חומר רקע

מסמך זה מוגש ליושב ראש ועדת הפנים והגנת הסביבה, חה"כ אמנון כהן, בנושא העלויות הצפויות בגין תקנות בריאות העם (איכותם התברואתית של מי שתייה ומתקני מי שתייה), התשע"א-2011. המסמך כולל ניתוח של הערכות העלות השונות ובחינת השפעתן על תעריפי המים לצרכן הביתי. 1. רקע תקנות בריאות העם (איכותם התברואתית של מי שתייה ומתקני מי שתייה), התשע"א-2011 (להלן: התקנות) באות לעדכן ולקבוע הוראות ותנאים להבטחת איכות מי השתייה המסופקים בישראל. במסגרת התקנות קבועות הוראות בתחומים שונים לרבות: • ביצוע סקרים ובדיקות תקופתיים שונים לבדיקת איכות המים במקורות המים. • ביצוע סקרים ובדיקות תקופתיים שונים לבדיקת איכות המים ברשת האספקה. • הריכוזים הנדרשים של חומרים שונים במי השתייה. אחד הנושאים שנדונו במסגרת הדיונים על התקנות, הוא הצורך בהוספת מגנזיום למים מותפלים והצורך לעגן זאת במסגרת התקנות. על פי עמדת משרד הבריאות,1 הוספת מגנזיום הינה צעד בעל ערך בריאותי שכן לגוף האדם נדרשת צריכת מגנזיום ברמה מסוימת, ומי השתייה מהווים את אחת הדרכים לצריכת מגנזיום. כיוון שמים מותפלים הם דלי מגנזיום, הרי שיש להוסיף מגנזיום למים אלו. מנגד, יש שטענו שאין הסכמה מחקרית בדבר הצורך בהוספת המגנזיום למים, ויש להמשיך לבחון את הסוגיה. בנוסף, נשמעה הטענה שגם אם אכן נדרשת לגוף צריכת מגנזיום ברמה מסוימת, הרי שלא בהכרח הוספת המגנזיום למים היא הדרך הנכונה והיעילה.2 במסגרת הדיונים לאישור התקנות, עלתה שאלת העלות הנובעת מהתקנות החדשות וכיצד תשפיע עלות זו על מחיר המים הנגבה מהצרכנים. במסגרת זו הוצגו מספר הערכות (לעיתים שונות) לגבי העלות הצפויה, בהתבסס על הערכות כלכליות שבוצעו בנושא. בהתייחס לעלויות, הרי שהדיון נחלק לשתי סוגיות עיקריות: 1. העלות הכוללת של התקנות החדשות (ללא עלות הוספת מגנזיום) 2. העלות בגין הצורך בהוספת מגנזיום למים מותפלים (בהנחה שדרישה זו תיכלל בנוסח הסופי של התקנות). כאמור, קיים שוני בין ההערכות השונות שהוצגו לוועדה, בהתייחס לכלל מרכיבי העלות. לאור זאת, התבקש מרכז המחקר והמידע של הכנסת לבחון את שאלת העלות הנגזרת מהתקנות. לאחר שבדקנו על ההערכות השונות, נוכחנו לדעת כי קביעת העלות הנובעת מהתקנות, בעיקר עלות תוספת המגנזיום, מצריכה היכרות מעמיקה עם הסוגיה לרבות הבנה בתחום הנדסת מים, ועל-כן איסוף הנתונים ועריכת אומדן באופן עצמאי עשויה להימשך זמן רב ומצריכה שימוש בגורמים מקצוע נוספים. עם זאת, ננסה במסמך זה להציג את ההערכות השונות הקיימות, ולבחון את הגורמים לפערים בין ההערכות. כמו כן, ננתח את ההשפעה הצפויה על התעריף לצרכן בהינתן מספר חלופות. 2. ניתוח הערכות העלות כאמור, הדיון בנושא העלויות נחלק לשני נושאים: עלות כלל התקנות ועלות הוספת מגנזיום. במסגרת הדיונים וגיבוש התקנות (כחלק מיישום המלצות "ועדת עדין" לעדכון תקנות לאיכות מי השתייה) הזמין משרד הבריאות עבודה בנושא: "בדיקת עלויות הנובעות מיישום המלצות ועדת עדין לעדכון תקנות איכות מי השתייה", אשר בוצעה על ידי חברת "פארטו הנדסה בע"מ" והוגשה בשנת 2009.3 לפני שנציג את עיקרי הממצאים העולים מהערכת העלות של חברת פארטו, יש לציין כי עבודה זו בוצעה בשנת 2009 והתבסס על הנתונים שהיו קיימים אז, וכן על טיוטת התקנות שהייתה אז. כפי שיוצג להלן, קיימים פערים בין עבודה זו להערכות עלות נוספות שהוכנו, וייתכן וחלק מהפערים נובעים מהזמן שעבר מאז ומשינויים שהוכנסו בנוסח התקנות. בעבודה של חברת פארטו ישנה התייחסות הן לעלויות הנגזרות מהתקנות עצמן, והן מהעלות הנגזרת מהדרישה (אם תהיה) להוספת מגנזיום. חשוב לציין כי ביחס לחלק מהדרישות ישנה הבחנה בין השנים הראשונות ליישום התקנות לבין הטווח הרחוק, ובהתאם לכך ניתוח העלויות מבחין בין תקופות שונות כפי שיפורט להלן. נציין, כי העבודה של חברת פארטו בוצעה תוך שיתוף והתייעצות עם גורמים רלוונטיים בתחום לרבות חברת מקורות, וביחס לחלק מהסעיפים קיימת הסכמה בין חברת פארטו וחברת מקורות.4 עם זאת, חלק ממסקנות העבודה לא היו מקובלות על כלל הגורמים, ובמהלך הדיונים הוצגו הערכות עלות נוספות על ידי גורמים שונים לרבות רשות המים, בעיקר בהתייחס לעלות הוספת המגנזיום. לאחרונה פרסמו רשות המים וחברת "מקורות" הערכת עלות מעודכנת בהתייחס לכלל התקנות, בהתבסס על נוסח התקנות המעודכן והשינויים שחלו מאז במשק המים ובעלויות השונות. 2.1. עלות יישום התקנות ללא הוספת מגנזיום כאמור, במסגרת התקנות נקבעו דרישות לגבי בדיקות וסקרים שצריכים ספקי המים לבצע כדי להבטיח את איכות המים. מעבר לעלות הבדיקות והסקרים עצמם, ישנן עלויות נלוות לרבות: הכשרת עובדים, התאמת מעבדות, העלויות של הגורמים המפקחים (משרדי הממשלה) ועוד. לוח 1 להלן מציג את העלויות כפי שעלו בעבודה של חברת פארטו, בחלוקה לגורמים השונים. לוח 1 – סך תוספת העלות למשק בגין יישום התקנות בנושא איכות מי השתייה, בחלוקה לגופים השונים5 הגוף תוספת עלות שנתית (במיליוני ש"ח) שנה ראשונה שנים 4-2 שנה חמישית ומעלה מקורות 17.8 16.1 14.6 ספקי מים פרטיים 13.2 12.2 11.4 משרד הבריאות 1.7 1.6 1.6 ממ"ג שורק6 0.4 רשות המים 3.8 3.8 3.8 סך תוספת העלות השנתית למשק 36.9 33.7 31.4 מהנתונים שבלוח ניתן לראות, כי על פי העבודה של חברת פארטו העלות הצפויה למשק מיישום התקנות תסתכם בטווח הארוך בכ-31.4 מיליון ש"ח בשנה, ובשנים הראשונות בסכום גבוה יותר. נציין כי עלות זו אינה כוללת את העלות בגין הוספת מגנזיום למי השתייה. כאמור, עבודה זו נעשתה בשנת 2009. במהלך הדיונים שהתקיימו במסגרות שונות (הכנסת ומשרדי הממשלה) הוצגו הערכות אחרות בנוגע לעלות יישום התקנות. כחלק מהדיון בנושא, בחנו שוב ברשות המים ובחברת מקורות את נושא העלויות. לאחרונה פרסמה רשות המים כי העלות השנתית בגין יישום מלא של התקנות (לא כולל הוספת מגנזיום) תסתכם בכ-50 מיליון ש"ח לחברת מקורות ולספקי המים השונים, מתוכם 40 מיליון ש"ח בגין העלויות לחברת מקורות.7 בחודש נובמבר 2011 פרסמה חברת מקורות מסמך המפרט את העלויות לחברה בגין יישום תקנות מי שתייה. במסמך ישנה התייחסות מקיפה לבדיקה שנעשתה על ידי חברת פארטו בשנת 2009. נציין כי ביחס לחלק מהנושאים שתומחרו על ידי חברת פארטו קיימת הסכמה בינם לחברת מקורות, וביחס לנושאים אחרים קיימים פערים. על פי נתוני מקורות, הפערים בין הערכות העלות נובעים ממספר סיבות: 1. הערכת חסר של חברת פארטו ביחס לחלק מהסעיפים שתומחרו על ידה (ייתכן וזה נובע גם מהשינויים שחלו בתקנות) 2. אי תמחור נושאים שונים המופיעים בתקנות לרבות בדיקות מים ברשת האספקה ובדיקות מיקרוביאליות 3. עליית המחירים מאז שנת 2009. לוח 2 להלן מסכם את ניתוח העלות שנעשה בחברת מקורות תוך התייחסות לניתוח שערכה חברת פארטו. נתונים אלו אינם כוללים את העלויות הצפויות מהוספת מגנזיום. לוח 2 – העלות לחברת מקורות בגין יישום התקנות בנושא איכות מי השתייה (במיליוני ש"ח)8 סעיף עלות לפי פארטו תוספת של מקורות סך-הכול שנה ראשונה שנים 4-2 שנה חמישית ומעלה שנה ראשונה שנים 4-2 שנה חמישית ומעלה שנה ראשונה שנים 4-2 שנה חמישית ומעלה סעיפים שהופיעו בדו"ח פארטו 17.8 16.1 14.6 21.5 11.8 8.5 39.3 27.9 23.1 סעיפים שלא הופיעו בדו"ח פארטו - - - 9.9 9.9 9.9 9.9 9.9 9.9 סך-הכול 17.8 16.1 14.6 31.4 21.7 18.4 49.2 37.8 33.0 מהנתונים שבלוח ניתן לראות כי העלויות שחושבו על ידי חברת מקורות גבוהות באופן משמעותי מהעלויות שחושבו על ידי חברת פארטו. פער זה נובע כאמור הן מסעיפים שלא נלקחו בחשבון והן מהערכת חסר (לדעת מקורות) בסעיפים שונים. מבדיקה שערכנו עם חברת פארטו עולה,9 כי הם אינם מכירים את העבודה שנעשתה על ידי חברת מקורות, אך אם הם יידרשו לכך הם יוכלו לבחון את הנתונים שוב. כמו כן, במהלך הכנת העבודה הם נפגשו עם הגורמים הרלוונטיים לרבות אנשי חברת מקורות. כאמור, יישום התקנות כרוך בעלויות לכלל ספקי המים ולגופים ממשלתיים שונים, נוסף על העלות לחברת מקורות. מנתוני חברת פארטו כפי שהוצגו בלוח 1 עולה, כי עלות יישום התקנות לספקי המים הפרטיים מסתכמת מהשנה החמישית ומעלה בכ- 11.4 מיליון ש"ח, ובכ-5.4 מיליון ש"ח למשרד הבריאות ורשות המים. מנתוני רשות המים כאמור העלות המוערכת לספקי המים למעט חברת מקורות מסתכמת בכ-10 מיליון ש"ח (בדומה לסכום שהוצג על ידי חברת פארטו), אם כי מדובר בהערכה ראשונית וייתכן והעלות בפועל אכן תהיה גבוהה יותר. 2.2. עלות בגין הוספת מגנזיום כאמור, במהלך הדיונים לאישור התקנות עלתה גם שאלת העלות הצפויה בגין הוספת מגנזיום, נוסף על העלות הכוללת של יישום התקנות. הצורך בהוספת מגנזיום מתייחס בעיקר למים מותפלים, שכן הם נחשבים דלי מגנזיום. אם אכן יוחלט על הוספת מגנזיום למים המותפלים, הרי שההוספה תיעשה על ידי יצרני המים (חברות ההתפלה) והעלות תגולם במחיר הנגבה מספקי המים לצרכנים. קיימות מספר שיטות להוספת מגנזיום למים מותפלים, חלקן שיטות בעלות ניסיון מוכח, וחלקן חדשות יותר. העלות בגין הוספת מגנזיום משנתה בהתאם לשיטות השונות, והיא כוללת הן את העלות הנדרשת להקמת מתקנים רלוונטיים ואחזקתם (בהתאם לשיטה שתיבחר) והן את עלות המגנזיום שיוכנס למים (אם תיבחר חלופה המצריכה זאת). נציג בקצרה את השיטות הקיימות:10 1. מינון ישיר של מלחי מגנזיום - בשיטה זו מוסיפים למים תמיסה המכילה יוני מגנזיום (על פי המינון הרצוי). ניתן להשתמש בחומרים כימיים שונים לרבות מגנזיום כלוריד ומגנזיום סולפאט. העלות של יישום שיטה זו נגזרת מהצורך בהקמת מיכל אכסון, משאבת מינון ועלות החומרים הכימיים. שיטה זו נחשבת יקרה יחסית ויש לה חסרונות נוספים לרבות הגדלת ריכוז הכלורידים במים הפוגע באיכותם. 2. המסת אבן דולומיט – על פי שיטה זו במים המותפלים תומס אבן דולמיט בעלת ריכוז מגנזיום במקום אבן גיר. גם ליישום חלופה זו נדרשות השקעות גדולות, לרבות הגדלת ריאקטורי ההקשיה ורכישת אבן דולמיט. החיסרון המרכזי של חלופה זו הוא שריכוז הסדין במים לאחר המסת הדולומיט גבוהה מהמותר על פי התקנות, ולכן שיטה זו אינה ישימה אלא אם כן ישונה ריכוז הסידן. 3. שימוש במחליפי יונים סלקטיביים – שיטה זו מבוססת על פיתוח של צוות חוקרים מהטכניון בראשות פרופ' אורי להב, ולפיו יוני הסידן יוחלפו ביוני מגנזיום במהלך תהליך ההתפלה. שיטה זו מתבססת על שימוש במגנזיום המצוי במי ים (לפני ההתפלה) והשבתו למים המותפלים. שיטה זו אומנם אינה מצריכה שימוש במלחי מגנזיום או אבן דולומיט, אך כאן יש צורך בהמסת גדולה יותר של אבן גיר ובשימוש בחומרים אחרים, וכן הקמת ריאקטור הקשיה נוסף. הטענה העיקרית כנגד שיטה זו היא שטרם נצבר ניסיון מספק (למעט ניסוי במעגן מיכאל) המעיד על ישימותה. בהקשר זה נציין כי לדברי חברת "Renewed Water Minerals" (להלן RWM), החברה המשווקת את שיטת מחליפי היונים, שיטה זו נבחנה על ידי גורמים מומחים והיא ניתנת ליישום.11 במסגרת הדיונים על האפשרות להוספת מגנזיום למים המותפלים, נעשו מספר עבודות לבחינת העלויות הנגזרות מצעד זה, בהתבסס על השיטות השונות כפי שהוצגו לעיל. נקדים ונאמר כי העלויות שיוצגו להלן מתבססות על הערכות לגבי העלויות הצפויות, בהתבסס על השיטות התיאורטיות הקיימות. בהקשר זה נציין, כי בפגישה שהתקיימה במשרד ראש הממשלה ב-1 בינואר 2012 הוחלט כי רשות המים תפנה ליצרני המים הרלוונטיים (חברת מקורות ומתפילי המים) ותבקש לקבל אומדן כמה תעלה הוספת המגנזיום למים המותפלים בפועל. לאחר שיתקבלו נתונים אלו ובהתבסס על נתונים נוספים יוחלט האם להכליל את הדרישה להוספת מגנזיום בנוסח הסופי של התקנות.12 מהניתוח של חברת פארטו בשנת 2009, עולה כי עלות הוספת מגנזיום למים מותפלים מסתכמת בכ-20 מיליון ש"ח בשנה. החישוב של חברת פארטו התבסס על השיטה השלישית – שימוש במחליפי יונים סלקטיביים, הנחשבת זולה יחסית. במהלך העבודה, נבדקו גם השיטות הנוספות, אך הן לא נכללו בסופו של דבר במחקר הסופי עקב עלויותיהן וסיבות נוספות.13 עם זאת, חישוב זה התבסס על ההנחה שרמת המגנזיום הנדרשת היא 10 מ"ג לליטר, עבור כ-400 מיליוני מ"ק (להלן מלמ"ק) מים מותפלים. העלות בסך כ-20 מיליון ש"ח אינה רלוונטית לדרישות המעודכנות, שכן כיום רמת המגנזיום הנדרשת בתקנות (אם יוחלט להוסיף מגנזיום) היא בין 20 ל-30 מ"ג לליטר, וכמות המים המותפלים צפויה להגיע בשנים הקרובות ל-600 עד 750 מלמ"ק בשנה. על פי נתונים אלו יש לעדכן את החישוב שנעשה במחקר של חברת פארטו, ולבחון מה העלות הצפויה כיום מהוספת מגנזיום על פי השיטה השלישית. במסגרת הדיונים הזמינה רשות המים הערכת עלות מחברת "אדן – טכנולוגיה ויעוץ כלכלי בע"מ".14 בהערכת העלות נלקחו בחשבון שלוש השיטות להוספת מגנזיום, תוך התייחסות גם לחסרונות של כל שיטה ומידת ישימותה. במסגרת הערכת העלות ניתנה גם התייחסות להערכת העלות שבוצעה על ידי חברת פארטו (תוך התייחסות לנתוני הבסיס ולתיקונים מתודולוגיים הנדרשים לדעתם), תוך הצגת העדכון הנדרש לשיטתם. לדעתם, התאמת ההערכה של חברת פארטו לנתונים הקיימים (ובהינתן תיקון מתודולוגי) תביא לכך שהעלות הצפויה מהוספת מגנזיום תסתכם בכ-125 מיליון ש"ח. במקביל, נעשה עדכון של העלויות הנגזרות מהשיטה השלישית על ידי חברת RWM,15 תוך התייחסות גם לעלויות הנגזרות מהשיטות האחרות. כאמור, חברה זו היא למעשה החברה המשווקת את השיטה השלישית (חילופי יונים) שפותחה על ידי פרופ' אורי להב הפעיל בחברה.16 לוח 3 להלן מציג את הערכות העלות ביחס לשלושת השיטות שהוצגו, על פי שתי ההערכות שבוצעו. העלויות המפורטות להלן מתייחסות לעלות בגין הוספת מגנזיום ל-600 מלמ"ק מים בשנה, והעלויות בגין הוספה עתידית ל-750 מלמ"ק גדלות בהתאם. כמו כן נציין, כי העלויות של חברת אדן חושבו על בסיס הוספת מגנזיום ברמה של 25 מ"ג לליטר, והחישוב של חברת RWM עבור הוספת מגנזיום ברמה של 20 מ"ג לליטר. לוח 3 – העלות הצפויה מהוספת מגנזיום למים מותפלים (במיליוני ש"ח)17 השיטה חברת אדן חברת RWM מינון ישיר של מלחי מגנזיום 530-490 129 (מגנזיום סולפאט) המסת אבן דולומיט 185 65 שימוש במחליפי יונים סלקטיביים 118 2418 מהנתונים שבלוח ניתן לראות כי קיימת שונות גדולה בין העלויות הצפויות מיישום השיטות השונות להוספת מגנזיום, וכן קיימת שונות בין ההערכות שהוצגו על ידי שתי החברות. למיטב הבנתנו, הפערים בין החברות נובעים הן מהבדלים מתודולוגיים באופן החישוב של כמות החומרים הכימיים הנדרשים להשגת המינון הרצוי, והן מפערים בעלויות החומרים.19 כאמור, ניתוח העלות מצריך הבנה מקצועית בתחום הנדסת מים ועוד, ועל כן אין באפשרותנו כרגע לבחון את הפערים בהיבט ההנדסי-מקצועי. עם זאת בהתייחס לנתוני עלות החומרים, מבדיקה שערכנו עולה כי עלות המגנזיום בארץ היא כ-6.4-3 ש"ח לק"ג,20 כלומר בהתאם לנתוני רשות המים. עם זאת, מנתונים שהועברו לנו על ידי חברת RWM, עולה כי הם קיבלו הצעת מחיר מיצרן מגנזיום טורקי העומדת על כ-275$ לטון (כולל עלות ההובלה), כלומר כ-1.05 ש"ח לק"ג (עבור שער חליפין של כ-3.8 ש"ח).21 3. ניתוח השפעת העלויות על תעריפי מי השתייה מהנתונים שהוצגו לעיל עולה, כי עלות יישום התקנות לרבות הוספת מגנזיום צפויה לעמוד על עשרות ואף מאות מיליוני ש"ח בהתאם לתחשיבים השונים. המשמעות הישירה של גידול בהוצאות יצרני וספקי המים, היא עלייה בתעריפי המים לצרכנים השונים. כשבוחנים את השפעת עלות יישום התקנות על תעריפי המים, יש לקחת בחשבון כמה נקודות: 1. עלות יישום התקנות, בחלוקה לשני סוגי העלויות שפורטו לעיל. 2. על אלו צרכנים תושת העלות, צרכנים ביתיים בלבד, או על כלל הצרכנים לרבות על התעשייה והחקלאות. הנחת העבודה של רשות המים היא כי תוספת העלות בגין יישום התקנות תושת על הצרכנים הביתיים, שכן למגזרים האחרים (חקלאות ותעשייה) ישנם הסכמים עם המדינה לגבי תעריפי המים. להערכתם, עלות יישום התקנות החדשות (לא כולל תוספת מגנזיום) תביא לעלייה בתעריף הצריכה הביתית של כ-15-10 אגורות למ"ק (לא כולל מע"מ). אם יוחלט גם על הוספת מגנזיום למי השתייה, הרי שהעלות למ"ק לצרכן תגדל בכ-0.3 עד 1.1 ש"ח (לא כולל מע"מ) בהתאם לחלופה שתיבחר.22 סכומים אלו חושבו בהנחה שהצריכה הביתית של מים שפירים תסתכם בשנת 2012 בכ-550 מלמ"ק (כמות המים המסופקת על ידי חברת מקורות לצריכה ביתית). יצוין כי החישוב לקח בחשבון שהעלות בפועל עשויה להיות גבוהה יותר (שכן מדובר כרגע בהערכות, בעיקר לגבי הוספת המגנזיום), ולכן הוצג טווח לעלייה האפשרית כאשר הגבול התחתון משקף את העלויות בהתאם להערכות שפורטו לעיל.23 בהקשר זה נציין כי במחקר של חברת פארטו משנת 2009, התוספת לתעריף חושבה על בסיס ההנחה שהצריכה הביתית עמדה על כ-840 מלמ"ק ולכן הייתה נמוכה יותר, אך נתון זה אינו רלוונטי כיום כפי שיפורט להלן. ייתכן ויש מקום לבחון האם נכון להשית את העלויות הנוספות מיישום התקנות רק על הצרכנים הביתיים או שמא יש מקום לפרוס את תוספת העלות גם על צרכני החקלאות והתעשייה. בהקשר זה נציין, כי במסגרת הדיונים על הוספת המגנזיום למים מותפלים עלתה שאלת ההשפעה האפשרית על המים המגיעים לשימוש חקלאי (מים שפירים ומים ממתקני הטיהור). עמדת משרד החקלאות הייתה כי אם לא יוסף מגנזיום למים המותפלים, הרי שתהיה פגיעה ישירה ועקיפה בתוצרת החקלאית ובקרקע (זאת נוסף על הערך הבריאותי), ולכן המשרד תומך בהוספת מגנזיום למים המותפלים (להלן נתייחס לעלות האפשרית של נזקים שיגרמו מאי הוספת המגנזיום).24 לאור זאת, ייתכן וקיימת הצדקה להשית את העלויות גם על המגזר החקלאי. בדומה לצריכה החקלאית, גם בהתייחס לצריכת המים השפירים בתעשייה, יש לכאורה מקום לבחון את שיתופם של התעשיינים במימון עלות יישום התקנות. אמנם כמות המים השפירים המשמשים את התעשייה נמוכה יחסית, אך בחלק מסוגי התעשייה, בעיקר תעשיית המזון, ישנה חשיבות בצריכת מים באיכות גבוהה, וממילא יישום התקנות רלוונטי גם לגביהם. אם אכן יוחלט להשית את העלויות על כלל או חלק מהצרכנים, הרי שזה ימתן את העלייה הצפויה בתעריפי המים לצרכנים הביתיים. לוח 4 להלן מציג את התפלגות צריכת המים השפירים בשנת 2010 בחלוקה למגזרי הצריכה. לוח 4 – התפלגות צריכת המים השפירים בישראל בשנת 2010 (במלמ"ק)25 נתון ביתית חקלאות תעשייה סה"כ כמות שיעור כמות כמות כמות שיעור כמות שיעור כלל אספקת המים 684.3 54.5% 475.5 37.9% 94.8 7.6% 1,254.6 100.0% חברת "מקורות" 567.8 59.6% 301.5 31.7% 82.9 8.7% 952.3 100.0% משקל חברת "מקורות" 83.0% 63.4% 87.4% 75.9% מהנתונים שבלוח ניתן לראות כי הצריכה הביתית מהווה כ-55% מכלל צריכת המים השפירים בישראל, והצריכה החקלאית מהווה כ-38%. בהתייחס למים המסופקים על ידי חברת מקורות, הרי שכ-60% מיועדים לצריכה ביתית וכ-32% מיועדים לצריכה חקלאית. עוד עולה מהלוח, כי חברת מקורות מספקת כ-83% מהצריכה הביתית וכ-63% מהצריכה החקלאית של מים שפירים. כאמור, התוספת לתעריף שחושבה על ידי רשות המים התבססה על צריכה של כ-550 מלמ"ק, כלומר הצריכה הביתית המסופקת על ידי חברת מקורות. צריכה זו מהווה כאמור כ-83% מכלל הצריכה הביתית וכ-45% בלבד מכלל צריכת המים השפירים. בהקשר זה נציין, כי התקנות החדשות חלות על כלל ספקי המים, ולא רק על חברת מקורות, וממילא נראה כי יש לחשב את תוספת העלות (לפחות בגין יישום התקנות עצמן) בהתבסס על כלל הצריכה הביתית, דהיינו כ-684 מלמ"ק. בהתייחס לעלויות הנובעות מהוספת המגנזיום, לדברי רשות המים הוספת המגנזיום תחול על יצרני המים המותפלים ולכן התשלום לאותן חברות יתבצע על ידי חברת מקורות, שהיא הגורם הקולט את מי הים המותפלים.26 שאר מפיקי המים (הפרטיים) משלמים את העלויות החדשות דרך היטלי ההפקה.27 היטלי ההפקה מושפעים בין היתר מתעריפי הייחוס של חברת מקורות, וממילא עלייה בתעריף בגין יישום התקנות והוספת מגנזיום עשויה להשפיע גם על היטלי ההפקה. היטלי ההפקה משולמים לאוצר המדינה, ועל-כן יישום התקנות עשוי להביא לגידול התקנות. המשמעות היא כי אם המדינה תרצה היא תוכל לסבסד חלק מהעלויות הנוספות של חברת מקורות באמצעות הגביה הנוספת מהיטלי הפקה, ובכך למתן את הגידול בעלויות ובתעריפי המים. לוח 5 להלן מציג את העלייה בתעריף המים (באגורות) כתוצאה מיישום התקנות. בלוח ישנה הבחנה בין העלות הנגזרת מיישום התקנות לבין העלות מהוספת מגנזיום למים המותפלים. בלוח מוצגות כמה חלופות לאפשרויות המימון (מבין כלל צרכני המים השפירים), והגידול בעלויות נגזר בהתאם. כמו כן, מוצג בלוח גם החישוב שבוצע על ידי רשות המים (העמסת העלויות רק על הצריכה הביתית המסופקת על ידי מקורות) בהתבסס על נתוני הצריכה בשנת 2010. נציין כי החישוב נעשה על בסיס העלויות שהוצגו על ידי רשות המים, וכאמור ישנה אי הסכמה לגבי גובה העלויות. עם זאת, בהתייחס לעלות יישום התקנות בחרנו להציג את החישוב של רשות המים,28 שכן בעת ההחלטה על אישור התקנות יש להביא בחשבון גם את האפשרות שהחישוב הגבוה יותר הוא הנכון, ולבחון האם נתון זה אמור להשפיע על ההחלטה. למיטב הבנתנו, בהתייחס לאישור התקנות (ללא מרכיב המגנזיום) קיימת הסכמה רחבה יחסית בדבר נחיצותם להבטחת איכות המים,29 וממילא מרכיב העלות אינו מהווה שיקול מרכזי בקבלת ההחלטה, בניגוד לשאלת המגנזיום בה קיימת מחלוקת מהותית גם ביחס להצדקה הבריאותית. לוח 5 – התוספת לתעריף המים בגין יישום התקנות (באגורות למ"ק) סוג העלות המגזר המממן ביתי (מקורות) ביתי ביתי וחקלאי ביתי ותעשייתי כלל הצרכנים כמות מים שפירים (במלמ"ק) 567.8 684.3 1,159.8 779.1 1,254.6 יישום התקנות ללא מגנזיום (50 מיליון ש"ח) 8.8 7.3 4.3 6.4 4 הוספת מגנזיום רף תחתון (118 מלש"ח) 20.8 17.2 10.2 15.1 9.4 רף עליון (530 מלש"ח) 93.3 77.5 45.7 68.0 42.2 סך הכול כולל מגנזיום רף תחתון 29.6 24.5 14.5 21.6 13.4 רף עליון 102.1 84.8 50 74.4 46.2 מהנתונים שבלוח ניתן לראות כי קיימת שונות גבוהה לגבי אופן השפעת יישום התקנות על תעריפי המים, בהתאם לאופן פריסת העלויות לדוגמה: • אם העלויות יושתו על כלל הצרכנים הביתיים בלבד, הרי שהתוספת לעלות תסתכם בכ-7.3 אגורות בגין יישום התקנות (ללא המגנזיום), ובכ-84.8-24.5 אגורות בגין כלל יישום התקנות לרבות הוספת מגנזיום. • אם העלויות יושתו על הצרכנים הביתיים והחקלאיים, הרי שהתוספת לעלות תסתכם בכ-4.3 אגורות בגין יישום התקנות (ללא המגנזיום), ובכ-50-14.5 אגורות בגין כלל יישום התקנות לרבות הוספת מגנזיום. • אם העלויות יושתו על הצרכנים הביתיים והתעשייתיים, הרי שהתוספת לעלות תסתכם בכ-6.4 אגורות בגין יישום התקנות (ללא המגנזיום), ובכ-74.4-21.6 אגורות בגין כלל יישום התקנות לרבות הוספת מגנזיום. • אם העלויות יושתו על כלל הצרכנים, הרי שהתוספת לעלות תסתכם בכ-4 אגורות בגין יישום התקנות (ללא המגנזיום), ובכ-46.2-13.4 אגורות בגין כלל יישום התקנות לרבות הוספת מגנזיום. כמובן שניתן לחשוב על אפשרויות נוספות לפריסת העלויות לרבות חישוב התוספת כשיעור מהתעריף הקיים או פריסה שונה בין סוגי התעריפים. בהקשר זה חשוב להדגיש כי העלויות שחושבו בלוח 5 מתבססות על נתוני צריכת המים השפירים בשנת 2010 ועל ההערכות שהוצגו לגבי העלויות הכוללות. כאמור, העלויות שהוצגו מתבססות על הערכות (בעיקר לגבי הוספת המגנזיום), וייתכן והעלויות בפועל יהיו שונות, וממילא התוספת לתעריף תשתנה בהתאם. כמו כן, העלויות שעל בסיסן חושבו הנתונים בלוח מתייחסות למצב בו מותפלים 600 מלמ"ק בשנה. כאשר הכמות המותפלת תגדל לכ-750 מלמ"ק בשנה עד סוף העשור (2020), הרי שהעלות בגין הוספת המגנזיום תגדל בהתאם. מנגד, צפויה עליה בכלל צריכת המים לרבות הצריכה הביתית, וממילא העלויות יושתו על כמות גדולה יותר של מים. 4. היבטים נוספים 4.1. השפעת הוספת מגנזיום על החקלאות כאמור, צריכת המים הביתית בשנת 2010 עמדה על כ-684 מלמ"ק, ובנוסף כ-465 מלמ"ק מים שפירים הגיעו ישירות לחקלאות. על פי התכנון, במהלך העשור הקרוב תגדל באופן משמעותי כמות המים המותפלים, והם יהוו כ-60% מכלל המים השפירים.30 להערכת רשות המים, שיעור המים המשמשים לשתייה מכלל המים השפירים הוא נמוך יחסית, וצפוי בטווח הארוך לעמוד על כ-1% מכלל המים המותפלים.31 יתר המים המגיעים לצריכה הביתית משמשים לשימושים אחרים (כביסה, רחצה, השקיית גינות וכדומה), ומגיעים בסופו של דבר למתקני טיהור ומשם לחקלאות. המשמעות היא שרוב המים המותפלים מגיעים בסופו של דבר לשימוש חקלאי. במהלך הדיונים בנושא הוספת המגנזיום למים המותפלים הועלתה השאלה בדבר הכדאיות הכלכלית שבהוספת מגנזיום לכלל המים המותפלים עקב התועלת הבריאותית שבצריכת מגנזיום במי השתייה, בעיקר לאור הנתון שרוב המים אינם משמשים לשתייה.32 עם זאת, כאמור, להוספת מגנזיום למים מותפלים ישנה השפעה משמעותית גם על החקלאות. לדברי משרד החקלאות ופיתוח הכפר,33 המגנזיום מהווה מרכיב חשוב בשמירה על פוריות הקרקע ובדישון בעת גידול ירקות (וממילא משפיע על ההרכב התזונתי של המזון), ולכן יש חשיבות להוספתו למים המותפלים המגיעים ברובם בסופו של דבר לשימוש חקלאי. לדבריהם, אם לא יוסף המגנזיום למים המותפלים, הרי שיהיה צורך בהוספתו באמצעות דישון או הוספה למי ההשקיה, ועלותו גבוהה יחסית. מבדיקה שנערכה בעבר במשרד החקלאות עולה כי להערכתם, העלות לכל גרם מגנזיום החסר במ"ק מים היא כ-5-3 אגורות, ובהינתן שחסרים כ-15 גרם למ"ק הרי שמדובר בעלות של למעלה מ-50 אגורות למ"ק.34 בשנתיים האחרונות בוצעו על ידי משרד החקלאות ניסיונות לבחינת חלופות זולות יותר להשבת המגנזיום הנדרש לחקלאות. מהניסיונות עלה שבהתייחס לגידולי קרקע ניתן לעשות זאת באמצעות קומפוסט ודולומיט, אך אפשרות זו לא נבחנה דייה ביחס לגידולים במצעים מנותקים. העלות הממוצעת להשבת המגנזיום לכלל הגידולים (קרקע ומצעים מנותקים) תעמוד להערכתם על כ-3.7 אגורות למ"ק.35 אפשרות אחרת היא הוספת המגנזיום במתקני הטיהור והתאמתם לתקן של מי קולחין. להערכת חברת RWM, עלות זו מוערכת בכ-70 מיליון ש"ח בשנה.36 4.2. הפלרת מים נושא נוסף שנדון במסגרת התקנות החדשות, הוא הפלרת מי השתייה. גם בנושא זה קיימת מחלוקת לגבי התועלת שבהפלרת מים, והאם ניתן לוותר על כך.37 כיום מוסף פלואוריד לרוב מי השתייה בישראל בהתאם לתקנות בריאות העם (איכותם התברואתית של מי השתייה). גם להוספת פלואוריד למי השתייה ישנה עלות כלכלית, ולפי חישוב שנעשה במרכז המחקר והמידע של הכנסת העלות מסתכמת בכ-5.3 אגורות למ"ק.38 אם במסגרת אישור התקנות החדשות יוחלט על ביטול הפלרת המים, הרי שהדבר יוזיל את מחיר המים לצרכן, וימתן את העלייה בתעריפי המים בעקבות אישור התקנות. 4.3. השפעת עלות יישום התקנות על הוצאות משקי הבית על מים כאמור, סביר להניח שמימון עלות יישום התקנות ייעשה באמצעות העלאת תעריפי המים לצרכנים. בהקשר זה יש לציין כי ההוצאה על מים כשיעור מכלל הוצאות משק הבית משתנה בהתאם לרמת ההכנסה, וממילא הגידול בתעריף ישפיע באופן שונה על קבוצות שונות באוכלוסיה. לוח 6 להלן מציג את משקל ההוצאה על מים מכלל הוצאות משק הבית לפי חמישוני הכנסה. לוח 6 – הוצאה חודשית של משק בית למים לפי חמישוני הכנסה (בש"ח, 2009)39 יחס 5 4 3 2 1 סך-הכול נתון 2.7 20,335 15,402 12,108 9,575 7,634 13,009 סך צריכה של משק בית 1.3 143.2 125.0 123.5 112.4 110.6 122.9 צריכת מים של משק בית 0.7% 0.8% 1.0% 1.2% 1.4% 0.9% משקל מים מהנתונים בלוח עולה כי ההוצאה החודשית של משק בית ממוצע בשנת 2009 עמדה על כ-13,009 ש"ח, ההוצאה למים עמדה על כ-123 ש"ח – משקל של 0.9% מסך ההוצאה. משקל ההוצאה החודשית למים של חמישון ההכנסה התחתון עמד על 1.4% מסך הוצאותיו (כ-111 ש"ח), לעומת משקל הוצאה חודשית למים של 0.7% של חמישון ההכנסה העליון - (כ-143 ש"ח). יחס החמישונים לגבי סך ההכנסה של משק בית ממוצע עומד על 2.7, לעומת יחס החמישונים בהוצאה על מים שעומד על 1.3 בלבד – נתון המלמד כי העלאת מחיר המים משמעותית יותר לשכבות הנמוכות יותר מבחינה כלכלית. מנתוני רשות המים עולה,40 כי מאז נכנסה לתוקפה הרפורמה בתעריפי המים בחודש ינואר 2010, עלו תעריפי המים במהלך השנה בשיעור של 30% - 40% למשק בית. עם זאת להערכתם, ניתן להניח כי ההוצאה למים למשק הבית מכלל ההוצאות עדיין תהיה נמוכה יחסית. 5. סיכום כאמור, מטרת מסמך זה הייתה לסכם ולנתח את ההערכות השונות בהתייחס לעלויות הצפויות מיישום התקנות. כפי שעולה מהנתונים שהוצגו לעיל, קיימת אי בהירות ביחס לעלויות הצפויות, ובעיקר בהתייחס לעלויות הנגזרות מהוספת מגנזיום למי השתייה. אחד הגורמים המרכזיים לפערים בין הערכות העלות השונות, הוא חוסר הוודאות לגבי ההיתכנות של השיטות השונות להוספת מגנזיום במתקני ההתפלה. אם שיטת ההוספה המתבססת על חילופי יונים אכן תהיה ישימה, הרי שהעלות בגינה תהיה נמוכה באופן משמעותי ביחס לשיטות האחרות. נוסף על כך, עדיין לא הוכרע כאמור הדיון העקרוני בדבר התועלת שבהוספת מגנזיום למי השתייה, בעיקר לאור העלויות הגבוהות. לאור זאת, ייתכן ויש מקום להמשך בחינת הישימות של השיטות השונות להוספת מגנזיום, ובחינת העלויות בפועל בהתאם להחלטה שהתקבלה בפגישה שנערכה במשרד ראש הממשלה כאמור. בנוסף, בין אם יוחלט על אישור התקנות ללא הדרישה להוספת המגנזיום, ובין אם דרישה זו אכן תיכלל בתקנות שיאושרו, הרי שניתן לבחון על אלו מגזרים תושת העלות בגין יישום התקנות. אם העלות תושת על המגזר הביתי בלבד, הרי שתוספת העלות (ללא הוספת מגנזיום) למ"ק יכולה לעמוד על לפחות כ-9 אגורות, כלומר עלייה של כ-0.8% מהמחיר הממוצע כיום לקוב מים בצריכה ביתית עומד על כ-11.97 ש"ח למ"ק.41 אם יוחלט על השתת העלויות גם על מגזרים נוספים, הרי שהעלייה בתעריפים לצרכנים תהיה מתונה יותר. בהקשר זה חשוב לציין, כי לאחר שייושמו התקנות החדשות תצטרך רשות המים לבחון את הגידול בעלויות בפועל, ולבחון את הצורך בהעלאת תעריפי המים. העלאת תעריפי המים מצריכה את אישור ועדת הכספים של הכנסת, וממילא תוכל הכנסת לבחון את ההשפעה האמיתית של יישום התקנות על תעריפי המים, ולבחון על אלו מגזרים נכון להשית את העלויות. כאמור, הנתונים שהוצגו לעיל הינם הערכות בלבד, ולכן סוגיית העלות והשפעתה על תעריפי המים תוכרע למעשה רק לאחר יישום התקנות.