חומר רקע
דברי הסבר
כללי
רשות התעופה האזרחית (להלן: "רת"א") הינה רשות פנים ממשלתית במשרד התחבורה, שהוקמה במאי 2006, בהתאם לחוק רשות התעופה האזרחית, התשס"ה- 2005 (להלן: "חוק רת"א"), והמשמשת כרגולאטור המקצועי במשרד התחבורה בתחום התעופה האזרחית. תפקידיה, המנויים בסעיף 4 לחוק רת"א, הנם בעיקרם –
• לקבוע ולהבטיח קיומם של סדרי תעופה פנים ארציים ובין-לאומיים על פי דיני הטיס;
• להעניק רישיונות, היתרים ואישורים בתחום התעופה האזרחית, לפי דיני הטיס - לכלי טיס וציוד תעופתי, לעובדי טיס, למפעילי כלי טיס, לשדות תעופה, מנחתים, מיתקני בקרה ועזרי ניווט, ליצרני כלי טיס וחלקיהם, לבתי ספר להוראת טיס, למכוני הסמכה ומכוני בדק;
• לפקח על תחום התעופה האזרחית, ובכלל זה על שמירת רמה נאותה של בטיחות הטיסה בכלי טיס ישראלים ובכלי טיס המצויים במרחב האווירי של ישראל;
• לאסוף ולהפיץ מידע תעופתי בין-לאומי ופנים ארצי ;
• לפעול ליישומם של אמנות והסכמים בין-לאומיים בתחום התעופה האזרחית, שישראל צד להם, וכן ליזום ולקיים קשרים עם גורמים בין-לאומיים הפועלים בתחום האמור.
רת"א החליפה את מינהל התעופה האזרחית, שפעל כאגף במשרד התחבורה. שינוי מעמדו של מינהל התעופה האזרחית לרשות נועד, בין השאר, להגביר את עצמאותה המקצועית והניהולית לצורך מילוי אחריותה של רת"א – הסדרה ופיקוח אפקטיביים על בטיחות התעופה בישראל – על פי סטנדרטים בין לאומיים מקובלים.
לאחרונה קיבלה עצמאות רת"א משנה תוקף בדו"ח ועדה בין משרדית בעקבותיו העניק נציב שירות המדינה לרת"א מעמד של יחידת סמך, על כל המשתמע מכך. כן הוגדלו העצמאות והגמישות של רת"א בבניית תקציבה ובניהולו.
תקציב רת"א ואגרות רת"א
לפי סעיף 12 לחוק רת"א נקבע כי הכנסות רת"א מאגרות הינן הכנסות מיועדות, והן טעונות אישור ועדת הכלכלה של הכנסת, כלהלן:
"(א) אגרות המוטלות לפי חוק הטיס, 1927, וחוק רישוי שירותי תעופה, התשכ"ג – 1963, יהיו באישור ועדת הכלכלה של הכנסת.
(ב) בלי לגרוע מהוראות סעיף 9, כספי האגרות שנגבו לפי דיני הטיס יעמדו לרשות הרשות [רת"א] לצורך מילוי כלל תפקידיה לפי הוראות חוק זה."
בשנת 2008 , תקציבה של רת"א עמד על כ- 51 מליון ₪, מזה כ- 25 מיליון ₪ תקציב מדינה ו- 26 מיליון ₪ הכנסות מאגרות. תקציבה של רת"א לשנת 2009 צפוי להיות דומה לזה של 2008.
הוראת השעה
בסוף שנת 2006 הותקנו תקנות הטיס (אגרות רישום, רישוי ותיעוד) (הוראת שעה) , התשס"ז – 2006 (להלן – הוראת השעה), המרכזות את מלוא האגרות המוטלות על הציבור לצורך קבלת שירותים מרת"א לפי דיני הטיס, אשר מבוססות על ההנחות כלהלן –
• החל משנת 2007 תקציבה השנתי של רת"א הועלה ל- 50 מלש"ח (לעומת 21 מלש"ח בשנת 2006) – במטרה לאפשר לרת"א לממש את אחריותה לפיקוח על התעופה האזרחית בסטנדרטים הבין לאומיים המקובלים (דבר שחייב, בין השאר, הגדלה משמעותית של תקני כוח האדם המקצועי ברת"א);
• העלאת תקציב רת"א התבססה על -
◦ העלאת תקציב המדינה לרת"א לכ- 25 מלש"ח (לעומת כ- 11 מלש"ח בשנת 2006);
◦ העלאת האגרות שתגבה רת"א לכ- 25 מלש"ח (לעומת כ- 10 מלש"ח בשנת 2006) כלהלן –
▪ הוטלו אגרות חדשות על רשות שדות התעופה בהיקף שנתי של כ- 5 מלש"ח;
▪ האגרות ליצרנים הועלו לכ- 6 מלש"ח (לעומת כ- 3 מלש"ח בשנת 2006);
▪ האגרות לחברות התעופה הועלו לכ- 9.5 מלש"ח (לעומת כ- 4 מלש"ח בשנת 2006);
▪ האגרות לגורמי תעופה אחרים (עובדי טיס, מפעילי מנחתים/מכוני בדק וכיו"ב) הועלו לכ- 3.4 מלש"ח (לעומת כ- 3 מלש"ח בשנת 2006);
▪ הכנסות רת"א מפרוייקטים ותקורות הועלו לכ- 1.2 מלש"ח (לעומת כ- 0.4 מלש"ח בשנת 2006).
יצוין כי הצעת התקנות (שנקבעה בסופו של דבר כהוראת השעה), נערכה לאחר השוואה של אגרות התעופה שנגבות באירלנד ובדנמרק, מדינות בהן היקפי פעילות התעופה דומים להיקף הפעילות בישראל.
תוקפה של הוראת השעה נקבע עד ליום ה- 31.12.08, שכן ועדת הכלכלה בדיוניה בהצעת התקנות ראתה לנכון לאזן בין הצורך הדחוף בהעלאת מקורות ההכנסה של רת"א באופן שיאפשר לה לממש את אחריותה וסמכויותיה בהתאם לסטנדרטים בין-לאומיים מקובלים מצד אחד, לבין חששות שהעלו נציגי הציבור בדיונים בוועדה מפני השלכות אפשריות של העלאה מאסיבית של אגרות רת"א, מצד שני.
האיזון הושג באמצעות קביעת הוראת שעה לשנתיים בלבד, אשר במהלכן תבחן רת"א את השפעתה על המשתמשים, ואת הצורך בעדכונה או שינויה.
הכנת הצעת תקנות "קבע" בשנת 2008
בשנת 2008 הוכנה ע"י רת"א ואגף תכנון כלכלי במשרד התחבורה הצעה לתקנות "קבע", אשר אמורות היו להחליף את הוראת השעה ולהיכנס לתוקף ביום 01.01.09, בהתבסס על העקרונות כלהלן –
• הפחתת האגרות לתעופה הספורטיבית והכללית (אף למטה מרמתן בתחילת שנת 2007) וזאת במטרה להגביר את הבטיחות בפעילויות אלה, באמצעות הסרת חסמים לפעילות (הוזלת עלות שעת טיסה).
• הפחתת האגרות לחברות התעופה, מפעילי מנחתים, לעובדי טיס ומתלמדים בשיעור כולל של כ- 8% והחזרתן לרמתן בתחילת שנת 2007 , גם זאת במטרה להוזיל את עלות שעת הטיסה, אך בצורה מופחתת (לעומת התעופה הספורטיבית);
• האגרות לחברות התעופה המסחריות (סדירות ושכר) יישארו ברמתן הנוכחית, ולא יוצמדו למדד המחירים לצרכן – לנוכח עלייה שהסתמנה במחירי הדלק שגרמה לתוספת ניכרת בעלויות המובילים האוויריים, לצד המשבר הכלכלי הגלובלי שצפוי להוריד את הביקושים;
• האגרות ליצרנים יעודכנו בהתאם לשיעור שינוי המדד;
• האגרות בגין שעת עבודה הכרוכה במתן שירות עובד רת"א או מי שהוסמך מטעמה יועלו בשיעור של למעלה מ- 20% מעבר לשיעור עליית המדד. זאת שכן, עלות שעת העבודה תומחרה עד כה בחסר ולא כיסתה את הוצאות רת"א ותקורותיה ליועצים החיצוניים המועסקים על ידה.
• האגרות המשולמות ע"י רשות שדות התעופה יועלו ויסתכמו ב- 8 מיליון ₪ בהשוואה ל- 5 מיליוני ₪ בתחילת שנת 2007 , וזאת , בין השאר, לנוכח הצורך לרכז מאמצים רבים בפעילות רת"א לזיקה לפעילות של רשות שדות התעופה לרבות –
◦ רישוי שדות תעופה ויצירת מפרטי הפעלה;
◦ רישוי שירותי התעבורה האוירית ויצירת מפרטי הפעלה ;
◦ רישוי מערכות טכניות לתעבורה אוירית במתקני רש"ת ובמתקני חה"א המשמשים את רש"ת;
◦ קידום תוכניות אב לאמצעי ניווט מתקדמים ע"פ הנחיות ICAO;
◦ אישור נתיבי טיסה ותהליך הצטרפות נחיתה עזיבה;
◦ אישור חברות תעופה וסוגי מטוסים חדשים הטסים לישראל;
◦ טיפול בסוגיית המרחב האוירי מול חה"א ומדינות שכנות;
◦ ייצוג ישראל בסוגיות בינלאומיות כדוגמת בקרות אויריות;
◦ אישור תוכניות הדרכה והכשרה של עובדי טיס;
◦ פרסומי מידע תעופתי ;
• הוכנס מנגנון תשלום הפרשי הצמדה וריבית במקרה של איחור במועד תשלום האגרות להרחבת שיעור גביית האגרות.
הצורך בהארכת תוקף הוראת השעה עד 31.12.09
בין לבין, עקב פיזור הכנסת ה- 17, לפי סעיף 38 לחוק יסוד: הכנסת תוקפה של הוראת השעה הוארך אוטומאטית עד ליום 23.5.09, והצעת התקנות האמורה לא הוגשה לאישור ו' הכלכלה של הכנסת (שהתפזרה כאמור לעיל).
בחודשים שחלפו מאז תחילת שנת 2009, אגרות שנתיות רבות שולמו כבר לפי הוראת השעה שעדיין בתוקף.
מאחר שמבנה אגרות רת"א מבוסס על שנת פעילות מלאה, שינוי מבנה האגרות באמצע השנה , לאחר שחלק מהאגרות השנתיות כבר שולמו בתחילת שנת הפעילות, יעוות את תחזית ההכנסות הצפויה ועלול לגרום לפגיעה בהכנסות רת"א.
כך לדוגמא, האגרות המעודכנות שרשות שדות התעופה אמורה הייתה לשלם לפי ההצעה מסתכמות בכ- 8 מלש"ח. מכיוון שאגרות אלה לשנת 2009 כבר שולמו, יחסרו לרת"א כ- 3 מלש"ח שלא ניתן יהיה לגבות בשנת 2009.
בנוסף, הנהלת רת"א מבקשת לבחון מחדש את הצעת התקנות שגובשה כאמור במגמה להשיג –
• פישוט והאחדה – לאור העובדה שכיום קיימות כ- 180 אגרות שונות בגין שירותים שמספקת רת"א לציבור, יש צורך לבחון האם ניתן לאחד אגרות שונות ובכך להקל הן על הציבור והן על מערך הגביה.
• תמחור מלוא השירותים שרת"א מספקת לרבות שירותים חדשים - ככל שרת"א מספקת שירותים שלא משולמת בגינם אגרה, יש לתמחרם ולגבות אגרה בגינם;
• התאמת האגרות להסכמים בין-לאומיים חדשים – במהלך 2009 ייתכן שייחתם הסכם "שמיים פתוחים" עם האיחוד האירופאי/ארה"ב באופן שיחייב התאמת הדין הפנימי, בין השאר , בנושא האגרות.
• בחינת מחודשת של העקרונות עליהם התבססה ההצעה.
לנוכח האמור לעיל מוצע להאריך את תוקפה של הוראה השעה הנוכחית עד ליום 31.12.09. במהלך החודשים הקרובים משרד התחבורה יגיש הצעת תקנות מעודכנת שמוצע כי תחול החל מ- 01.01.10.