חומר רקע

7 במאי 2009 י"ג באייר תשס"ט אל: חברי וועדת החוקה מאת: אלעזר שטרן, הלשכה המשפטית תקנות מרשם האוכלוסין (סדרי רישום)(תיקון), תשס"ט-2009 תקנות מרשם אוכלוסין (סדרי רישום), התשל"ב-1972 חוק מרשם האוכלוסין, התשכ"ה-1965 (להלן – "החוק") מסדיר את ההיבטים השונים של מרשם האוכלוסין בישראל – פרטי הרישום, הנפקת תעודות זהות, תעודות לידה, תעודות פטירה, סמכויות פקידי הרישום ועוד. מכוח הסמכות שהוקנתה לו בסעיף 47(א) לחוק, התקין שר הפנים את תקנות מרשם האוכלוסין (סדרי רישום), תשל"ג-1972 (להלן – "התקנות"), הקובעות אגרות בעד מתן שירותים ותעודות על ידי מינהל האוכלוסין, בהתאם למפורט בתוספת לתקנות (להלן – "התוספת"). התיקון המוצע התיקון המוצע, הטעון את אישורה של וועדת החוקה של הכנסת1, מבקש לערוך שינוי באגרות הנגבות עבור השירותים הניתנים על ידי מינהל האוכלוסין. שינוי זה מאופיין בשניים: (א) הגדלת האגרות – הנגבות בעד השירותים המנויים בתוספת. (ב) הטלת אגרות חדשות – על סוגים שונים של פעולות ושירותים שכיום ניתנים חינם. הנוסח הראשוני של התיקון, נשלח לוועדת החוקה עוד על ידי שר הפנים הקודם, מאיר שטרית. לאחר דיונים מכינים שהתקיימו ביני לבין נציגי משרד הפנים, ובעקבות מספר הערות ותיקונים שהצעתי, גובשה, באישור ראש רשות האוכלוסין, מר יעקב גנות, הצעה מתוקנת ובה הופחתו באופן משמעותי שיעורי האגרות אותן הוצע, מלכתחילה, לקבוע. להלן, סקירת העניינים המרכזיים בתיקון המוצע: אובדן, גניבה והשחתה של תעודות זהות במצב הקיים, אזרח המבקש להנפיק תעודת זהות במקום תעודה שאבדה, נגנבה או הושחתה – נדרש לשלם אגרה בסך 100 ₪. התיקון המוצע, מבקש לקבוע כי אזרח המבקש תעודת זהות חדשה במקום תעודה שאבדה או נגנבה, ישלם אגרה כדלהלן: בפעם הראשונה – אגרה בסך 100 ₪; בפעם השניה תוך חמש שנים מאובדן התעודה הראשונה – אגרה בסך 200 ₪; ובפעם השלישית בתוך אותן חמש שנים – אגרה בסך 300 ₪. בנוסף, לגבי תעודת זהות שהושחתה, מוצע לקבוע כי בפעם הראשונה – האגרה תעמוד על סך של 100 ₪; ובפעם השניה תוך חמש שנים – אגרה בסך 200 ₪. יוער, כי בנוסח המקורי של התיקון המוצע, הסכומים היו גבוהים בהרבה: 100, 300 ו-500 ₪, בהתאמה, ביחס לאובדן או גניבה של תעודת זהות; ו-100 ו-300 ₪, בהתאמה, ביחס לתעודת זהות שהושחתה. הפחתת הסכומים נעשתה בעקבות ההערות שהפניתי למשרד הפנים, כפי שאפרט מיד. הנימוקים שהציע משרד הפנים להגדלת האגרה על הנפקת תעודת הזהות, הם שניים: (א) התמודדות עם התופעה – על פי הנטען בדברי ההסבר לתיקון המוצע, נוכח תופעה של ריבוי המקרים של אובדן תעודת זהות2, כאשר חלק מתעודות הזהות הללו נמצאות בידיים העושות בהן שימוש לרעה, נדרש טיפול מעמיק במקרים בהם אזרח מבקש הנפקת תעודת זהות חדשה. (ב) אופי מורכב יותר של שירות – על פי הנטען, ככל שמדובר באזרח שמאבד יותר תעודות זהות, נדרשת זהירות רבה יותר בעת הטיפול בו. כך, הפקיד בלשכה נדרש לבצע זיהוי ודאי של האזרח המבקש, דבר הכרוך בהוצאת התיק או הזמנתו ולעיתים בתחקור מעמיק. אני סבור כי התיקון המוצע בעייתי, וכי אף אחד מהנימוקים שהוצעו לתקנות אינו יכול לעמוד: באשר לנימוק של התמודדות עם התופעה – בספרות המשפטית ובפסיקה,3 מקובל להבחין בין סוגים שונים של תשלומים הנגבים מהאזרח על ידי רשויות המדינה: בקצה האחד עומד ה"מס" – שהוא תשלום המוטל דרך כפייה על ידי רשות ציבורית, באין כנגדו תמורה ישירה ושוות ערך הניתנת על ידי הרשות למשלם המס4. בקצה האחר עומד ה"מחיר" – שהוא תשלום מרצון שיש כנגדו תמורה ישירה ושוות ערך הניתנת על ידי הרשות למשלם המס5. בין שני הקצוות הללו מצויה ה"אגרה" – שהינה תשלום חובה, המוטל בכפייה או מרצון, ומשולם תמורת מצרך או שירות שהרשות מעניקה למשלם. המונח "אגרה" משתרע על מגוון של תשלומים שאינם מס טהור מחד גיסא, ואינם מחיר טהור מאידך גיסא, כאשר הזיקה לערך השירות שניתן משתנה ממקרה למקרה6. אין ספק – הן לאור לשון החוק ("אגרות בעד מתן שירותים ותעודות") והן לאור אופי השירות הניתן – כי האגרות הנגבות עבור השירותים הניתנים במינהל האוכלוסין, הן בגדר "אגרות" שאמורה להיות להן זיקה לשירות אותו מקבל משלם האגרה. התיקון המוצע מבקש להשתמש ב"אגרה" ככלי בעל אופי עונשי, שיעזור לאכוף, להעניש ולהתמודד עם תופעה של אובדן או גניבת תעודת זהות. מהלך מעין זה אינו תקין. התמודדות עם תופעות עברייניות או ניסיון להכוונת התנהגותו של הציבור, עם כל חשיבותה, צריכה להיעשות בכלים עונשיים – בין אם קביעת עבירה פלילית ובין אם באמצעות קנס מינהלי – אך לא באמצעות גביית אגרות גבוהות יותר עבור שירות שלא ניתן. באשר לנימוק של אופי מורכב יותר של שירות – הטענה לפיה יש שוני מהותי בפעולות הנדרשות לצורך הנפקת תעודת זהות – זיהוי, תיחקור, הוצאת התיק וכיוצא בזה – בין הפעם הראשונה, השניה או השלישית, אינה מסתברת. גם אם נדרש תהליך מעט ארוך ומורכב יותר, דבר המחייב את מינהל האוכלוסין להשקיע משאבים רבים יותר בהנפקת התעודה, אין זה מסתבר כי המשאבים הנדרשים לשם כך הם פי שניים (בפעם השנייה) או פי שלושה (בפעם השלישית) מהפעם הראשונה. יתר על כן, הנימוקים האמורים ודאי שאינם רלבנטיים ביחס למקרה הנוסף אליו מתייחס התיקון המוצע: המקרה של השחתה של תעודת זהות. הפחתת גובה האגרות מאלו שהוצעו מלכתחילה בניסוח המתוקן של התיקון המוצע, אין בה כדי לענות על הטענות העקרוניות שהוצגו לעיל, ולפיהן אין כל הצדקה או הסמכה להגדיל את האגרות ככלי להתמודד עם התופעה, וללא שהוכח כי אמנם המשאבים המוקצים להנפקת תעודת זהות במקרים אלה גבוהים באופן כה ניכר יותר מאשר בפעם הראשונה. לנוכח האמור, מוצע שלא לאשר את התיקון המוצע, אלא להותיר את המצב הנוכחי – במסגרתו בעבור כל הנפקת תעודת זהות נגבית אגרה בסך 100 ₪ – על כנו. שינויים שנערכו בהצעת התיקון המקורית במסגרת התיקון המוצע, מבקש משרד הפנים לקבוע אגרות על רשימה שלמה של שירותים, שכולם ניתנים כיום לאזרחי ישראל בחינם. בעקבות רשימת הערות ששלחתי למשרד הפנים על הצעת התיקון המקורית, גובשה הצעה חדשה – זו העומדת בפני הוועדה לאישור – שבמסגרתה, בחלק מהמקרים הופחתו הסכומים של האגרות אותן הוצע, מלכתחילה, להטיל, לעומת ההצעה המקורית, ובחלק מהמקרים החליט משרד הפנים לחזור בו מהכוונה להטיל את האגרה [במסמך נפרד, מצורפת טבלה המפרטת את כל השינויים האמורים]. 1. השירותים שביחס אליהן הופחתה האגרה לעומת ההצעה המקורית תעודת לידה ותעודת פטירה בעברית ואנגלית – בנוסח המקורי שהגיש משרד הפנים, הוצע כי עבור שירות של הענקת תעודות לידה או פטירה בעברית ובאנגלית תיגבה אגרה בסך 50 ₪, וזאת משום שהנפקת תיעוד כזה מצריכה פעולה מורכבת יותר בשל התרגום המתבקש לאנגלית. בעקבות הערה שהעברתי למשרד הפנים על כך שהאגרה נראית גבוהה מידי7, הוחלט, בנוסח המתוקן להעמיד את האגרה על סך של 15 ₪. אישור על פרטי רישום לצורך נישואין – על פי הנטען בדברי ההסבר לתקנות, מדובר באישור הניתן לזוגות המבקשים להינשא בקונסוליה בנישואין קונסולאריים, וכתנאי לכך נדרשים להציג אישור על פרטי הרישום שלהם. נטען, כי הנפקת תיעוד כזה מצריכה בדיקה של התיק האישי והיא שונה ומורכבת יותר מהנפקת תיעוד רגיל מהמרשם. לפיכך, הוצע כי האגרה בגין השירות האמור – תהיה בסך 50 ₪; אם התיעוד המבוקש הוא גם באנגלית – 100 ₪; וכל אימת שמדובר בהנפקת תיעוד בעברית ואנגלית לנתין זר, אשר לגביו משרד הפנים אינו מחויב כלל במתן שירות – האגרה תהיה בסך 150 ₪. הערתי למשרד הפנים היתה, כי העובדה שמינהל האוכלוסין אינו מחויב לתת שירות לנתין זר, אינה מצדיקה גביית אגרה בשיעור של 150% מהאגרה הרגילה, וזאת לנוכח החובה המוטלת על משרד הפנים, מכוח דיני המינהל הציבורי החלים עליו, לגבות מחיר סביר והוגן, כאשר השירות הניתן הוא שירות זהה. הערה זו התקבלה, ובנוסח המתוקן מוצע לקבוע גם ביחס לנתין זר אגרה בסך 100 ₪. 2. השירותים שביחס אליהן חזר בו משרד הפנים מהכוונה להטיל את האגרה הנפקת ספח תעודת זהות – מלכתחילה, ביקש משרד הפנים להטיל על שירות כאמור אגרה בסך 50 ₪. בטענה שאין הצדקה למתן פטור כאמור, ושמתן פטור מאגרה, מביא לכך שאזרח שאיבד את הספח של תעודת הזהות יעדיף לבקש הנפקת ספח חדש, שאינה כרוכה בתשלום, מאשר להתאמץ ולמצוא את הספח שברשותו. הערתי למשרד הפנים כי קשה לקבל נימוק זה, הן לנוכח הזמן והמאמץ הכרוכים בהליכה למשרד הפנים ובהמתנה ארוכה בתורים; והן משום שהטענה אינה רלבנטית, שכן מטרת האגרות אינה "לחנך" את האזרחים, אלא לגבות תשלום בעבור שירות. בעקבות הערה זו, חזר בו משרד הפנים מכוונתו, ובניסוח המתוקן המצב הקיים לפיו שירות כאמו ר פטור מאגרה – נותר על כנו. תעודת לידה ותעודת פטירה נוספת – במצב הנוכחי, הנפקת תעודת לידה ותעודת פטירה פטורה מתשלום אגרה. מלכתחילה, נטען כי אין הצדקה לכך שהאזרח יקבל שירותים ללא תשלום אגרה, ועל כן הוצע לקבוע אגרה בסך 15 ₪ בעבור הנפקה חוזרת של תעודת לידה או פטירה, כאשר התעודה הראשונה תמשיך להיות פטורה מאגרה. בנוסח המתוקן שקיבלתי ממשרד הפנים חזר בו משרד הפנים מכוונתו המקורית, ועל פי הנוסח המתוקן, מוצע להותיר את מתן תעודות לידה ותעודות פטירה (גם בתעודה הראשונה וגם על כל תעודה נוספת) פטורים מאגרה. תמצית רישום בנוגע למבקש מוצע להטיל אגרה, בסך 15 ₪, במקרה של בקשות לאיתור מען ובירור שם ולהנפקת תמצית רישום בנוגע למבקש. הנימוק לכך הוא שאין הצדקה כי האזרח יקבל שירותים ללא תשלום אגרה. סעיף פטור מוצע להחליף את תקנה 6 לתקנות, המכילה סעיף המאפשר לפטור מהאגרות שבתוספת, בתקנה חדשה, שתאפשר לתת פטור מהאגרות הנ"ל בשלושת המקרים הבאים: (א) הראשון – מאפשר למנכ"ל משרד הפנים או ראש רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול במשרד הפנים, לפטור מתשלום האגרה לפי התקנות, כולה או מקצתה, במקרים מיוחדים. (ב) השני – פוטר רשות מקומית מתשלום אגרה לפי פרט 7(ב) שבתוספת (איתור מען או בירור שם), עד 25 בקשות לחודש. (ג) השלישי – מדינה הפוטרת את מדינת ישראל מתשלום אגרות בעד השירותים המפורטים בתוספת – לפי אישור שניתן לכך מאת שר החוץ – פטורה מתשלום אגרות כאמור. יוער, כי בתקנה החדשה ישנו שינוי מסוים – הן ביחס לתקנה הנוכחית והן ביחס לנוסח המקורי שהוצע בתיקון – באשר לזהות הגורמים המוסמכים להעניק פטור: בתקנה הנוכחית – הגורם המוסמך להעניק פטור הוא שר הפנים או מי שהוא הסמיך לכך. בנוסח המקורי – הגורמים המוסמכים להעניק פטור היו: שר הפנים, מנכ"ל משרד הפנים או ראש רשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול או סגנו. סכומי האגרה בנציגויות ישראל בחו"ל התיקון המוצע מבקש להסדיר את אופן חישוב ותשלום האגרה בנציגויות ישראל בחו"ל. הסעיף המוצע קובע שתי הוראות: האחת – קביעת סכום האגרה בדולר של ארצות הברית או במטבע מקומית, לפי שווי הסכום בשקלים חדשים, בהתאם לשער החליפין שהיה קיים ב-1 לינואר שקדם למתן השירות; השניה – קביעה כי סכום הנגבה בדולרים יעוגל בגבולות שווים של 25 סנט, ואילו סכום הנגבה במטבע חוץ אחר יעוגל בגבולות שווים של אותו מטבע חוץ שלם. הצמדה למדד בשונה מנוסח התקנות המקורי שהוגש לוועדה, הנוסח המתוקן מציע מספר שינויי ניסוח קלים בתקנה 5א, הקובעת כי סכומי האגרה יוצמדו לממד המחירים לצרכן. מדובר, בשינויי נוסח בלבד שאין להם משמעות תוכנית, והמקור להם הוא דרישת משרד המשפטים. פירסום ברשומות יש להעיר כי בנוסח הנוכחי של התקנות, תקנה 5א(ד) קובעת כי "המנהל הכללי של משרד הפנים יפרסם בהודעה ברשומות את נוסח התוספת כפי שהשתנתה עקב שינוי הסכומים ועיגולם לפי הוראות תקנה זו". במסגרת הנוסח המתוקן שבו מוצע להחליף את סעיף 5א, הושמט סעיף קטן (ד) האמור, ונראה כי מדובר בהשמטה שמקורה בטעות, ועל כן יש להוסיף סעיף זה לנוסח המוצע. תיקון הנוגע לחיילי מילואים במקביל לסט התיקונים הנ"ל, נשלחה בקשה נוספת משר הפנים להוספת תיקון לתקנות, הנוגע להנחות באגרות לחיילי מילואים. בדברי ההסבר לתיקון המוצע נטען, כי מכוחה של החלטת ממשלה, הוטל על שר הפנים, לעגן בחיקוק הנחה בגובה 50% מאגרות מינהל האוכלוסין לחייל מילואים פעיל. בהתאם לכך, גובשה ברשות האוכלוסין, ההגירה ומעברי הגבול ההצעה, לפיה חייל מילואים פעיל, ישלם 50% מהאגרות הנקובות בפרט 7 בתוספת (תמצית רישום, איתור מען ובירור שם, תעודות לידה ופטירה בעברית ואנגלית ואישור על פרטי רישום לצורך נישואים), ובלבד שהמבקש הוא נושא המידע או התיעוד המבוקש. על פי המוצע, יוגדר "חייל מילואים פעיל" באופן הבא: "חייל מילואים כהגדרתו בחוק שירות המילואים, התשס"ח-2008, המחזיק בתעודת משרת מילואים פעיל תקפה, ושפרטיו הועברו למשרד הפנים, באופן ממוחשב, על ידי משרד הביטחון". ס' 2 לחוק האמור מגדיר "חייל מילואים" כמי שנמנה עם מערך המילואים לפי הוראות ס' 4 לאותו חוק, הקובע כי "יוצא צבא, שנמצא כשר לשירות ביטחון לפי חוק שירות ביטחון ושאינו בשירות סדיר, יימנה עם מערך המילואים, אלא אם כן קיבל פטור משירות ביטחון לפי הוראות סעיפים 36 או 36א לחוק שירות ביטחון". הנקודות בהן מוצע לחברי הוועדה לדון 1. הכפלת גובה האגרות במקרה של הנפקה חוזרת בתוך חמש שנים הוועדה נדרשת להחליט האם לאשר את התיקון הקובע אגרות בגובה כפול (200 ₪) ומשולש (300 ₪) להנפקת תעודות זהות, מקום בו הנפקה כאמור נדרשת בפעם השניה והשלישית (בהתאמה), בתוך חמש שנים. המלצתי היא שלא לאשר את התיקון המוצע, וזאת לאור הנימוקים שפורטו לעיל. 2. שיעורי האגרות הוועדה נדרשת לשקול האם סכומי האגרות אותן מוצע להטיל, נראות סבירות בעיניה, או לא. בהקשר זה, יש להפנות את תשומת לב חברי הוועדה לאגרה המוטלת על אישור על פרטי רישום לצורך נישואים (50 ₪ – תעודה בעברית; 100 ₪ – תעודה בעברית ובאנגלית). 3. הגורמים המוסמכים להעניק פטור מוצע לברר מדוע הוחלט להשמיט את שר הפנים ואת סגנו של מנהל מינהל האוכלוסין מרשימת הגורמים המוסמכים להעניק פטור כאמור? 4. חיילי המילואים בהקשר זה מוצע לדון בנקודת הבאות: • מדוע ההנחה היא רק לאגרות הנקובות בפרט 7 בתוספת, ולא לאגרות הנקובות ביתר פרטי התוספת? לשון אחר: מדוע שלא להעניק לחיילי המילואים הנחה ביחס לאגרות המוטלות בגין הנפקת תעודת זהות (פריטים 1 עד 6 בתוספת), לנוכח העובדה שהחלטת הממשלה על הענקת הנחה לא הבחינה בין סוגי האגרות? • האם לא ראוי יותר לפטור לחלוטין את חיילים המילואים כאשר מדובר באגרה של 15 ₪, מאשר לגבות 7.5 ₪ במקום? • האם משרד הביטחון העביר – באופן ממוחשב – את פרטי חיילי המילואים למשרד הפנים? לשון אחר: האם אין חשש שההנחה האמורה לא תצא אל הפועל בשל בירוקרטיה של אי העברת הנתונים האמורים בין המשרדים? 5. קבלת שירות דרך האינטרנט בדברי ההסבר לתקנות שנשלחו על ידי שר הפנים הקודם, היתה התייחסות לעובדה שחלק מהשירותים לגביהם מוצע להטיל אגרה ניתן לקבל דרך האינטרנט, בטענה שכאשר האזרח מקבל את השירות דרך האינטרנט, התעריף נמוך יותר. בהקשר זה מן הראוי לברר את הנקודות הבאות: • האם אמנם תעריפי האגרות נמוכים יותר כאשר השירות ניתן דרך האינטרנט? • אם כן – מדוע שלא לעגן את התעריף הנמוך יותר בתקנות? • אם לא – האם לא מן הראוי שכך יהיה? 6. סכומי האגרה בנציגויות ישראל בחו"ל באשר לעיגול הסכום – מדוע כאשר מדובר בדולר של ארצות הברית מוצע לעגל את הסכום בגבולות של 25 סנט, ואילו במטבע זר אחר הסכום יעוגל בגבולות שווים של מטבע שלם? 7. פירסום ברשומות יש להעיר על הצורך בהוספת תקנה 5א(ד) שנשמטה, שקובעת חובה על מנכ"ל משרד הפנים לפרסם ברשומות את נוסח התוספת כפי שהשתנתה עקב שינוי הסכומים ועיגולם.