חומר רקע

הצעת חוק בתי המשפט)בוררות חובה) (הוראת שעה( ,התשע"א - 2011 עמדת נשיא בית המשפט העליון ,השופט אשר גרוניס 1. הצעת חוק בתי המשפט)בוררות חובה) (הוראת שעה( ,התשע"א - 2011 , פורסמה ברשומות ביום13.7.2011 .מאז פורסמה הצעת החוק ,קיימה ועדת החוקה , חוק ומשפט דיון פתיח ה ,וההצעה אושרה בקריאה הראשונה בכנסת . בימים אלה מצויה הצעת החוק על שולחן ועדת החוקה , חוק ומשפט לשם הכנתה לקריאה השנייה והשלישית . 2. אני סבור ,בתמצית , כי הצעת החוק מעוררת קשיים חוקתיים ומעשיים משמעותיים .הצעת החוק עשויה לפגוע בעצמאות מערכת המשפט ,בזכות לה ליך הוגן , ו בזכות הגישה לערכאות. זאת ועוד , עיון בהסדרים הקבועים בהצעת החוק מעלה כי קיים ספק ניכר אם יש בהם כדי להגשים את התכלית ביסוד ה הצעה , להקל את העומס המוטל על בתי המשפט .בפועל , לא זו בלבד שהצעת החוק תפגע בזכותם של הפונים לבתי המשפט לכך שעניינם יוכרע על ידי שופטים מקצועיים ,בלתי תלויים , ובהליך פומבי המתנהל על פי סדרי דין קבועים וידועים מראש; אלא שהיא תטיל על מערכת המשפט עומס משמעותי הכרוך בפרוצדורה להפעלת ההסדרים הקבועים בהצעה . לפיכך ,ניכר כי הנזק הצפוי מהצעת החוק עולה על התועלת שעשויה להיות בצידה . 3. הצעת החוק קובעת , כי נשיא בית משפט שלום או סגנו יוסמכו להעביר להכרעה על ידי בורר ,ללא צורך בהסכמת הצדדים , תובענה אזרחית שהוגשה לבית משפט השלום .ה הצעה אינ ה מגביל ה את סכום התובענה ,אם כי , ברור שהסכום המירבי הוא2.5 מיליון₪ ,על פי תקרת הסמכות של בית משפט השל ום .עם זאת , ההצעה כוללת מספר מגבלות על סוגי התיקים שיועברו לבוררות .כך ,למשל , לא יועברו להכרעת בורר -חובה תביעות לפיצוי על נזקי גוף ,או תביע ות הנוגע ו ת להפעלה של סמכות על פי דין בידי רשות. הצעת החוק קובעת כי בוררי - החובה יתמנו על ידי שר המשפטים ,לפי המלצת ועד ה מייעצת, שתמוּ נה אף היא על יד י שר המשפטים , ותורכב משופט בדימוס ומשפטנים מתחומים שונים .לפי הצעת החוק , פסק דינו של הבורר יהיה טעון אישור של בית משפט ה שלום. על פסק הבורר ניתן יהיה לערער בזכות בפני בית משפט שלום ,שיהא רשאי לדון בת יק כאילו הוא שומע אותו לראשו נה , כולל שמיעת עדויות. 2 4. הצעת החוק מעוררת קשיים לא מבוטלים במישור העקרוני ובמישור המעשי גם יחד .יש בה פגיעה בעקרונות יסוד חוקתיים . הצעת החוק מאפשרת העברה של סמכות שיפוטית ממערכת המשפט לגורמים פרטיים שלא חלים עליהם המגבלות החלות על שופטים בישראל ,ושהתמריץ הכלכלי יעמוד בבסיס עבודתם. כותרתה של הצעת החוק , "בוררות חובה" ,מטעה . היא נעדרת את היסוד הבסיסי ביותר בכל בוררות , הוא יסוד ההסכמה . הצעת החוק אינה מבוססת על הסכמת הצדדים להתדיין בפני בורר -החובה ,אלא כופה עליהם התדיינות חיצונית למערכת המשפט , בפני בורר שידון על פי הדין המהותי ודיני הראיות, אך לא יהא מחויב לפעול לפי סדרי הדין הנוהגים בבת י המשפט. הצעת החוק מעניקה לבוררי -חובה סמכות שפיטה , מבלי שיחולו עליהם הכללים המבטיחים עצמאות ואי -תלות .הצעת החוק מאפשרת קיצור - דרך על ידי הקמה של מערכת שפיטה מקבילה ;מערכת שבה פוע לים בוררי - חובה כשופטים ,אך דרכי מינויים, כללי האתיקה החלים עליהם, אם בכלל, וכללי ייחוד הכהונה וניגוד העניינים במסגרתם הם פועלים, שונים לאין ערוך מהכללים הקפדניים במסגרתם פועלים שופטים במערכת המשפט . 5. סעיף2 לחוק יסוד : השפיטה קובע את העיקרון היסודי בדבר אי - תלותו של השופט . הסעיף קובע כי"בעניני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה , זולת מרותו של הדין ."עקרון העצמאות ואי -התלות של השופט הבודד, ושל מערכת המשפט בכללה, נועד להבטיח ששופטים יכריעו בעניינים הבאים לפניהם אך ורק על פי הדין ובהתאם לצו מצפונם .עצמאו ת השופטים , שהיא נדבך חשוב של עקרון הפרדת הרשויות, היא הבסיס למערכת משפט שהכרעותיה אינן מושפעות מלחצים שונים המופעלים על השופטים .שורה של הסדרים חוקיים וחוקתיים נועדו לשמר את אי - התלות ועצמאות מערכת המשפט . חלק מן ההסדרים נוגעים למערכת היחסים של השופטים אל מו ל הרשויות האחרות, וחלק ם חל כלפי המערכת פנימה .כך ,למשל , מוסדר הליך הבחירה של שופטים בחוק -יסוד . שופטים נבחרים על ידי ועדת בחירה, שהרכבה מאוזן וכולל את נציגי שלוש הרשויות .כהונת שופטים מסתיימת ,ככלל , עם הגיעם לגיל70 ,אלא בכפוף לחריגים מיוחדים .גם שכרם של הש ופטים נקבע במנגנון מיוחד המנותק מן הרשות המבצעת . בהסתכלות פנימית מטיל החוק מגבלות נוספות על שופטים ,שנועדו ,אף הן ,לשמר את עצמאותם ואי -תלותם .כך , שופטים כפופים לכללי אתיקה מחמירים .חלים עליהם כללי ניגוד עניינים, לפיהם לא ישבו בדין אם קיימות נסיבות שיש בהן כדי ליצור חשש ממשי למשוא פנים בניהול המשפט . עוד נאסר על שופטים להיות מעורבים בפעילות פוליטית או מפלגתית ; להביע בפומבי עמדה בעניין שאינו משפטי בעיקרו והשנוי במחלוקת ציבורית ; להופיע באמצעי התקשורת או 3 לעסוק בבוררות . על שופטים חלים גם כללי ייחוד כהונה , לפיהם אין הם יכולים לעסוק בעיסוק נוסף או למלא תפקיד ציבורי , אלא לפי חוק או בהסכמת נשיא בית המשפט העליון ושר המשפטים . כל אלה נעדרים מהצעת החוק ,ולא בכדי . ספק אם ניתן להחיל מערכת נורמות קפדנית על עורכי דין שאינם חלק ממערכת המשפט . במינוי בוררי החובה , בקביעת שכרם ובהפסקת כהונתם, ישנה מעורבות מוגברת של הרשות המבצעת באמצעות שר המשפטים . הצעת החוק קובעת אומנם כללי איסור הימצאות בניגוד עניינים , אך אין היא קובעת כללי אתיקה . בוררי החובה יהיו למעשה כפופים לשיפוט המשמעתי של לשכת עורכי הדין ,ולא יהיו נתונים לביקורת של נציב תלונות הציבור על שופטים . הצעת החוק קובעת ייחוד עיסוק של בוררי -חובה , אך קובעת עוד כי שר המשפטים רשאי ,בהתייעצות עם הוועדה המייעצת ,לפטור בורר חובה מכלל ייחוד הכהונה , אם הסתבר כי אין די מועמדים ראויים לשמש כבוררי -חובה . שערו בנפשכם– ב ורר החו בה יהיה בעל סמכות שפיטה ביום אחד , וביום שלמחרת ייצג לקוחות עסקיים . זאת ועוד, הצעת החוק פוגעת בזכות הגישה לערכאות ,ה משתרעת על זכותו של כל פרט ופרט לפנות לבית המשפט ולקבל סעד מרשות שיפוטית עצמאית ובלתי תלויה .השיפוט בפני בוררי -חובה אינו מבטיח את קי ום התנאים המהותיים של זכות הגישה לערכאות .בין אלה ,קיומו של הליך פומבי ,ו בהתאם לסדרי דין הוגנים וידועים מראש .על פי ההצעה ,בוררי -החובה יהיו כפופים לדין המהותי ,אך ,ככלל , לא יהיו קשורים בסדרי הדין הנהוגים בבית המשפט . 6. אמת , בצד זכות הגישה לערכאות קיימת ג ם הזכות לקבל סעד ב פרק זמן סביר . התמשכות ה הליכים פוגעת בשירות המשפטי ו באכיפת החוק האפקטיבית . על כך דומה כי אין חולק .ה אמנה האירופית לזכויות אדם נתנה לכך ביטוי ,בקביעתה , בסעיף6 , כי לכל אדם הזכות למשפט הוגן ופומבי בפרק זמן סביר ובפני מערכת שיפוטית עצמאית ובל תי תלויה שהוקמה על פי חוק) Everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law .( אכן , יש מקום לשפר ולייעל את עבודת מערכת המשפט .זו משימה חשובה מאין כמוה . אך הפתרון לעומס הרב עימו מתמודדת מערכת המשפט – עומס שהוא מקור הס חבת והתמשכות ההליכים– אינו בהקמה של מערכת מקבילה, שסופה לפגוע בעקרונות היסוד שלנו ,אלא בשיפור המערכת הקיימת . 4 7. גם במישור המעשי הצעת החוק בעייתית ביותר . בחינת ההסדרים הקבועים בהצעה מעלה כי גם אם תיושם במלואה, ספק גדול אם תתרום להקטנת העומס על בתי המשפט .הצעת החוק אומנם מבקשת להוציא ממערכת המשפט תובענות מסוימות , אך היא גם יוצרת הליכים חדשים שי גבירו את הנטל על מערכת המשפט .כך , הצעת החוק מקנה ערעור בזכות לפני בית משפט מחוזי על ההחלטה להעביר תובענה להכרעת בורר .הצ עת החוק מחייבת אישור של פסק הבורר על ידי בית משפט השלום שממנו הועברה התובענה לבוררות . הצעת החוק מקנה ערעור בזכות על פסק הבורר , כשבית המשפט יהא רשאי לבחון את התיק כאילו הוגש לפניו לראשונה , ובכלל זה לשמוע מחדש את כל העדויות .יצוין עוד, כי במסגרת דיונים בין ש ר המשפטים לבין אגף התקציבים בנושא הצעת החוק , הוסכם כי בשנת ההפעלה הראשונה יתוקצבו עד20 בוררים ,ומערכת בתי המשפט תתחייב להקצא ה מינימלית של150 תיקים בשנה לבורר . חישוב פשוט מעלה שמדובר יהיה בכ - 3,000 תיקים בשנה .זאת , במערכת שבה נפתחים למעלה מ - 700,000 תיקים ב שנה .ברי ,אם כך ,שמדובר ,לכל היותר, בטיפה בים . 8. לסיכום , בחינת הצעת החוק מעלה כי הנזק שעשויה היאֶלגרום עול ה על התועלת שהיא מבקשת להביא .הקטנת העומס על בתי המשפט היא ,כאמור , מטרה חשובה .אך היא לא תושג מכך שת ו קם מערכת משפט מקבילה . היא תושג משיפור פנימי ש ל עבודת המערכת ושופטיה ומגידול משמעותי בתקציב הרשות השופטת ובמספר תקני השופטים. מספר התקנים לא גדל ביחס ישר לגידול הניכר באוכלוסייה ובמספר עורכי הדין בישראל . בשנים האחרונות נעשו מאמצים רבים לייעול עבודת המערכת באמצעות רפורמות ניהוליות שונות .לצד אלה הושם ד גש גם על הרחבת מגוון הפתרונות המשפטיים המוצעים במסגרת מערכת המשפט . אלה כוללים את הגישור ואת הליכי הבוררות בהסכמה . יש להתמיד במאמצים לשפר את השירות המשפטי בישראל ,עקב בצד אגודל .יש לנו שופטים מצוינים . יש לנו מערכת משפט עצמאית ומקצועית ,ויש לתת בידיה את הכלי ם הנוספים אשר דרושים על מנת שתמלא את יעדיה. )י"ב באלול תשע"ב , 30 באוגוסט2012 ( 14214812