכה או אם החליט הרשם שאין תועלת בהמשך ההליכים
.18
3.7
.
בסיום המסלול המקוצר
,
מתבקש הזוכה להודיע אם ברצונו לגנוז את התיק או להעבירו
למסלול רגיל
.
לא הגיב הזוכה
,
יופעל הכלל הבא
:
בתיק ש
כל הזוכים בו יחידים
–
התיק יועבר
למסלול רגיל
;
בתיק שיש בו זוכה שאינו יחיד
–
התיק ייגנז
.19
3.8
.
ככלל
,
במסלול המקוצר זוכה אינו זכאי לשכר טרחת עורך דין
.
חריג לכך קיים במקרה של
בקשה לביצוע תביעה על סכום קצוב
ר שאכ)
התביעה באה מכוח חוזה או התחייבות
מפורשים
,
שיש עליה ר
איה בכתב
,
או
כאשר עילת החיוב היא בהוראה מפורשת של חיוב
(.
במקרה זה
יהיה גובה שכר הטרחה כפי שנקבע בתעריף המינימלי לעניין בקשה במסלול
המקוצר על
-ידי המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין לפי ס
' 81
לחוק לשכת עורכי הדין
,20
שמכוחו נקבעו ועודכנו כללי לשכת עורכי
-
הדין
הת )
עריף המינימלי המומלץ
, (
התש
"ס -
2000
.
4.
הצעת
החוק נ
ו
שא חוות-דעת זו
4.1
.
הצעת החוק נועדה להפוך את המסלול המקוצר למסלול של קבע
,
תחת הוראת השעה
הקיימת היום
.
עיקר ההצעה הוא ביטול סעיף 20א לחוק
,
הקובע היום כי המסלול המקוצר
יחול רק על בקשות שיוגשו עד יום 16.9.2012
.
4.2
.
בנוסף
מוצעים שלושה שינויים של המסלול המקוצר
:
4.2.1
.
המסלול המקוצר לא יחול על בקשות נגד חייבים שסך חובותיהם בתיקי הוצאה
לפועל עולה על 100,000
ש"ח.
4.2.2
.
טענת
"
פרעתי
"
לא תבוא עוד בגדר המקרים בהם התיק יועבר למסלול רגיל או
לגניזה
.
במקום זאת יתקיים דיון בבקשה לפני הרשם
,
ובמקרה של
דחיית הטענה
יימשכו ההליכים במסלול המקוצר
.
4.2.3
.
התנגדות לביצוע בקשת הוצאה לפועל של שטרות או לביצוע תביעה על סכום כסף
קצוב תבוא מעתה בגדר המקרים בהם התיק יועבר למסלול רגיל או לגניזה
,
וזאת
מאחר שהדיון בהתנגדויות אלה מועבר לבית המשפט
.21
5.
הכלל האוסר ניגוד עניינים
5.1
.
כל
ל יסוד בדין הישראלי
אוסר
על עובד ציבור
להימצא מלכתחילה
ב
מצב בו קיימת
אפשרות
ממשית של ניגוד עניינים
.
כלל זה
חל במיוחד
על עובדי ציבור המבצעים תפקיד שיפוטי או
מעין שיפוטי
.22
מקורותיו
של כלל יסוד זה
הובהרו ונותחו לא פעם
בהלכה הפסוקה
.23
5.2
.
כפי שהובהר בפסיקה
,
ניגוד ה
עניינים קיים גם כאשר בעל הסמכות אינו פועל במודע
17
סעיפים20 (ב)ה-)( ג
לחוק
.
18
סעיף20(א)ו-)( ב
לחוק
.
19
סעיף20( ג)ו
לחוק
.
20
סעיף20
ח לחוק וסעיף81
לחוק
לשכת עורכי הדין
,
תשכ
"א -
1961
.
21
דברי ההסבר להצעה
22
ץ " בג531/79
סיעת הליכוד בעיריית פתח-תקוה נ
'
מועצת עיריית פתח-תקוה
"פ ,
ד לד
)2
(
566
,
569
)
1980
) (להלן
:
פרשת
י עיר
ית
פתח-תקוה
(.
23
ראו למשל
שם
ובאסמכתאות המופיעות שם
.
- 6 -
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
/
5019
ובמתכוון במשוא פנים
.
ניגוד העניינים נובע
מעצם הסיטואציה
בה אדם מייצג אינטרסים
שונים בתפקידים שונים
.
כדברי השופט חיים כהן
:
"
כשנוקטים אנו לעניין זה לשון משוא-פנים
,
אין כוונתנו לכך שהמשיב ישא
במזיד וביודעין פני
צד אחד
,
וכשנוקטים אנחנו לעניין זה לשון דעה משוחדת
,
אין כוונתנו לכך שדעתו של המשיב שוחדה בשוחד ממש
.
הכוונה היא
שמשוא-הפנים הוא
,
מטבע הדברים
,
מחויב המציאות
,
או קרוב לוודאי
,
אפילו שלא במזיד ובלא יודעין
,
שהרי קרוב אדם אצל עצמו
,
ואין אדם רואה
חובה לעצמו
:
העמדה
שנקט
,
ואשר מתוך שכנוע פנימי וכנה נקט
,
בתפקידו
הקודם
,
והאינטרסים שייצג
,
ואשר מתוך הכרת צדקתם וחוקיותם ייצג
,
בתפקידו הקודם
,
הם מטבע הדברים קרובים ללבו עד כדי הזדהות עמם
,
ולו
גם באורח תת-הכרתי בלבד
..."24
כפי שהובהר שוב ושוב
,
האיסור על הימצאות במצב של ניגוד עני
ינים הוא איסור צופה פני
עתיד
,
ותכליתו למנוע את הרע בטרם יארע
.
כלל זה נועד גם להבטיח את אמון הציבור
,
כי
הצדק
,
לא רק שייעשה אלא גם ייראה
.25
5.3
.
האיסור על ניגוד עניינים מתקיים במיוחד מקום בו
אדם משמש בעת ובעונה אחת בשני
תפקידים
,
אשר ביניהם קיימת אפשרות ממשית של ני
גוד עניינים
.26
המקרה
המובהק ביותר
למצב כזה
של ניגוד עניינים הוא המצב בו
בעל-דין נעשה לדיין
,
וקל וחומר במצב שבו הוא
מכהן בשני התפקידים בעת ובעונה אחת
.
למעשה
,
הכלל לפיו
"
אין בעל
-דין נעשה דיין
"
הוא
המקור לכלל בדבר האיסור על הימצאות במצב של ניגוד עניינים
.
ואכן
,
במצב זה
נפסלו
שוב
ושוב
אנשים ממילוי תפקידים עקב ניגוד עניינים
– ה
וא המקרה בו משמש בעל
-דין כדיין
.27
6.
תפקידו השיפוטי של רשם ההוצאה לפועל
6.1
.
מאז ומעולם
היה זה ידוע כי תפקידו של רשם ההוצאה לפועל הוא תפקיד שיפוטי
.
6.2
.
מלכתחילה
שימשו בתפקיד זה
רשמי בתי משפט השלום
,
והממו
נה עליהם היה שופט
.28
מובן
מאליו כי פעולות ה
רשם נחשבו לפעולות שיפוטיות
.
6.3
.
אף ב
-
6.7.2011
,
עת הועברו רשמי ההוצאה לפועל לרשות האכיפה והגביה והוכפפו אליה
מינהלית ומקצועית
,
נעשה ניסיון משמעותי בחוק לשמור על עצמאותם
השיפוטית
של
הרשמים
ו ,
היה זה
מתוך הבנה כי תפקידם הו
א תפקיד שיפוטי
.
כל הגורמים שעסקו בנושא זה
בוועדת חוקה חוק ומשפט
,
בראשות ח
"
כ דוד רותם
,
הבהירו זאת שוב ושוב
.
, כך
למשל
,
ציין יו
"
ר הוועדה
"ח ,
כ דוד רותם
,
כי רשם ההוצאה לפועל הוא
"
אדם בעל תפקיד
שיפוטי
"
כאשר התייחס לאופן בחירת הרשמים
.29
בהמשך הבהיר ח
"
כ רותם כי רשם
ההוצאה לפועל
"
הוא רשם שמקבל החלטות שיפוטיות
",30
ואף הוסיף בהמשך
"
שאילו זה
היה תלוי בי
,
אני הייתי קובע שהם ילכו עם גלימה
,
אני הייתי קובע את כל הדברים האלה
,
משום שאני חושב שבסופו של דבר זה לא פקיד מינהלי אל
א
זה אדם שמקבל החלטות
".31
24
ץ " בג279/60
אולמי גיל בע
מ נ "
'
יערי
ד"פ ,
טו 673
,
676
)
1961
) (להלן
:
פרשת אולמי גיל
(.
25
פרשת עיר
י
ית פתח-תקוה
, 572
;ץ " בג8192/04
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ
'
ראש הממשלה
"פ ,
ד נט
)3
(
145
,
166-165
)
2004
) (להלן
:
פרשת התנועה למען איכות השלטון
(.
26
ראו למשל
פרשת עיר
י
ית פתח תקוה
, 570
.
27
שם
, 570
;
פרשת
אולמי גיל
, 676
;ץ " בג18/60
אל-כורי נ
'
ראש המועצה המקומית כפר יסיף
"פ ,
ד יד 850
,
853
)
1960
(
;
פרשת התנועה למען איכות השלטון
, 165-164
.
28
סעיפים3)(א-)( ב
לחוק
,
כנוסחו ערב שינויו בתיקון 33
שלעיל
.
29
פרוטוקול ישיבה מס
' 384
של ועדת החוקה חוק ומשפט
,
הכנסת ה
-
18
)
16.5.2011
( ,בעמ
' 27
.
30
שם
, 10
.
31
שם
, 12
.
- 7 -
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
/
5019
אף סגנית היועצת המשפטית לרשות האכיפה והגבייה
,
אשר הציגה את הצעת התיקון לחוק
,
הבהירה כי
"
אחת הסיבות ששינינו את השם לרשם הוצאה לפועל
]מ"
ראש ההוצאה לפועל
"
[מ" הח –
זה כי רצינו להציב א
ת ראש ההוצאה לפועל בדרגה אחת
]
עם שופטים
[מ" הח –
ולהראות את
התפקיד השיפוטי שהוא נושא ולייחד אותו
...
".32
נציגת הרשמים
' כב ,
הרשמת הר ציון
,
הבהיר
ה
גם היא
: "
אני אחזור לנקודת המוצא
.
יש כאן
סמכויות שיפוטיות רבות ובעלות השלכות הרות גורל על חייבים
,
וחייבים להבטיח את
אי
התלות הזאת
."33
6.4
.
גם
בית המשפט העליון ה
ר י בה
לא פעם
ש
רשם ההוצאה לפועל הוא
"
ערכאה בעלת סמכות
שיפוטית
",34
ו
כי
פעולותיו הן
"
פעולות שיפוטיות או למצער מעין-שיפוטיות
."35
לכן
בית
המשפט
אף פירש את המונח
"
בית משפט
"
בחקיקת
-משנה ככולל את רשם ההוצאה
לפועל
.36
7.
שיקול דעתו הש
יפוטי של רשם ההוצאה לפועל
7.1
.
תפקידו של רשם ההוצאה לפועל הוא להגשים את חוק ההוצאה לפועל
,
ולאזן בכל הכרעה
והכרעה בין
שתי תכליותיו של חוק זה
.
מחד גיסא
,
עומדת תכליתו של החוק לגבייה יעילה של
חובות
,
המשתלבת בכיבוד שלטון החוק ובהגנה על זכותו החוקתית של הנושה לקניין
.
מאידך
גיסא
,
ניצבת תכלית החוק להבטיח
גם את זכויותיו המוגנות של
החייב
.
תכלית זו קשורה גם
בזכותו החוקתית לכבוד של החייב
,
הכוללת גם
הגנה על מינימום הקיום האנוש
י.37
בכל הכרעה
,
ובכל החלטה המצויה
בשיקול-
דעתו
של הרשם
, ה
אם להפעיל סמכות הנתונה
, לו
וכיצד להפעיל אותה
,
נדרש הרשם
לאזן
בין שתי תכליות אלה
.
כדברי בית המשפט העליון
' כב )
השופט רובינשטיין
" , (
מוטלת על ראש ההוצאה לפועל ועל בית המשפט החובה למצוא
את האיזון בכל מקרה ומקרה
".38
8.
ב
תיקון 33
לפגוע נעשה מאמץ למנוע פגיעה
בעצמאות
ם
השיפוטית של הרשמים
8.1
.
כפי שנראה להלן
,
הדין היום
קובע במפורש
,
כי הרשמים אמנם משתייכים ארגונית לרשות
האכיפה והגביה
,
אולם אס
ור להם לראות עצמם כמייצגים שלה
.
כמו כל שופט
,
עליהם להיות
בעלי ניטראליות שיפוטית
,
ללא אבק של עניין אישי בתוצאת הכרעתם השיפוטית
בין החייב
לזוכה
.
זו היתה גם
הכוונה המוצהרת
בשעת העברתם לר
שות האכיפה והגביה
,
וכך עוצב
התיקון לחוק בו הועברו לאחריות הרשות
,
כפי שנראה כעת
.
8.2
.
כפי שנראה מיד
,
שם המחוקק דגש על
שמירת
מעמדם הארגוני של הרשמים באופן פרטני
,
וחיפש מנגנונים להגן עליהם
מפני רשות האכיפה והגביה והאינטרסים שלה מבחינה
ארגונית ,ויוכלו להמשיך להכריע
באופן ניטראלי ככל האפשר
.
כמובן שניסיון זה
יקרוס
מקום בו
יי
דרש הרשם לחבוש בעצמו את כובע ב
"
כ הזוכה ולפעול
באופן אקטיבי כדי לקדם את אינטרס הגביה נגד הזוכה
.
8.3
.
כאמור
,
רק באמצע שנת 2011
עברו הרשמים
לרשות האכיפה והגביה
.
עם זאת
,
נעשה בהצעת
החוק ניסיון משמעותי להבטי
ח את עצמאותם השיפוטית של רשמי ההוצאה לפועל
.
32
פרוטוקול ישיבה מס
' 318
של ועדת החוקה חוק ומשפט
,
הכנסת ה
-
18
)
16.1.2011
( ,בעמ
' 14
.
33
שם
, 39
.
34
א " רע3149/06
בית מימון מוצרי חשמל
מ נ " בע
'
קלינטון סחר בינלאומי בע
נבו ) מ"
, 1.11.2006
.(
35
ע " על3954/03
ניר נ
'
הועד המחוזי של לשכת עורכי הדין בתל אביב
"פ ,
ד נז
)5
(
844
,
851
)
2003
) (להלן
: "
פרשת ניר
"(.
36
פרשת ניר
לעיל
,
שם פורשו כללים 2 ו-
32
לכללי לשכת עורכי הדין
)
אתיקה מקצועית
, (
התשמ
"ו-
1986
.
37
ץ " בג5304/92
ח " פר1992
סיוע לנפגעי חוקים ותקנות למען ישראל אחרת נ
'
שר המשפטים
"פ ,
ד מז
)4
(
715
,
760-757
)
1993
) (להלן
:
פרשת פר
א " רע ; (ח"4905/98
גמזו נ
'
ישעיהו
"פ ,
ד נה
)3
(
360
,
376-374
)
2001
) (להלן
:
פרשת גמזו
(.
38
א " רע824/06
בנק הפועלים בע
מ נ "
'
גרתי
,
פיסקה ה
)3
) (נבו
, 27.9.2006
.(
ראו
פרשת גמזו
, 376-374
;פרשת
, ח" פר 760-757
.
- 8 -
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
/
5019
8.4
.
כבר בהצעת החוק
ה
מקורית נעשה ניסיון להבטיח את עצמאותם השיפוטית של הרשמים
, כך .
סעיף 3( ד)א
לחוק
,
אשר נותר על עומדו בחוק הסופי
,
קובע באופן מפורש כי
"
בהפעלת
סמכויותיו על פי דין
,
אין על רשם הוצאה לפועל מרות זולת מרותו
של הדין ."בנוסף
,
רוב
ההסדרים המהותיים האחרים שבחוק נקבעו באופן שנועד להקטין את התלות של הרשמים
במערכת בה הם פועלים
.
כך
,
למשל
,
הובהר בהצעת החוק כי סעיפים שונים
"
מטרתם
להבטיח את אי-תלותן של הרשמים ולהעצים את מעמדם
" )
ביחס לסעיף 3)( ג
להצעה
" , (
כדי
לחזק את אי-תל
ותם של הרשמים ואת מרותם להוראות הדין בלבד
" )
ביחס לסעיף 3)( ז
להצעה
" , (
כדי להבטיח את אי
-תלותו של רשם ההוצאה לפועל
" )
ביחס לסעיף 3ג להצעה
(.
בנוסף
,
גם ניתוח רוב הסעיפים בתיקון ושינוייהם בוועדה נועדו להקטין את תלותו של הרשם
.
8.5
.
כפי שציינו לעיל
,
תיקון זה עורר
התנגדו
ת עצומה
מצד
ארגונים חברתיים
המייצגים חייבים
,
וכן מצד נציגי
הרשמים עצמם
.
הדאגה העיקרית היתה
,
כי הכפפתם של הרשמים לרשות
האכיפה והגבייה תפגע בעצמאותם השיפוטית ובחוסר התלות של הרשמים
,
עקב הפגיעה
בהפרדה בין הרשות השופטת לזו המבצעת
.
במשך שלושה דיונים של ועדת חוק
ה חוק ומשפט
,
נדונה כמעט באופן בלעדי שאלת אופן השמירה על עצמאותם השיפוטית של הרשמים
.
זה היה
הנושא העיקרי שהטריד גם את חברי הוועדה בדיונים
)
ובעיקר יו
"
ר הוועדה
"ח ,
כ דוד רותם
(.
לבסוף
,
חלק גדול מהסעיפים בחוק אכן נועדו להקטין את התלות האוטומטית הנוצרת בין
הרשמים
לבין הממונים המקצועיים והמינהליים עליהם במערכת הגבייה
.39
8.6
.
הדברים הוסברו כבר בדברי סגנית היועמ
"
ש של רשות האכיפה והגביה
,
שהציגה את החוק
:
"
מה שניסינו לעשות מעבר לקביעת אופן המינוי
:
להגן
,
בכל דרך אפשרית
,
על אי תלותם של הרשמים
,
על העצמאות השיפוטית שלהם
..."40
8.7
.
אף י
ו"
ר רשות האכיפה והגביה
,
אשר קידם את ההצעה להעביר תחת אחריותו של הרשמים
,
ציין כי הוא מתנגד אמנם לכך שהמערכת תתנהל
"
בצורה דו ראשית
" )
הפרדה בין הרשמים
לבין מערכת הגביה
, (
אולם גם הוא הכיר בכך שנדרשת
"
אי התלות המתבקשת
".41
8.8
.
מיד בהמשך
,
כאשר נדונה זהות חברי הוועדה ה
קובעת את הרשמים
,
הביע יו
"
ר הוועדה
כ "ח ,
דוד רותם
,
את דאגתו מההצעה
: "
זה כן פוגע באיזשהי מידה בעצמאות השיפוטית שלהם
".42
בהמשך הסביר היו
"
ר את דאגתו העיקרית לפגיעה בעצמאות השיפוטית
:
"
" היו
ר דוד רותם:
האם יעלה על הדעת
–
אני בעל חברה ויש לי עובד שישמש כרשם
,
ואחר כך
הוא יטפל בתיקים שלי
?
לאה רקובר:
לא
,
זה לא הגיוני
.
" היו
ר דוד רותם:
תודה רבה
.
זה לא הגיוני
.
המדינה היא אותו דבר
."43
" יו
ר הוועדה עמד על כך גם בהמשך
:
39
ראו סעיף6.4
לעיל
.
40
פרוטוקול ישיבה מס
' 311
של ועדת החוקה חוק ומשפט
,
הכנסת ה
-
18
)
5.1.2011
( ,בעמ
' 3 )להלן
: "
ישיבה 311
.("
41
שם
, 41
.
42
שם
, 6.
43
שם
, 7.
- 9 -
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
/
5019
"" היו
ר דוד רותם:
לא
,
לא זה
.
אני אומר שיש לי בעיה עם זה שאני הופעתי בפני הרשם
ופתאום אני מתמנה להיות הממונה על
." יו44
8.9
.
גם כאשר נדון הרכב בית הדין למשמעת שידון רשמים בתור עובדי מדינה
,
היה עיקר הדאגה
מופנה לשאלת הפגיעה בעצמאות השיפוטית
.
גם בהקשר זה הביע יו
"
ר הוועדה את חששו
מאותה סכנה
)
מה שהוביל לשינוי הצעת החוק
(:
"
" היו
ר דוד רותם:
גם
.
הבנתם אותי
,
רבותיי
?
אני
,
יש לי מנו
י בבית הדין למשמעת
,
אני
מופיע בפני הרשם
,
הוא לא מוצא חן בעיניי כי הוא אומר לי
שאיחרתי ושאני לא לבוש ושהמסמכים שלי זה
,
למחרת בבוקר אני
דן אותו בבית הדין למשמעת
.
עצמאות שיפוטית הכי גדולה שיש
בעולם
."45
ואכן
,
בעקבות הערות יו
"
ר הוועדה שוּנה הרכב בית הדין למשמעת
,
אך ורק כדי לשמור על
עצמאותו השיפוטית של רשם ההוצאה לפועל
.
8.10
.
באותה ישיבה אף נזף יו
"
ר הוועדה ביו
"
ר רשות האכיפה והגביה
,
על כך שהוא מחווה את
דעתו עליהם
:
"
" היו
ר דוד רותם:
אתה מבין שזה
,
מה שעכשיו אתה עושה
,
זאת הטענה שלהם
"
]...[
" היו
ר דוד רותם:
החברות הזאת
,
היא
המטרידה אותם
,
והיא גם מטרידה אותי
.
דוד מדיוני:
אני חושב שחברות היא דבר חשוב
.
אם תהיה חברות
,
דרך אגב
,
במערכות אחרות
---
" היו
ר דוד רותם:
אני
]
כעורך דין
[
בחיים שלי לא הייתי חבר של שופט
".46
8.11
.
הדאגה
הרבה
מהפגיעה בניטראליות של הרש
מי
ם עקב העברתם למערכת הגביה התבטאה גם
בדברי נציגת פורום הארגונים החברתיים
" עו ,
ד ורד
י
ת דמרי מדר
:
"
יש כאן בעצם ניסיון להחזיק את החבל משני קצותיו
.
למה
?
מודים כאן
לגבי רשות האכיפה והגביה
–
ואני לא חושבת שאף אחד חולק
–
שהרשמים
מחזיקים בסמכויות שיפוטיות טהורות
. ].
..[
אנחנו באים ומנסים להחזיק
את החבל משני קצותיו
,
ובאים ואומרים
:
נכון
,
יש להם סמכויות שיפוטיות
,
לא תהיה מרות עליהם מלבד מרותו של הדין
,
אבל הם יהיו כפופים למנהל
רשות האכיפה והגביה
.
אני לא מבינה איך שני הדברים האלה יכולים לדור
בכפיפה אחת
."47
44
פרוטוקול ישיבה מס
' 318
של ועדת
החוקה חוק ומשפט
,
הכנסת ה
-
18
)
16.1.2011
( ,בעמ
' 44
.
45
ישיבה311
,
10
.
11
46
שם
, 35
.
11
47
שם
, 23
.
11
-
10
-
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
/
5019
8.12
.
כאמור
,
גם הרשמים
עצמם הצטרפו לדברים אלו
.
כך הבהירה נציגת הרשמים
' כב ,
הרשמת
הר-ציון
:
"
אנחנו נמצאים במקום שבו אנחנו בחשש מאוד גדול שההצעה הזאת לא
ת
ביא לידי ביטוי את העיקרון שאותו היא מכתירה בפתיחתה
,
של
:
אין מרות
זולת מרותו של הדין
.
אנחנו
יושבים במקום שבו אנחנו נותנים מאות
הח
לטות שיפוטיות
]...[
הן החלטות שהן מעין
-שיפוטיות ושיפוטיות לכ
אורה
למעשה
,
כי הן נוגעות בזכויות יסוד
.
לבוא ולשים אותנו באותו מקום שבו
אנחנו חלק מאותה
'
הרשות
',
שמייצגת צד אחד
,
לכאורה
,
במערכת
האיזונים
,
ואנחנו כפופים לה
,
זה שם אותנו במקום שבו גם אם לכאורה אין
מר
ות זולת מרותו של הדין וזה התפקיד שאנחנו רוצים לבצע
,
נכנסים לתוך
המערכת והאינטרסים של השיקולים דברים נוספים[...] .
עכשיו
,
במובן הבסיסי של ההצעה
,
לבוא ולהגיד לנו
:
אתם כפופים לממונה
שהוא עובד מדינה
,
שהוא כפוף למנהל רשות האכיפה והגביה
,
זה יוצא מצב
שמבסיסו בעיי
, תי
בעצם הגדרתו
."48
ראו בעניין זה גם דבריו של נציג הרשמים
' כב ,
הרשם שחר קטוביץ
'.49
כן ציינה כב
'
הרשמת
כי
אין מדובר בטענה ספציפית כלפי אדם מסוים הפוגע בעצמאות השיפוטית
,
אלא בכך שהחוק
חייב להציג תפיסה מערכתית כללית שמונעת פגיעה שכזו
:
"
כל מנגנוני ההגנה
]
בתיקון
לחוק
[
נועדו לש
מר את העצמאות של שיקול
הדעת
.
החוק הזה הוא לא חוק לחמש שנים וגם לא חוק לארבע שנים אלא
לשנים רבות
.
הוא גם לא יכול להיות תלוי בן אדם אחד
.
לכן לא מדובר כאן
בתפיסה ספציפית נגד מנהל שהיום מכהן
,
אלא מנסים ליצור מנגנון
..."
8.13
.
אף יו
"
ר הוועדה לשיפור הליכי
האכיפה והגבייה
,
כב
'
השופט עודד מאור
,
אשר
קידם
את
התיקון דאז לחוק
,
הבהיר כי יש להבטיח שגם
א
חרי המעבר
תישמר עצמאותם השיפוטית של
הרשמים
,
ושהם לא יהפכו למייצגי אחד הצדדים במחלוקת בין הנושה לחייב
:
"
אסור לו
,
לרשם
,
להפוך להיות פקיד גביה. הוא לא חלק
,
הוא לא מערך
–
זה שהוא חלק מרשות האכיפה והגיבה
,
הוא לא הופך להיות בעל צד כזה או
אחר .שיקול הדעת שלו הוא מלא
,
שלם
]...[
אסור לרשמים לרגע לחשוש
שמישהו יפגע בשיקול הדעת
.50
דומה שחששותיו של כב
'
השופט מאור מתגשמים כעת בהצעת החוק הנוכחית
.
8.14
.
הנה כי כן
,
אחד
מ
יעדי החוק
היה
למנוע
מצב בו
העברת רשמי ההוצאה לפועל לרשות האכיפה
והגבייה
פוגעת
ביכולתם של הרשמים להכריע באופן אובייקטיבי וחסר משוא פנים
.
8.15
.
על עמדת שופטי בית המשפט העליון בסוגיה הנוגעת לעצמאות השיפוטית ניתן ללמוד מפסק
-
הדין שניתן בבד
מ "2461/05
שרת המשפטים נ
'
השופטת הילה כהן
ד ס "פ ,
)1
(
403
,
450-446
)
2006
( ,בו כלל הרכב בית המשפט את המשנה לנשיא ביהמ
"
ש העליון מ
'
חשין ואת השופטים
' א
ריבלין ומ
'
ארד
.
במקרה זה מצא בית המשפט כי העובדה ששופטת בית המשפט קיימה את
דיוניה במבנה השייך לעירייה
,
ובעקיפין העירייה אף שילמה לעירייה עבור
"
שירותי שפיטה
"
הובילה לתופעות חמורות ביותר
,
והינה פסולה
.
בין היתר ציין בית המשפט
:
"
במהלך
הדיונים
לפנינו נתגלו לנו תופעות מטרידות למדי הנובעות מאופיו
ומאופן פעולתו של
בית
-המשפט לעניינים מקומיים בחיפה
.
כפי שאמרנו
48
שם
, 28
.
11
49
שם
, 34-33
.
11
50
שם
, 30
.
11
-
11
-
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
/
5019
למעלה
,
בית-
המשפט לעניינים מקומיים
בחיפה
,
ואפשר גם בתי משפט
ל
עניינים מקומיים במקומות אחרים
,
הוא בעל זיקה חזקה
–
זיקה
חזקה
יתר-על-
המידה
–
לעיריית חיפה שהיא בעלת הדין העיקרית לפניו
.
אולם בית
המשפט
]...[
ממוקם
במיבנה
השייך לעיריית חיפה ולא במיבנה בתי
-
המשפט
בעיר
;
עובדי בית-
המשפט
- המזכירות
,
פקידי
העזר ועוד - עובדי עיריי
ה הם
;
חדרי התובעים ממוקמים בסמוך לאולם בית
-המשפט
,
והתובעים
העירוניים
מופיעים לפניו מדי יום ביומו
;
העירייה משלמת להנהלת בתי המשפט
עבור
'
שירותי השפיטה
, '
ולמעשה משלמת היא
,
בעקיפין
,
את שכרם של השופטים
היושבים
לדין
;
ועוד
.
קירבה יתירה זו שבין בית-
המשפט לעניינים
מקומיים
לבין העירייה
,
ובעיקר
מימונם
של השופטים היושבים לדין
,
הובילה בתיק
שלפנינו למצב דברים בו ראתה עיריית
חיפה
עצמה אחראית מינהלית על
עבודתה של השופטת כהן
]...[.
מתעורר חשש כי תחושת אדנות זו של העירייה כלפי שופטי בית-
המשפט
לעניינים
מקומיים
תזלוג מן הפן המ
ינהלי אל הפן המהותי של התנהלות של
בית-
המשפט לעניינים
מקומיים
.
האחראי המינהלי
–
המממן
–
עשוי לחוש
כי הכפוף
,
הממומן
,
אינו נוהג כראוי גם
בענייני
מהות
–
או בעניינים
הקשורים למהות
–
וכך יתיר לעצמו לדרוש מן הממומן לנהוג
כך
או אחרת
.
סימנים לכך גילינו בעדותה
]...[
רוצים אנו
הוא
להצביע על תוצאותיו הרעות של הקשר ההדוק
–
הדוק יתר
-
על-
המידה
–
שבין בית-
המשפט
לעניינים
מקומיים בחיפה לבין העירייה
,
ולתחושת אנשי העירייה כי בהיות בית
-
המשפט
ממומן
על ידי העירייה
,
מהווה הוא
,
במובן מסוים
,
אחת ממחלקות העירייה
.
8.16
.
ודוק
:
באותו מקרה מדוב
ר היה בשופטים שלא
הוכפפו
מינהלית ומקצועית לרשות
.
הדברים
אשר תוארו לעיל עלולים להחמיר על
אחת כמה וכמה
במצב בו השופטים אכן כפופים לרשות
המינהלית
,
ורבה הסכנה שתגבר הנטייה לכיוון הרשות המוּכוונת לאינטרס הנושה
.
9.
פגיעתה של ההצעה החדשה בעצמאות השיפוטית
9.1
.
המסלול המ
, רצ קו
הפועל היום כהוראת שעה
,
משנה את אופן פעולתו של הגורם השיפוטי
.
במקום להכריע בין דרישותיו של הנושה לבין הגנותיו של החייב
,
הוא עצמו
יוזם את ההליכים
נגד החייב ומנהל אותם
.
תפקידו הוא כפול
:
עליו לקדם את גביית החוב עבור הנושה
,
ועליו
להכריע בין אינטרס הנושה לבי
ן אינטרס החייב
.
בתפקידו הראשון
,
עליו למצוא דרכים
להכפיף את החייב לרצונו של הנושה ולהוכיח כי הגנותיו קרסו
.
בתפקידו השני עליו להכריע
בין טענותיו שלו לבין טענותיו
)
המשפטיות והעובדתיות
(
של החייב
,
שאותן התאמץ הרשם
בעצמו להפריך
.
מדובר בשינוי מהותי בתפקידו של הגו
רם השיפוטי
,
אשר הופך מצד שלישי
ובלתי תלוי בין שני ניצים לגורם אינקוויזיטורי הבא לעזרת אחד הצדדים במשוואה
.
9.2
.
תיקון29
,בו החל לפעול המסלול המ
, ר קוצ
חוּקק כשנ
תיים
וחצי לפני תיקון 33
.
אותה שעה
היו רשמי ההוצאה לפועל חלק ממערכת בתי המשפט
.
הם לא היו כפופים
–
לא מקצ
ועית ולא
מינהלית
–
לרשות האכיפה והגביה
.
9.3
.
באותה שעה
,
זהותם המוסדית של הרשמים היתה
"
שיפוטית
".
הם היו שייכים למערכת בתי
המשפט
ולא נמדדו לפי הצלחתם בגביה
,
אלא לפי איכות החלטותיהם ולפי יעילותם
.
9.4
.
תיקון33
יצר
מצב חדש
,
במסגרתו קיים
ניגוד עניינים
אינהרנטי
בין תפקידו
השיפוטי של
רשם ההוצאה לפועל לבין תפקידו ה
"
פרקליטותי
".
כעת הרשם הוא חלק ממוסד אשר
תפקידו
הוא לגבות את המקסימום
,
בדרך זו
המוסד
נמדד
ובכך
הוא גם מתגאה בדוחותיו
)
ראו למשל
" דו
ח פעילות רשות האכיפה והגבייה בשנת עבודה 2010
,בעמ
' 3 )
מאי2011
(.
זהותו המוסדית
של הרש
ם היא כעת
"
פרקליטותית
"
ולא
"
שיפוטית
".
הוא שייך למערכת בעלת אינטרס
.
-
12
-
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
/
5019
9.5
.
ברי אפוא
,
ה כי
רשם החובש במסלול המקוצר את שני הכובעים בו-
זמנית
–
מחד את כובע
ב"
כ הזוכה
,
ומאידך את כובע הגורם השיפוטי
–
נמצא בניגוד עניינים מובהק
.
הוא פועל
בניגוד ל
כלל האוסר
על בעל תפקיד שיפוטי ומעין שיפוטי לשמש כקטגור ושופט בו
-זמנית
.
9.6
.
הדברים מקבלים משנה חומרה
,
עת בהצעה הח
דשה
,
ניתנת לרשם הסכמות להכריע בטענת
"
פרעתי
, "
אשר הינה הכרעה שיפוטית אליבא דכולי עלמא
.
9.7
.
קיימת סכנה גדולה כי הרשמים
,
החובשים במסלול המקוצר את שני הכובעים בו-זמנית
,
יעדיפו
עוד יותר את אינטרס הנושה על פני אינטרס החייב
.
9.8
.
לשון אחר
,
השילוב בין איחוד הסמכויות לבין ה
עברת הרשמים לרשות האכיפה והגביה יוצרת
מערכת
המוכוונת יותר מבעבר להעדפת הנושה על
-פני ה
חייב ולפגיעה מוגברת בזכויות
החייב
.
9.9
.
פגיעה זו יכולה להתבטא בכל סוג של הכרעה
,
החל מהכרעות בנושאים פרוזאים כגון אופן
ההמצאה
,
עבור בנכונותו הפנימית של הרשם לבחון את טענות החייב
בנפש חפצה
,
עבור
בפרשנות המשפטית שייתן הרשם לכללים משפטיים ואופן הפעלתם
,
וכלה במידת האמון
שהרשם יהא מוכן לרכוש לדברי החייב
.
9.10
.
סכנה זו היא מוגברת
,
נוכח העובדה שכ-
94%
מהחייבים
אינם מיוצגים
במערכת ההוצאה
לפועל
)
בשונה מ
-
95%
מ
הנושים
,
שמיוצגים
(.
זהו נתון של רשות ה
אכיפה והגבייה עצמה
, )!(
שבדו
"
ח שלה לשנת 2010
נאמר
:
"
ניתן לראות כי בעוד שברובם המוחלט
)%94
(
של תיקי הזוכים בהוצאה
לפועל
,
מיוצג זוכה על ידי עורך דין
,
ברובם המוחלט
)%95
(
של תיקי החייבים
בהוצאה לפועל
,
החייב אינו מיוצג על ידי עורך דין
."51
במצב זה
,
חייבים רבים אינ
ם יודעים מה זכויותיהם
,
כיצד לטעון וכיצד לעמוד על זכויותיהם
הקבועות בדין
.
מערכת שנטייתה הטבעית היא לקדם את הגביה
,
ונמדדת בהתאם לכך
,
תתקשה להקפיד ביומיום על סיוע לאלו שקולם אינם נשמע
.
9.11
.
נדמה כי החשש בדבר ניגוד עניינים בו נמצא הרשם אינו הקושי היחיד העולה מן החו
. ק
חמורה היא הפגיעה הצפויה באמון הציבור ברשות השופטת ובמינהל הציבורי
.
חייב אשר
מופיע בפני רשם הנושא תפקיד שיפוטי
,
בעודו יודע כי אותו רשם הינו זה שעל-
פי החוק
משמש גם כב
"
כ הזוכה
,
ויתרה מכך
,
הינו כפוף לרשות האכיפה והגביה שאחד מיעדיה הוא
הגברת הגביה
,
יהא בחשש
מתמיד כי מדובר בגורם שיפוטי הנוטה לזוכה
,
ואינו ניטראלי
.
כדברי בית המשפט העליון
:
"
זהו
אמון הציבור
,
כי
השפיטה נעשית באופן הוגן
נ ,
יטראלי
,
תוך מתן יחס
שווה לצדדים וללא כל אבק של עניין אישי בתוצאה .
זהו אמון הציבור
ברמתה המוסרית הגבוהה של השפיטה
,
בלא אמון הציבור
לא תוכל הרשות
השופטת לפעול
."52
10
.
בחינה ביקורתית
" של
יתרונות
"
המסלול המ
קוצר
10.1
.
בפרק זה נבחן אם יש ממש בטענות המועלות בזכות המסלול המ
קוצ
. ר
כפי שנראה להלן
,
"
יתרונותיו
"
של המסלול אינם גבוהים כפי שנדמה
,
וחלק מ
"
הישגיו
"
נובעים
מהתבוננות
חלקית
ב
נתונים שדווחו
.
51
שם
, 27
.
52
ץ " בג732/84
צבן נ
'
השר לענייני דתות
) ד מ "פ , 4
(
141
,
148
)
1986
.(
-
13
-
r:\docs\5019\G711512-V002.DOC
/
5019
10.2
.
מדיווחי שר המשפטים לוועדת החוקה חוק ומשפט עולה
,
כי מבין כל הבקשות לביצוע ש
ניתן
היה לבקש לבצע במסלול המקוצר
,
הוגשו רק 5%
מהבקשות במסגרת מסלול זה
. 95%
מהבקשות מוגשות במסגרת המסלול הרגיל
,
גם כאשר ניתן להגיש את כולן במסלול המקוצר
.
10.3
.
נתון חשוב ביותר הוא השינוי
בהתפלגות
האכיפה בבקשות
שהוגשו במסגרת מסלול זה
, כך .
בדיווח הראשון
,
שניתן שנה אחרי תחילת הפעלת המסלול
,
הי
תה28%
מהאכיפה
ב
תובענות
על סכום קצוב
.
חצי שנה אחר-כך כבר
דווח על
46%
מהאכיפה
ב
תובע
נות על סכום קצוב
,
וכעבור חצי שנה נוספת היו כבר 67%
מהבקשות תובענות על סכום קצוב
.
יצוין
,
כי בפועל הנתונים גבוהים
עוד
יותר
,
שכן
המספרים המאוחרים כבר
כוללים בתוכם
את
התקופה שקדמה להם
,
לרבות התקופ
ות
אליהן מתייחסים הדיווחים הקודמים
.
יוצא כי בחצי
השנה אליה מתייח
ס הדיווח האחרון
היה רובה המכריע של הגביה במסגרת בקשות אכיפה
לפי תובענות לסכום קצוב
.
10.4
.
נתון נוסף
ומשמעותי ביותר
,
אשר התקבל מרשות האכיפה והגבייה
,
הוא כי רק 9%
מהזוכים
העושים שימוש במסלול המקוצר הם גופים פרטיים
,
בעוד ש
-
91%
מהזוכים העושים בו
שימוש הם בתי חולים
,
חברות ממשלתיות
,
חברות
)
כגון חברות הטלפוניה והסלולר
, (
תאגידים ובנקים
.
נמצא אפוא
,
כי במקום הכוונה המקורית
,
לפתח מכשיר עם זוכים יחידים
המתקשים לקדם את עניינם בהוצאה לפועל בגין חובות בסכומים נמוכים
,
משמש המסלול
ככלי שרת בידי ה
"
טייקונים
"
כדי להפעיל הליכי גביה מ
הירים ואגרסיביים
.
בכך מודה אף
מנהל רשות האכיפה והגבייה
,
שמסר במכתבו לשר המשפטים מיום 13.6.2012
" כי
אכן
המסלול המקוצר הוקם לצורך סיוע לאוכלוסיה חלשה
, "
וכי
"
אמנם מספר היחידים
המגישים בקשה לביצוע במסלול המקוצר ירד בחלוף הזמן
."
10.5
.
לאור נתונים אלו קל יותר להעריך א
ת נכונות ההצהרות בדבר
"
הצלחת
"
המסלול המקוצר
.
10.6
.
טענה
ראשונה
היא
,
כאילו במסלול המקוצר קיימים אחוזי גבייה גבוהים יותר
.
ברם
,
הזוכים
הפונים למסלול המקוצר הם
חברות
ה
מבקשות לקבל
סכומי כסף נמוכים
,
שהגביה בהם אינה
קשה בדרך-כלל
.
לא אלה החובות שבעטיים אחוזי הגביה הכללי
ים הם נמוכים
.
לכך יש להוסיף
,
כי סוג החייבים שמראש ניתן להפעיל נגדו את המסלול המקוצר הוא של
חייבים
"
בלתי שגרתיים
"
שהגביה מהם קלה
.
הם אינם מצויים באיחוד תיקים
)
דהיינו
,
אין
להם חובות לגורמים נוספים המטופלים בהוצאה לפועל
, (
הם לא הוכרזו מוגבלי אמצעים ולא
העלו ט
ענת
"
פרעתי
"
נגד הגביה
.
הצעת החוק הנוכחית אף הופכת קבוצה זו לאקסקלוסיבית
עוד יותר
,
שכן היא מוציאה מגדר
ה
חייבים אשר סכום חובותיהם עולה על 100,000
ש"
ח וכן
חייבים המעלים טענות המחייבות
פניה לבית משפט
,
כאמור לעיל
.
10.7
.
טענה
שניה
היא
,
כאילו המסלול המקוצר חוסך באופן מ
שמעותי הוצאות שכר טרחה
.
טענה
זו מתעלמת מהמציאות
,
בה עיקר הבקשות הן בתובענות לסכום קצוב
,
בהן
ניתן שכר טרחה ,
כאמור
.
אין זה פלא
,
אפוא
,
כי דווקא בקשות אלו הפכו להיות הבקשות הפופולאריות ביותר
.
10.8
.
בנוסף
,
הטענה בדבר
"
חיסכון
"
בהוצאות בוחנת נושא זה מנקודת מבט צרה
.
בסו
פו של דבר
,
להליך הגביה קיימות עלויות
,
והן אינן משתנות
.
ההבדל הוא
,
שבמקום עבודת עורכי
-
הדין
הפרטיים מפעילה המדינה עצמה מערך מתאים
,
ובראשותו רשם ההוצאה לפועל העושה גם
את עבודתו של העורך
-דין
.
העלות לגביית החובות מתגלגלת בסופו של דבר על משלם
המיסים
,
במקום על הנ
ושה
)
המנסה לגלגל אותה על החייב
,
לא תמיד בהצלחה
(.
10.9
.
לשון אחר
,
המדינה הפכה עצמה לחברת גבייה
,
המעודדת חברות גדולות לקבל ממנה
"
שירותי
גביה
"
בחינם
,
על חשבון משלם המיסים
.
במקום שהחברות הגדולות
יפנימו
את הוצאות
הגביה
,
הן
מחצינות
אותו על כלל האוכלוסייה
,
לרבות האוכלו
סי
יה המקפידה לשלם את
חובותיה בזמן
.
בסופו של דבר מדובר במצב בו האזרחים
שומרי החוק משלמים עבור גביה