חומר רקע
דברי הסבר לתקנות תכנון משק החלב (קביעת מכסות חלב), התשע"ב- 2012.
מדובר בתקנות לעניין מכסות חלב, המסדירות את הנושאים המנויים בסעיף 12(א) לחוק תכנון משק החלב, התשע"א - 2011 (להלן – החוק), שזו לשונו:
12. (א) השר, בהתייעצות עם מועצת החלב ובאישור ועדת הכלכלה של הכנסת, יקבע הוראות לעניין מכסות חלב, ובין השאר בעניינים אלה:
(1) עקרונות כלליים ודרכים לקביעת אמות מידה לחלוקה ולקביעה של מכסות חלב ליצרנים קיימים ולמבקשי מכסות חדשים, ובכלל זה הגבלה על קביעת מכסה ליצרן בשל אי-עמידה בהוראות לפי חוק זה, ובלבד שחלוקת המכסות תיעשה על בסיס חלוקת המכסות בשנים הקודמות, לשם השגת מטרות חוק זה ועל פי שיקולים נוספים לרבות פריסת ההתיישבות ופיתוח הכפר וצמצום פערי מכסות בין יצרנים;
(2) הוראות לעניין קביעת מכסת חלב משתנה לפי תקופות השנה, ושינוי מכסה במהלך השנה;
(3) ביטול של מכסות חלב שנקבעו, העברת מכסות בין יצרנים, לרבות המנגנונים להעברה ולקביעת התמורה שתשולם בעבור ההעברה;
(4) אמות מידה והגבלות על הקמת שותפויות בין יצרנים, ובכלל זה הגבלות על מספר השותפים בהן, מרחק גאוגרפי בין משקיהם וגודל מכסותיהם;
(5) הגבלות על הפסקה זמנית או קבועה של ייצור חלב;
(6) המניין החוקי של ועדת המכסות ודרכי עבודתה, לרבות דרכים לטעון לפניה לפי הוראות סעיף 7(ז);
(7) דרכי מסירת הודעות, לרבות הודעות ליצרנים בעניין קביעת מכסותיהם;
(8) קביעת חובות דיווח של מועצת החלב וועדת המכסות לשר.
כל ההסדרים המוצעים בתקנות מיושמים בפועל ויושמו לאורך השנים במסגרת נהלי עבודה של מנהל המכסות לפי צו הפיקוח על מצרכים ושירותים (ייצור חלב), התשכ"ז – 1967 (להלן – צו החלב), ולכן הן משקפות נהלי עבודה קיימים ואין צורך בתקופת התארגנות לקראת החלתם. נא תשומת הלב גם לס' 43 לחוק שעניינו הוראת מעבר ורציפות עד להתקנת תקנות לפי החוק.
פרק א: הגדרות
להגדרות – "יצרן יחיד" ו"יצרן שיתופי": מדובר בהגדרות הקיימות בפועל בנהלי מנהל המכסות לפי צו החלב, ומטרתן לייצר את האבחנה בין סוגי יצרנים, כאשר לרוב מכסותיהם של היצרנים היחידים קטנות משמעותית מאלה של היצרנים השיתופיים.
להגדרת "מדיניות הפיתוח": מדיניות הפיתוח צריכה לכלול הנחיות וקריטריונים לחלוקת תוספת מכסה כוללת או לגריעת מכסות בשנים בהן היתה הפחתה במכסה הכוללת וכן אמות מידה לאישור יצרנים חדשים. מדיניות זו תעוגן בתקנות נפרדות, מעת לעת.
להגדרת "מכסת בסיס" – מדובר בנקודת ייחוס נורמטיבית שעתידה להיקבע מדי שנה בהתאם למכסות שיחולקו באותה שנה. מכסת הבסיס היא שונה ליצרן יחיד וליצרן שיתופי. מכסת הבסיס היא מעין רף נורמטיבי אליו מתייחסים בעת חלוקת המכסות, ואינה מייצגת בהכרח את המכסה הממוצעת או את המכסה המינימלית. ההגדרה מבוססת, בין היתר, על דיוניה של ועדה ייעודית לנושא אשר מונתה על ידי שר החקלאות לאחר סיום הדיונים בוועדת הכלכלה של הכנסת לגבי החוק.
פרק ב: קביעת מכסות וחלוקתן
בפרק נקבעים העקרונות לחלוקת המכסות האישיות ליצרני החלב.
בתקנה 5 נקבע העיקרון לפיו כל יצרן מקבל ראשית את מכסתו בשנה הקודמת, למעט אם חלה הפחתה במכסה הארצית הכללית. תקנה 5(3) קובעת את העקרונות לחלוקת תוספת המכסה, והיא מבוססת על המלצות ועדה שמונתה לקביעת עקרונות לנושא זה בשנת 2008. בין העקרונות החשובים – חיזוק היצרנים הקיימים ותוספת מכסה ליצרנים קטנים, בהתאם למטרה של צמצום פערים בין יצרנים (ס' 12(א)(1) לחוק), ושמירת היחס הקיים בין יצרנים יחידים ליצרנים שיתופיים, במטרה לאפשר פיזור אמצעי הייצור בין מגוון סוגי היצרנים באופן הולם ושוויוני.
תקנה 6 קובעת את המקרים בהם תופחת מכסתו האישית של יצרן לעומת מכסתו בשנה הקודמת. גם ההוראה בעניין זה מבוססת על נהלי מנהל המכסות לפי צו החלב אשר פורסמו כראוי לציבור היצרנים ואף מיושמים בפועל.
תקנה 7 – המנעות מחידוש מכסה במקרה של יצרן שחדל לחלוטין מייצור חלב, לאחר שניתנה לו הזדמנות לפדות את מכסתו במסגרת הליך ניוד מכסות שמנוהל על ידי המועצה. יצוין כי בשנים האחרונות נוהלו מספר הליכי ניוד, אך בשל הכוונה לבחון מחדש את מודל הפעולה בעניין זה לא נכלל בתקנות אלה פרק בעניין ניוד מכסות.
במסגרת ניוד מכסה רשאי יצרן לקבל תמורה כספית בעד פדיון מכסתו, מדובר בהיבט קנייני – אישי ייחודי של המכסה שהוכר בפסיקת בית המשפט העליון.
תקנה 9, בעניין מתן הודעות מוקדמות ליצרנים על מכסותיהם הצפויות, אף היא מבוססת על הסדר הנוהג בפועל, וזאת כדי להבטיח ודאות מסוימת ליצרנים אף אם התהליך להקצאת המכסות השנתיות לא הסתיים עד לתחילת השנה.
פרק ג: קביעת מכסות ליצרנים חדשים
הפרק קובע את האופן בו יוכלו יצרנים חדשים לקבל מכסת חלב, בהתאם להוראות החוק (ס' 12(א)(1) – "מבקשי מכסות חדשים"). פרק זה מבוסס על נהלי העבודה המיושמים בפועל בשנים האחרונות על ידי משרד החקלאות ומועצת החלב לעניין הכרה ביצרנים חדשים.
לתקנות 13 עד 15- שלביות בהקצאת המכסה: עקרון זה נקבע לאחר שנמצא כי יצרנים שהוקצתה להם מכסת חלב לא ניצלו את זמן ההתארגנות שניתן להם לצורך הקמת מתקני גידול וחליבה, ובפועל השכירו את מכסותיהם ולא עסקו בייצור חלב. מטרת ההוראה לעקוב אחר התקדמות היצרן בהקמת המבנים המתאימים, כדי להבטיח שיעסוק בפועל בייצור חלב בסופו של תהליך ההקמה. עד להקמת מבני המשק והגידול בפועל היצרן החדש יהיה רשאי לייצר את מכסתו במשקו של יצרן אחר לפי סעיף 7(ה)(1) לחוק ("מי שנקבעה לו מכסת חלב לראשונה").
לתקנה 15(א) – היצרנים שבמשקיהם תיוצר מכסת החלב של היצרן החדש צריכים להיות יצרנים שמשקיהם סמוכים למקום מגוריו של היצרן החדש על מנת לאפשר תהליך של למידה והכרת המקצוע.
פרק ד: שותפויות לייצור חלב
פרק זה עוסק בשותפויות בין יצרנים, אשר מהוות חריג לעקרון הייצור העצמי של החלב על ידי היצרן. החריג קבוע בסעיף 7(ה)(2) לחוק. עיקר מטרתו של הפרק להקנות לוועדת המכסות כלים להתרשם מאמיתותה של השותפות בין היצרנים, כדי לקיים את הוראת החוק לפיה על ועדת המכסות לקבוע שתנאי השותפות מבטיחים שכל אחד מהיצרנים השותפים בה יעסוק בפועל בייצור חלב ושאין בהם כדי לפגוע ביישומן של מטרות החוק או של הוראות לפיו. בהתאם לעיקרון זה, נקבעה בתקנות הגבלה על מספר השותפים (תקנה 18), הגבלה על מרחק בין משק השותפים ועל שותפויות בין סוגים שונים של יצרנים (תקנה 19), וכן הוראות שונות שצריכות להיכלל בהסכם השותפות המובא לאישור ועדת המכסות (תקנה 20).
בנוסף עוסק הפרק בשימוש משותף של שני יצרנים או יותר במכון חליבה אחד. ההסדר מבוסס על הפרקטיקה הנוהגת לפיה במקרים מסוימים מבקשים יצרנים שמשקיהם סמוכים זה לזה לעשות שימוש משותף במכון חליבה אחד. המגבלות שנקבעות בתקנות על הסדרים אלה מטרתן להבטיח שעל אף השימוש במכון חליבה המצוי במשקו של אחר, היצרן שאין לו מכון חליבה במשקו עדיין עוסק בפועל בייצור חלב בהתאם לעקרון הייצור העצמי שנקבע בחוק. גם בעניין זה נקבעו הוראות לעניין ההסכם והתנאים שצריכים להכלל בו, וחובות דיווח שונות, בדומה להסדרים הקיימים לגבי שותפויות בין יצרנים.
פרק ה: ייצור חלב במשקו של יצרן אחר בשל נסיבות משקיות או אישיות חריגות
פרק זה עוסק באחד המקרים המנויים בחריג לפי סעיף 7(ה)(1) לחוק, של יצרן שמנוע מלייצר חלב במשקו בשל נסיבות משקיות או אישיות חריגות אחרות (ולא ביצרן שנקבעה לו מכסת חלב לראשונה). בדומה להוראות האחרות בתקנות, מטרתן של ההוראות בפרק זה להבטיח שיייצור חלב במסגרת חריג זה תיעשה רק במקרים המתאימים ולא תורחב מעבר לנדרש.
תקנה 30- מכסתו של היצרן המעביר תחולק למנות אשר ייוצרו על ידי מספר יצרנים מקבלים, שאינם בהכרח סמוכים למשקו של היצרן המעביר, משום שאין במקרה זה היבט של חונכות בין היצרנים כמו במקרה של יצרן חדש. חלוקת המכסה למנות מטרתה להבטיח שהמכסה המועברת תחולק בין נהנים רבים ככל האפשר, וכן שלא יידרשו השקעות ניכרות מצדם של היצרנים המקבלים לשם ייצור מנת המכסה הנוספת (כגון הרחבת מתקני הגידול ורכישת מקנה נוסף).
תקנה 31- מנת המכסה תועבר ליצרן מקבל לשנה אחת בלבד כדי להבטיח חלוקה הוגנת של מנת המכסה בין יצרנים רבים ככל האפשר.
תקנה 32 – בתקנות נקבע המחיר ליצרן המעביר בגין העברת מכסתו בשיעור שאינו עולה על 10% מהמחיר המזערי לליטר חלב, המייצג את השווי הנכון של מכסתו ללא הוצאות על מתקני גידול ומקנה. לא ראוי לקבוע שווי גבוה ממחיר זה כדי לא לתמרץ יצרנים להעביר את מכסותיהם מבלי שיעסקו בפועל בייצור חלב.
פרק ו: הוראות מיוחדות
תקנה 35- מטרתה של הוראה זו למנוע התאגדות בין מי שהיו יכולים לקבל מכסת חלב באופן אישי, על מנת לא לעקוף את ההוראות בעניין שותפויות. ככלל, תותר הקצאת מכסת חלב לאגודה שיתופית שחבריה הם יחידים רק אם מדובר בקיבוץ, משום שבקיבוץ לא ניתן להקצות את מכסת החלב לכל אחד מחברי האגודה בנפרד, כיוון שהמשק הוא משק משותף.
תקנה 36- הוראות בעניין פטירת יצרן וההסדרים בתקופת המעבר מפטירתו ועד שיוסדרו זכויותיו של יצרן חליפי במשקו או עד לביטול המכסה.
תקנה 37 – מטפלת במצב בו יצרן מוכר את משקו במלואו, על כל ציודו ומתקניו. במצב זה תותר העברה אישית של מכסתו יחד עם המשק, למי שרכש את משקו ואת המקנה שבתוכו ואשר "נכנס לנעליו" לעניין ייצור חלב לפי המכסה.
תקנה 38- עוסקת במקרה מיוחד של "משקי בוטיק", הקיימים בענפי הצאן בלבד. גם במקרה זה ההסדר והתנאים הקבועים בתקנה מבוססים על פרקטיקה נוהגת בתחום ענפי הצאן מזה עשור. מטרת ההוראה לאפשר ייצור חלב צאן בכמויות קטנות לצורך שיווק מוצרי חלב ממחלבה הפועלת במשק עצמו.
תקנה 39 - עניינה בהסדר הנוהג כיום במועצה לפיו במצב בו יצרן מבקש להעמיד לטובת נושהו את דמי פדיון מכסתו, כערובה לחובו, רושמת המועצה את הודעתו בעניין זה, ומודיעה על כך לנושה בטרם אישור העברת המכסה ליצרן אחר. במסגרת התקנות ייושם הסדר זה על ידי ועדת המכסות.
פרק ז: שונות
הוראות בעניין סדרי עבודתה של ועדת המכסות, ערר על החלטותיה, חובות דיווח שונות ופירוט העבירות.