חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית הארצית ח' בתמוז תשע"ב 28 ביוני 2012 לכבוד ח"כ דוד רותם יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט שלום רב, הנדון: הערות הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק סדר הדין הפלילי (חקירת חשודים) (תיקון – הארכת תוקף של הוראת השעה לעניין חקירת חשוד בעבירת ביטחון), התשע"ב-2012 סעיף 17 לחוק חקירת חשודים קובע את הוראת השעה, לפיה החובה לתעד חקירת חשוד בתיעוד חזותי או בתיעוד קולי לפי סעיף 7 ו- 11 לחוק לא תחול על חקירתו של חשוד בעבירת ביטחון. הצעת החוק הנוכחית מבקשת להאריך הוראת שעה זו למשך שנתיים נוספות. בדברי ההסבר להצעת החוק, נאמר כי במהלך שנתיים אלה צפויים שינויים בהגדרת "עבירת ביטחון", שיש בהם כדי להשפיע גם על הסדר הקבוע בהוראת סעיף 17 לחוק. כמו כן, נאמר כי במהלך תקופה זו ייבחנו הסדרים מקבילים בארצות נוספות, במסגרת בחינה כללית אם יש צורך בשינוי ההסדר הקיים. להלן יובאו הערות הסניגוריה הציבורית באשר להוראת השעה הפוטרת מחובת התיעוד בכלל, ולהצעה הנוכחית המבקשת להאריך את הוראת השעה בפרט: הרקע להצעת החוק 1. אין זו הפעם הראשונה בה מונחת הוראת השעה לפתחו של המחוקק. כזכור, הוראת השעה נקבעה בתחילה למשך חמש שנים. בהמשך, היא הוארכה לארבע שנים נוספות (ההצעה המקורית בגלגול זה היתה להפוך את הוראת השעה להוראת קבע, אולם המחוקק דחה את הצעה מרחיקת לכת זו והחליט על ההארכה האמורה). הוראת השעה הוארכה לתקופות ארוכות אלה כדי לעקוב אחר יישומה בשטח, לאסוף תשתית עובדתית מוצקה יותר התומכת בעצם קיומו של הפטור מתיעוד ולחשוב על דרכים אפשריות לריכוך הפגיעה הגלומה במתן הפטור. חרף חלוף הזמן, בשנים אלו לא בוצעו, למיטב ידיעתנו, מהלכים לבחינת צמצום הפטור או לסיוגו. חשיבות התיעוד לשם קיומו של משפט צדק ומניעת הרשעות שווא ועיוותי דין 2. הפטור מחובת התיעוד למעשה מונע מן ההגנה את האפשרות לעיין בראייה חשובה מאין כמוה, שבכל הקשר אחר במשפט הפלילי רואים אותה כראייה חיונית ומהימנה ביותר. התיעוד החזותי והקולי הוא כלי ראשון במעלה לשם ניהולו של משפט צדק על בסיס תוצרי החקירה. התיעוד אף מאפשר לבית המשפט לבחון את קבילותן של הודעות והודאות ולהעריך האם החקירה נוהלה כדין, או שמא הופעלו כנגד החשוד אמצעים פסולים. הוא מאפשר לבית המשפט לשקול באופן מושכל את משקלה של ההודעה ואת מהימנותו של מוסר ההודעה. מנגד, חוסר תיעוד מעלה חשש ממשי שהמשפט שיתנהל לא יהיה משפט הוגן, ואף פותח פתח להרשעות שווא ולעיוותי דין. 3. הרציונאלים העומדים בבסיס חובת התיעוד חלים ביתר שאת כאשר מדובר בחקירות המשטרה בעבירות ביטחוניות, בהן קיים סיכון מובנה להפעלת אמצעים פסולים וליצירת לחצים למתן הודאות שווא. הקפדה על תיעוד החקירה מהווה אמצעי חיוני והכרחי לאיזון חששות אלו, בכך שהיא מאפשרת לבית המשפט להתרשם באופן בלתי-אמצעי ממהלך החקירה, לבחון בדיעבד שמא הייתה פגיעה אסורה בזכויותיו של החשוד ולהגיע באופן אמיתי והמיטבי ביותר לחקר האמת. 4. יתרה מזאת, חיוניותה של חובת התיעוד מתחדדת דווקא בעבירות ביטחון נוכח חשיפתו של החשוד לפגיעה מכופלת ומצטברת בזכויותיו מכח הוראות אחרות בדין, ובכלל זה האפשרות למנוע או להגביל מפגשיו עם עורך דין; להורות על מעצרו לתקופות ארוכות יותר; להשהות את הבאתו בפני שופט; לקיים דיונים בבית המשפט בהארכת מעצרו, שלא בנוכחותו; ועוד. וכן נוכח השימוש הנרחב ונפוץ בהליכים מסוג זה בהטלת חסיונות על חומרי חקירה. נוכח הפגיעה בהגנות ובערובות בסיסיות אלו, החשש לפגיעה בזכויותיו של החשוד בעבירת ביטחון במהלך החקירה אך גובר. עמד על כך כב' המשנה לנשיאה ריבלין בבש"פ 8823/07 פלוני נ' מדינת ישראל (2010): "המשמעות של מכלול ההוראות הנוגעות לשלבי החקירה הראשוניים של חשודים בעבירות ביטחון עלולה להיות איון האפשרות לקיים ביקורת אפקטיבית מינימאלית על שמירת זכויותיו של העצור במסגרת הליכי המעצר והחקירה. למעשה, הן שמות רטייה על עינו הפקוחה של בית המשפט – זו המבקשת לפרוץ מבעד לעיניה העצומות של אלת הצדק – וכך נפגם חלק בלתי נפרד וחיוני מחוקתיותו של מעצר לצורך חקירה" (ר' פס' 31 לפסק דינו). אי-בהירות בנוגע לתכליותיו של הפטור מתיעוד החקירה 5. על פי דברי ההסבר להצעת החוק, הפטור מתיעוד חזותי או קולי של חקירות בעבירות ביטחון נדרש בעיקרו כדי להתמודד עם ארגוני טרור קיצוניים מאורגנים ועם הפעילות הייחודית המאפיינת ארגונים אלה. תיעוד החקירה, כך מוסבר, עלול לפגוע באופן ממשי באיכות החקירה המשטרתית וביכולת הסיכול של איומי טרור. כמו כן, תיעוד חזותי וקולי של חקירות ביטחוניות עלול לסייע לארגוני הטרור להפיק לקחים מהמתרחש בחקירה ובכך לחזק את היערכותם לקראת חקירות עתידיות. בדברי ההסבר מובא נימוק נוסף העומד בבסיס הפטור, ולפיו תיעוד החקירות בעבירות ביטחון עלול להרתיע נחקרים מפני מסירת מידע, בשל החשש כי שיתוף פעולה עם הרשות החוקרת יתגלה לחבריהם ולארגון הטרור באופן גלוי וברור באמצעות התיעוד החזותי או הקולי, אשר יועבר כחומר חקירה. 6. אנו סבורים כי ניצב סימן שאלה מעל הנימוקים המוזכרים בדברי ההסבר, שלאורו ספק אם בכלל היה מוצדק להותיר על כנה את הוראת השעה, לא כל שכן להאריכה בשנתיים נוספות: ראשית, חוק חקירת חשודים ממילא אינו חל כלל על חקירות השב"כ, אלא על חקירות המשטרה בלבד. בניגוד לחקירות השב"כ, להן יש מטרה סיכולית מובהקת, חקירות משטרתיות נועדו בעיקרן כדי לפענח עבירות ולגלות את מבצעיהן. לכן, נדמה שאין בחובת התיעוד של חקירות משטרתיות כדי להשפיע על סיכול מעשי טרור שטרם בוצעו, וככל שקיימת השפעה כזו, מידת השפעתה לוטה בערפל; שנית, על מנת לתמוך בטענה לפיה קיים קשר בין תיעוד החקירה במשטרה לבין התחזקות הטרור, יש צורך בתשתית עובדתית מוצקה. על פניו, נראה כי הקשר בין התכליות המוזכרות בדברי ההסבר להסדר המוצע בו הינו רחוק וספקולטיבי, במידה שאין בה כדי להצדיק את הפגיעה הקשה בזכויות האדם; ושלישית, הנימוקים המוזכרים בהצעת החוק אינם מצדיקים לטעמנו מתן פטור גורף ומוחלט מתיעוד חזותי או קולי של חקירות בעבירות ביטחון. ניתן היה לחשוב על מנגנון מידתי יותר אשר עדיין ישמור על התכלית הביטחונית. כך למשל, במקרים בהם אכן הוחלט בסופו של דבר להגיש נגד החשוד כתב אישום, עדיין ניתן לאפשר לבית המשפט ולסניגורו של הנאשם לעיין בתיעוד מבלי להעתיקו, ובכך ממילא תימנע העברתו לגורמים עוינים. בנוסף, ניתן לייחד הפטור מתיעוד לעבירות ביטחוניות מסוימות (להבדיל מההגדרה הרחבה הקבועה כיום של "עבירת ביטחון", שלהבנתנו יש כוונה להרחיבה אף יותר בעתיד) וכן לסייג את הפטור באמצעות עילות ברורות שיוגדרו בחוק ויצמצמו את הפגיעה בזכויות חשודים ונאשמים – בכך גם יובטח כי הפטור מתיעוד יחול רק במצבים הקריטיים, בהם האינטרס הביטחוני-סיכולי מחייב זאת. לאור כל האמור לעיל, הסניגוריה הציבורית סבורה כי אם יוחלט להאריך את הפטור מתיעוד חקירות בעבירות ביטחון, הרי שלכל הפחות יש לצמצם את היקפו ולסייג את תחולתו במסגרת הליכי החקיקה הנוכחיים. קרי, להאריך את הוראת השעה לתקופה קצרה יחסית בת מספר חודשים, שבסופה ניתן יהיה לגבש הסדר מידתי יותר לעניין תיעוד חקירת חשודים בעבירות ביטחון. כל זאת, תוך הותרת ההסדרה החוקית בהוראת שעה שתאפשר את המשך המעקב אחר יישומה בשטח ואת הבחינה העיתית של ההצדקות העומדות בבסיסה ושל היקף תחולתה. בכבוד רב, ישי שרון, עו"ד הסניגוריה הציבורית הארצית