חומר רקע

‏15 יולי, 2012 ‏כ"ה תמוז, תשע"ב ‏ דוח ביניים של הצוות להגברת התחרותיות במערכת הבנקאות - תקציר הצוות להגברת התחרותיות במערכת הבנקאית (להלן: "הצוות") מונה על ידי נגיד בנק ישראל, פרופ' סטנלי פישר, ושר האוצר, ד"ר יובל שטייניץ, בעקבות המלצה של וועדת טרכטנברג. בהתאם לכתב מינויו, הצוות בחן והמליץ על אמצעים ומהלכים שונים להגברת התחרותיות בשוק הבנקאות הישראלי, שיפור כוחם של משקי הבית והעסקים הקטנים, הגדלת אפשרויות הבחירה ללקוח, הוזלת השירותים ושיפור השירות. הצוות נתן דעתו לאמצעים שונים לפישוט המוצר הבנקאי, להעצמת כוח המיקוח של הלקוחות, לשיפור ושכלול תחום נתוני האשראי ולהגברת ההוגנות והשקיפות. הצוות סקר את ההיבטים התחרותיים במערכת הפיננסית הישראלית במטרה לאפיין את פעילותה ולזהות חסמים המעכבים את התפתחות התחרות. ממצאי הסקירה מצביעים על מספר מאפיינים של המערכת הבנקאית, והעיקריים שבהם: מערכת הבנקאות הישראלית מתאפיינת בריכוזיות גבוהה המהווה גורם שמקטין תחרותיות; הבנקים הישראליים אינם רווחיים במיוחד בהשוואה בינלאומית; יעילותם התפעולית נמוכה יחסית, בהשוואה לבנקים במדינות מפותחות, בין היתר, בשל עלויות שכר גבוהות יותר ביחס להיקף פעילותם. בנוסף סקר הצוות את ההתפתחויות בשוק האשראי הישראלי. שוק זה השתנה לבלי היכר בשנים האחרונות, בעיקר הודות להקטנת תפקידה של הממשלה כלווה מרכזי במשק, עובדה שאפשרה להון הפרטי להיות מוסט מהשקעה באיגרות חוב ממשלתיות להשקעה במגזר הפרטי. בשנים האחרונות גדל שיעור האשראי שניתן ללווים גדולים על ידי גופים חוץ בנקאיים המנהלים את כספי החיסכון הפנסיוני. אולם בעוד שהלווים הגדולים נהנים מתחרות הולכת וגוברת בין הבנקים לבין גופים חוץ בנקאיים, הרי שלמשקי הבית ולעסקים הקטנים אין תחליף אמיתי למערכת הבנקאית וכ-90% מהאשראי הניתן להם מקורו בבנקים. מטעמים כלכליים, חברתיים וצרכניים, נוכח העדרה של תחרות חוץ בנקאית על לקוחות המגזר הקמעונאי (משקי בית ועסקים קטנים), ובשל תלותם המוחלטת של הלקוחות הקמעונאיים במערכת הבנקאית – מיקד הצוות את עבודתו בקידום התחרות בתחום שירותי החסכון, האשראי ומערך התשלומים למגזר זה, הן בתוך המערכת הבנקאית והן מחוצה לה. הגברת התחרות, חיזוק כוחו ושיפור מצבו של הלקוח הקמעונאי יושגו באמצעות מגוון התערבויות. התערבויות אלו ניתנות למיון בהתאם לשלושה רבדים: (1) צעדים בעלי משמעות מבנית שמטרתם להגדיל את מספר השחקנים בענף, בטווח הקצר ובטווח הארוך; (2) צעדים להגברת התחרות בין השחקנים הקיימים, צמצום חסמי מעבר ומידע, והגברת השקיפות והוגנות; (3) התערבות רגולטורית לפתרון כשלי שוק באמצעות פיקוח על מחירים והגברת האכיפה. שינויים מבניים להגדלת מספר השחקנים בענף – הדוח סוקר חלופות להרחבת מספר השחקנים בענף הבנקאות ומחוצה לו, אשר עשויות להשליך על מבנה מערכת הבנקאות בעתיד ובכלל זה: הקמתם של אגודות אשראי ובנק אינטרנטי, כניסתם של בנקים זרים לפעילות קמעונאית בישראל והרחבת פעילותו הבנקאית של בנק הדואר. הכנסת שחקן חדש, ובכלל זה בנק אינטרנטי או אגודת אשראי (Credit union), תוביל להגברת התחרות במגזרים הקמעונאים של המערכת הבנקאית, בטווח הבינוני והארוך. הצוות רואה ביוזמה להקמת אגודת אשראי יוזמה חברתית ברוכה, שעשויה לתרום לתחרות במערכת הבנקאית, וקורא להקמת אגודת אשראי בישראל. הפיקוח על הבנקים יפעל לקידום מהיר של הנושא וילווה יזמים, הן באמצעות התאמת הרגולציה והן בהדרכה מתאימה. הצוות מצא כי על אף הפוטנציאל הגדול של שינויים אלו, יש לקדם גם פתרונות מבניים שיגבירו את האיום התחרותי בתחום השירותים הפיננסיים למגזר הקמעונאי, הניתנים ליישום כבר בטווח הקצר. הצוות סבור, כי הגופים המוסדיים, הכוללים את חברות הביטוח, קרנות הפנסיה וקופות הגמל, יכולים, בעזרת השימוש בכספיים המנוהלים אצלם, להוסיף לתחרות במערכת הבנקאות במקטעי פעילות מסוימים. בעבודת הצוות נסקרו החסמים המונעים את הרחבת פעילותם או מעכבים את כניסתם של גופים אלה לשוק האשראי הקמעונאי, והוצגו המלצות על מספר צעדים להסרת חסמים אלה. בהיבט זה, חשוב להדגיש כי גם צעדים להגברת התחרות בין השחקנים הקיימים עליהם ממליץ הצוות (כמפורט להלן) יובילו לשינוי מבני והגברת האיום התחרותי, שכן הם יגדילו את כוחם התחרותי של הבנקים הקטנים אל מול הבנקים הגדולים. צעדים להגברת התחרות בין השחקנים הקיימים, צמצום חסמי המידע והגברת השקיפות וההגינות – הצוות איתר כי במגזר הקמעונאי קיימים חסמי מידע ומעבר משלושה סוגים: (1) פערי המידע בין הבנק לבין הלקוח; (2) עלויות המעבר של לקוח מבנק לבנק; (3) פערי המידע בין מלווים בשוק. על מנת להגביר את התחרות באופן אפקטיבי, הצוות ממליץ על צעדים משמעותיים שיצמצמו את פערי המידע בין הבנק ללקוח ויאפשרו ללקוח הקמעונאי להבין מהם השירותים הבנקאיים להם הוא זקוק, מה עלותם האמיתית, מה האלטרנטיבה הקיימת ולבסוף לקבל החלטה וליישם אותה ללא חסמי מעבר ובמינימום עלויות. צמצום פערי המידע ופישוט הליך המעבר מבנק לבנק ייעשו במגוון דרכים, כמפורט בדוח. ההמלצות העיקריות בסוגיה זו כוללות מתן אפשרות לפתיחת חשבונות באמצעות האינטרנט; הקלה ופישוט הליך סגירת החשבון; אפשרות השוואה בין שיעורי הריבית בפועל; דיווח מלא ללקוח ומתן "תעודת זהות" בנקאית בפורמט אחיד; שמירת הטבות והנחות באשראי ובפיקדונות ועוד. הצוות ממליץ גם על הגברת השיתוף במידע אודות לווים באופן שישכלל את התחרות וכפועל יוצא ייטיב את מצבו של הלקוח, בין באמצעות הגדלת יכולת המעבר ובין באמצעות הגדלת כשר המיקוח ושיפור התנאים הקיימים. הצוות מצא שציבור רחב של משקי בית ועסקים קטנים אינם מקבלים אשראי ושירותים בתנאים מיטביים המשקפים תחרות משוכללת. לפיכך, גיבש הצוות המלצות להרחבת בסיס המידע בלשכות האשראי, ובסיס המידע ללווים פוטנציאלים בשוק (בתוך המערכת הבנקאית ומחוצה לה). המלצות הצוות בעניין ניתנו תוך בחינה מעמיקה של האיזונים הדרושים בין התועלת האפשרית של שיתוף במידע לבין הזכות לפרטיות. הצוות סבור שיש ליצור אלטרנטיבה משמעותית לחסכון לטווח הקצר של משקי הבית ועל כן המליץ להקטין באופן ניכר את העלויות הכרוכות ברכישת מק"מ וקרנות כספיות, בהיותם חלופה לפיקדון בבנק. התערבות רגולטורית באמצעות פיקוח על מחירים - הצוות גיבש המלצות לפיקוח או לביטול מספר עמלות במערכת הבנקאית. צעדים מסוג זה לא יובילו בהכרח להגברת התחרותיות במערכת הבנקאית ומטרתם היא לטפל בכשלי שוק הנובעים ממבנה המערכת הקיים. הצוות ייחד גם פרק לפעילות הלקוחות בניירות ערך והמליץ על צעדים משלימים בתחום זה, לרבות תמחור מחדש והגברת השקיפות בשירותים שבגין ניהול תיק ני"ע, והקלה על מעבר בין המערכת הבנקאית למערכת החוץ בנקאית. מגזר העסקים הקטנים - חלק נפרד בדוח יוחד גם לנושא העסקים הקטנים מתוך תפישה כי הוא ראוי לתשומת לב בהיבט הצרכני לא פחות, ולעיתים אף יותר, ממשקי הבית. הצוות מצא כי היקף האשראי למגזר העסקים הקטנים נמוך יחסית לתרומתם לתוצר העסקי, ומרווחי המימון של הבנקים בפעילותם מול מגזר זה גבוהים מאוד ביחס למרווחים במגזרי הפעילות האחרים. הצוות ממליץ על שורת צעדים משלימים ונקודתיים המתייחסים לעסקים קטנים, לרבות הפחתת עמלות, הקלות בפירעון מוקדם של אשראי, האחדת הנתונים והגברת חובת היקף הדיווח על מתן אשראי למגזר זה. הצוות רואה בשיתוף הפעולה הבין-משרדי של חבריו ובעיתוי מינויו משום הזדמנות ומחויבות ממשלתית לפעילות מקיפה ומהירה. הצוות מאמין, כי יישום מכלול ההמלצות והצעדים המוצגים בדוח זה יביא להגברת התחרותיות בשירותים הבנקאיים, ללקוחות הקמעונאים – משקי הבית והעסקים הקטנים, הן בהיבט המחיר המשולם על ידם עבור השירות שהם מקבלים, הן בהיבט סך האשראי הזמין בשוק, והן בהיבט של טיב השירות ואיכותו. חלק מההמלצות והצעדים ובעיקר אלו המתמקדים בהסרת חסמי מעבר והתערבות במחיר, ניתנים ליישום כבר בטווח הקצר, בעוד שהשפעתן של ההמלצות האחרות תבוא לידי ביטוי בטווח הזמן הבינוני. כאשר יבשילו התנאים לכניסתם של שחקנים חדשים לענף הבנקאות, ובכלל זה אגודות אשראי, בנק אינטרנטי, תאגידים בנקאיים זרים, עשויה להיות לכך השפעה נוספת להקטנת הריכוזיות במערכת הבנקאית ולשיפור התחרותיות בה. עיקרי המלצות הצוות הנושא ההמלצות התרומה לתחרות הגדלת מספר השחקנים בתוך המערכת הבנקאית ומחוצה לה הגופים המוסדיים בחינת מנגנון לניתוב כספי החסכון ארוך הטווח של הציבור להקצאת אשראי למשקי הבית ולעסקים קטנים ◦ הגברת מעורבותם של הגופים המוסדיים צפויה להביא להגברת התחרותיות על מתן אשראי במגזרי משקי הבית והעסקים הקטנים, לגיוון מכשירי האשראי המוצעים לציבור, להגדלת היצע האשראי למגזרים אלה ולהוזלתו. אגודות אשראי עידוד ההקמה של אגודות אשראי ("בנקים חברתיים") בישראל, בליווי הפיקוח על הבנקים ◦ הוספת שחקן שיתחרה במערכת הבנקאית שאינו פועל למטרות רווח. בנק אינטרנטי עידוד ההקמה של בנק אינטרנטי ופרסום הליך רישוי לבנק כאמור ◦ בנק אינטרנטי עשוי להוות אלטרנטיבה זולה יותר מהמערכת הבנקאית הסטנדרטית. הגברת התחרות בין השחקנים הקיימים בנקאות אינטרנטית כמנוף לתחרות פתיחת חשבונות בנק באמצעות האינטרנט ◦ הסרת חסמים למעבר לקוחות בין בנק לבנק; הגברת האיום התחרותי מצד הבנקים הקטנים; צמצום ההישענות על מערך סינוף רחב; הנגשת שירותי בנקאות לציבור גם ביישובים בהם לא קיים סניף של בנק ספציפי. כל אלה יביאו לשיפור תנאי ההתקשרות עבור הלקוחות. ◦ הקמת תשתית לביצוע השוואות אפקטיביות תגביר את יכולת המיקוח של הלקוח. הקלות בהליך סגירת חשבון בנק פרסום שיעורי הריבית הקיימים בבנקים בפועל, והגברת הנגישות לאתרי מידע לצורך השוואה מידע בידי הלקוח "תעודת זהות" בנקאית (סטייטמנט תקופתי) ◦ "תעודת זהות" בנקאית בפורמט אחיד, שתימסר ללקוח באופן יזום על ידי הבנק תיתן ללקוח תמונה מדויקת ומלאה על נכסיו והתחייבויותיו, על התשואה ועל התשלומים שלו לבנק. כך גם תגבר יכולתו של הלקוח לנהל את ענייניו הכספיים בצורה מושכלת. ◦ מידע מפורט זה יסייע ללקוח לקבל הצעות מבנק מתחרה להעביר אליו את הפעילות הבנקאית שלו, היות והוא יהווה בסיס לבנק מתחרה להערכת מצבו הפיננסי של הלקוח ואופן התנהלותו. כך גם יוכל הבנק להציע ללקוח מוצרים או שירותים המתואמים לצרכיו. שכלול המידע אודות לווים (Credit Bureau) הרחבת בסיס המידע הקיים כיום בלשכות אשראי (איסוף מידע נוסף על לווים) ◦ שיפור בשיתוף בנתוני אשראי עשוי להביא להסרת חסם לגבי תחרות בין נותני אשראי. שיפור כזה עשוי לאפשר תשתית מעודדת להגברת התחרות על בסיס מידע. ◦ העברת המידע ללשכות אשראי נדרשת לשם יצירת מודלים להערכה סטטיסטית טובה. זו עשויה להביא לשיפור יכולתן של לשכות אשראי ליתן שירות דירוג משמעותי גם למגזר משקי הבית. ◦ ההוראה להעברת המידע אודות דירוג הלקוחות, כפי שהוא נקבע במודל הדירוג של התאגיד הבנקאי תביא לזרימת מידע משמעותי על לווים לבנקים הקטנים ולמלווים נוספים בשוק החוץ בנקאי, ותשפר את יכולתם להתחרות על הלקוחות. העברת מידע (על ידי התאגיד הבנקאי) ללשכות אשראי לצורך גיבוש מודל סטטיסטי לדירוג אשראי העברת מידע ללקוח הקמעונאי על דירוג האשראי שנקבע לו על ידי התאגיד הבנקאי הסדרת היבטים בשוק האשראי החוץ בנקאי בשוק שינוי מנגנון תקרת הריבית והחלתו על תאגידים בנקאיים. ◦ ביטול האנומליה הקיימת כיום בשוק האשראי החוץ בנקאי, לפיה תקרת הריבית חלה רק על מלווים בשוק החוץ בנקאי, צפוי להגדיל את יכולתם של הגופים החוץ בנקאיים להתחרות במערכת הבנקאית. ◦ תיקון הנוסחה לקביעת הבטחת תקרת ריבית שתבטיח שהתקרה תהיה רלבנטית במצבי שוק שונים. ◦ ההמלצות בתחום מהוות למעשה צעד משלים להמלצות הצוות בתחום נתוני האשראי שנועדו להקטין את פערי המידע בין המערכת הבנקאית והשוק החוץ בנקאי. הגברת התחרות על חסכון משקי הבית קביעת שיעור מופחת לעמלות על מק"מ ועל קרנות כספיות. ◦ הגברת התחליפיות בין פיקדון בנקאי לבין מק"מ וקרן כספית ויצירת תחרות על חסכון לטווח קצר של משקי הבית. צעדים משלימים פיקוח על עמלות הטלת פיקוח על עמלות הטלת פיקוח על עמלות מסוימות וכן ביטולן של מספר עמלות. פעילות לקוחות הבנקים בניירות ערך הגברת השקיפות בעמלות ניירות ערך ותמחור מחודש של השירותים. ◦ פישוט מבנה העמלה יוביל לשיפור המידע שבידי הלקוחות באשר למחיר שהם משלמים, ובכך יגרום להגברת התחרות בתחום פעילות זה, בתוך המערכת הבנקאית ומחוצה לה. ◦ הקטנת הפער הקיים כיום בין גובה המחיר התעריפי למחיר בפועל, תעודד את התחרות, בתוך המערכת הבנקאית ומחוצה לה. ◦ תרומה לניידות לקוחות, באמצעות הסרת חלק מהחסמים שאותרו להעברת תיק ניירות ערך. הקלת המעבר בין המערכת הבנקאית והמערכת החוץ בנקאית, עשוי לגרום להגברת התחרות על תחום פעילות זה. הקלת המעבר בין המערכת הבנקאית לבין המערכת החוץ בנקאית עסקים קטנים הפחתת עמלות לעסקים קטנים ◦ השוואת המעמד של עסקים קטנים לזה של משקי בית, מה שיביא להפחתת עמלות העו"ש עבור עסקים קטנים. ◦ הגברת השקיפות של מחירי השירותים הבנקאיים למגזר זה. ◦ הקלה על מיחזור האשראי העסקי וכפועל יוצא מכך, הקלה במעבר בין בנקים. בתוך כך, הקלות אלה יגבירו גם את נגישותו של המגזר העסקי לאשראי ואת התחרות על מגזר זה. ◦ יצירת מאגר מידע שישמש לבחינת מצבם של העסקים הקטנים במערכת הבנקאית ולהמשך טיפול במגזר זה בהתאם לממצאים. הקלות בפירעון מוקדם של אשראי עסקי הגדרת עסקים לצרכים סטטיסטיים ואיסוף נתונים סטטיסטיים הטבות והנחות באשראי ובפיקדונות שמירת ההטבות וההנחות באשראי ובפיקדונות לאורך כל התקופה ◦ תגביר את השקיפות במחירים של מוצרים, ותוביל לצמצום פערי המידע בין הבנק ללקוח. בכך תתרום בקבלת החלטות רציונאליות של הלקוח על בסיס מידע מלא.