חומר רקע

7באוגוסט 2012 יז באב תשע"ב לכבוד גב' דורית האג מנהלת ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת שלום רב, הנדון: עמדת ארגון אמון הציבור להצ"ח החוזים האחידים (תיקון מס' 4) לקראת דיון ועדת החוקה, חוק ומשפט ביום 8.8.2012, בנושא הצעת חוק החוזים האחידים (תיקון מס' 4), התשע"א-2010, מצ"ב לעיונך עמדת ארגון אמון הציבור בנושא. אודה לך על העברת המסמכים לחברי הכנסת הנכבדים לקראת הדיון. בברכה, חנית אברהם-בכר, עו"ד מנהלת מוקד התלונות והבקרה הצעת חוק החוזים האחידים (תיקון מס' 4), התשע"א – 2010 עמדת ארגון אמון הציבור מבוא - נדגיש ונאמר כבר בתחילת דברנו כי הצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה, מבקשת לצמצם, עד כדי איון הלכה למעשה, את פעילותו ואת סמכותו של בית הדין לחוזים אחידים, גוף שנועד לסייע בצמצום יחסי הכוחות בין צרכנים, אשר נפגעים חדשות לבקרים מתניות מקפחות וחוזים בעייתיים, לבין ספקים. כמפורט להלן, חוק חוזים אחידים נועד לתת מענה לבעיה אקוטית ומתמשכת. החלק הארי מן החוזים הנחתמים בישראל כיום הינם חוזים אחידים, אשר מטבעם מקבעים את פערי הכוחות בין ספקים לבין צרכנים, פוגעים בזכותו של הצרכן לקבל מידע מלא, לשאת ולתת ולהשפיע על תוכן החוזה עליו הוא מחויב לחתום, לא פעם כתנאי לקבלת שירות חיוני (דוגמת תקשורת, פיננסים, ביטוח, בנקאות, רפואה דחופה, יחידות נופש, אולמות אירועים, חוזי הגרלות, שירותי קבורה ועוד). חוזים אלו כוללים לא פעם תנאים מקפחים רבים הפוגעים בזכויות הבסיסיות של צרכנים, מבלי שיהיו ביד הצרכן הכלים להתמודד עם פגיעה זו, וכאשר פעמים רבות הצרכן כלל אינו מודע או קורא את החוזים עובר להתקשרות החוזית. בית הדין לחוזים אחידים, ככל שמשפיע ופועל, מהווה את השופר של הצרכנים וביטל תניות מקפחות. בית הדין משמש כיום אמצעי הגנה יחיד על צרכנים מפני חוזים אחידים מקפחים, וצמצום הסמכויות בדרך זו לא ישיג את תכלית החוק "להגן על לקוחות מפני תנאים מקפחים בחוזים אחידים". ככל שהליכי בית הדין כפי שמתקיימים כיום אינם יעילים, שומה על השר להביא להתייעלותם ולהגברת האפקטיביות, ולא לוותר כלל ועיקר על מוסד חשוב זה, המשמש כיום אמצעי הגנה יחיד על צרכנים מפני חוזים אחידים מקפחים. הצעת החוק הקיימת, במקום לשפר את תפקודו של בית הדין, הולכת בכיוון ההפוך, ויוצרת תמרוץ שלילי לפניית ספקים לאישור ובחינת חוזים אחידים ובכך תצמצמם פניית ספקים לבית הדין עד כדי איונו. למעשה במשק יהיו חוזים רבים יותר בעלי תניות מקפחות וציבור הצרכנים לא יוכלו להיות בטוחים בקיומם של חוזים שאושרו על-ידי בית הדין. לעמדת ארגון אמון הציבור, ראוי לעגן בחקיקה רפורמה אמיתית המקדמת את המטרה החשובה שביסוד החקיקה, ואולם הצעת החוק הנוכחית חותרת תחת עקרונות היסוד של החקיקה. אמצעי חלופי אפשרי לקידום מטרות החקיקה הינו, למשל, הקמת מערכת מנהלית-מקצועית אלטרנטיבית, שתפקידה יהיה לאשר את החוזים האחידים בהליך מנהלי קצר. בנוסף, מומלץ לקבוע בחוק חזקות קיפוח ענפיות בהתאם לכשלי השוק המאפיינים ענפים: רוכלות, יחידות נופש, עסקאות מתמשכות וארוכות טווח, תקשורת, בנקאות, ביטוח וכו'. כמו כן במסגרת רפורמה בענף מוצע להרחיב בצווי הרחבה את החלטות בית הדין לגבי תניות מקפחות. פירוט סעיפי הצעת החוק הדורשים חשיבה מחודשת: לאחר שהדגשנו את תכליתו המקורית של חוק החוזים האחידים ותפקיד בית הדין, הצגנו את פערי הכוחות הקיימים במשק בין הצרכן לספק, והדגשנו את הכשל המרכזי שבהצעת חוק זו, נבקש עתה לעבור לסעיפים בהצעת החוק המחייבים בחינה נוספת: 1. יש לאסור פגיעה ביכולתו של לקוח לבחור בהליכי יישוב מחלוקות אלטרנטיביים (סעיף 1 להצעה המתייחס לסעיף 4(8) לחוק) – על מנת שלא לפגוע בזכות הצרכן לפנות להליכי משפט אחרים אלטרנטיביים, מוצע להשאיר את החוק סעיף 4(8) בנוסחו כיום או להוסיף לסעיף 5 לחוק "הליכי משפט אחרים". 2. יש להרחיב ולפרט את חובת בית הדין לפרסם את החלטותיו באופן נגיש ואפקטיבי (סעיף 4 להצעה המתייחס לסעיף 11 לחוק) – לפי החוק כיום על בית הדין לנהל ספר החלטות בו הוא מפרסם החלטותיו, ויהא פתוח לעיון הציבור. הצעת החוק מבקשת למעשה לבטל דרך פרסום זו ולאפשר לבית הדין לפרסם בכל דרך שימצא לנכון בהתאם לכל מקרה ומקרה. יש בהצעה זו כדי לפגוע קשות בשקיפות המידע, בפומביות החלטות ובאחידות הנדרשת. על כן, תחת איון החובה לפרסם החלטות כפי שהיה עד כה, מומלץ לפרט חובה זו, כך שתכלול פרסום בדרכים מקובלות, כגון פרסום באתר אינטרנט ייעודי (כמו פנקס התובענות הייצוגיות). 3. אין לצמצם סמכות בית הדין לחוזים אחידים לאישור חוזים אחידים (סעיף 5 להצעה המתייחס להחלפת פרק ג' לחוק) – סעיף 12(ג) להצעה: כאמור, הצעת החוק משנה את דרך בחינת החוזים האחידים על-ידי בית הדין וזה לא יאשר חוזים אחידים, כי אם יבחן קיומם של תנאים מקפחים, וזאת רק אם ימצא עניין ציבורי המצדיק זאת, בהתאם לקריטריונים ספציפיים. גם אם המטרה היא יעילות, אין המשמעות כי ניתן לצמצם את תפקיד בית הדין עד כדי ביטולו בעתיד. לצורך היעילות ניתן להקים מערכת מנהלית-מקצועית אלטרנטיבית, שתפקידה יהיה לאשר את החוזים האחידים בהליך מנהלי קצר. בנוסף, מומלץ לקבוע בחוק חזקת קיפוח ענפית בהתאם לכשלי השוק המאפיינים ענפים: רוכלות, יחידות נופש, עסקאות מתמשכות וארוכות טווח, תקשורת, בנקאות, ביטוח וכו'. כמו כן במסגרת רפורמה בענף מוצע להרחיב בצווי הרחבה את החלטות בית הדין לגבי תניות מקפחות. בנוסף, יש לקבוע לחייב את הספקים בענפים הבעייתיים (בהתאם לקריטריונים שנקבעו בהצעת החוק להגדרת עניין ציבורי) לאשר את חוזיהם בבית הדין. 4. אין לבטל את החובה החיונית המוטלת כיום על ספק לציין את אישור בית הדין לחוזה האחיד (סעיף 15 לחוק הנוכחי, וסעיף 11 להצעת החוק): סעיף 15 לחוק קבע כי כאשר אישר בית הדין חוזה אחיד – על הספק היה לציין על החוזה כי ניתן לו אישור כזה וזאת מתוך מטרה לתמרץ ספקים ליזום הליך בקשות אישור. הצעת החוק מתייחסת מפורשות לצורך "שלא לתמרץ ספקים להגיש את החוזה לאישור בית הדין", ולכן הושמט ההצעה מציעה לבטל סעיף זה ולא לאפשר לספק לציין על גבי החוזים שנבדקו ואושרו על-ידי בית הדין, כי הוא אושר. אין ספק כי אי ציון אישורו של החוזה על-ידי בית הדין על גבי החוזה יוביל לירידה ניכרת בכמות החוזים שיוגשו לבית הדין לצורך בחינתם. עסקים המבקשים לפעול בהגינות צרכנית כלפי ציבור הצרכנים – יעמדו מול שוקת שבורה ולא תהיה להם כל אלטרניטיבה משפטית לבחינת החוזים. לעמדת ארגון אמון הציבור, יש להשאיר סעיף זה על כנו – חוזה שאושר על-ידי בית הדין – הספק יציין שהוא פועל על פי חוזים מאושרים ואת מועד תפוגתו. הדרישה מהספקים לציין בראש החוזה את דבר העדר האישור נועדה על מנת לשמש "נורת אזהרה" לצרכנים ובעקיפין גם לשמש תמריץ לספקים לפנות לאישור בית הדין. יודגש, כי סעיף זה תוקן בתיקון מס' 3 לחוק, אשר מדברי ההסבר להצעת החוק עולה כי מטרתו היתה לתמרץ ספקים לפנות ולאשר חוזים לשם צמצום הפגיעה בצרכנים. עוד עולה מדברי ההסבר לתיקון מס' 3 משנת 2010, כי "השימוש בבית הדין לחוזים אחידים לביטול תנאים מקפחים הוא מזערי, בשל המודעות הציבורית המועטה לאפשרות הקיימת". הצעת חוק זו מבקשת למעשה להחזיר את הגלגל אחורנית ולחזור למצב בו זכויות צרכנים מופקרות. יודגש כי במקרה תיקון מס' 3 לא די כי תיקון החוק טרם יושם – כי אם כעת מבקשים לבטלו.