חומר רקע
מסמך זה נכתב בעבור ועדת המדע והטכנולוגיה לקראת פגישת היכרות עם המדענים הראשיים במשרדי הממשלה. המדענים הראשיים במשרדי הממשלה פועלים בתחום המחקר והפיתוח (להלן: מו"פ)1 הממשלתי-אזרחי.
במסמך נסקרים הנושאים הבאים: מהות המו"פ הממשלתי-אזרחי; תפקיד המולמו"פ; תפקיד פורום המדענים הראשיים והקצאת התקציבים למו"פ הממשלתי-אזרחי בשנים האחרונות. המסמך מעדכן מסמך קודם בנושא.2
1. המו"פ הממשלתי-אזרחי3
מערכת המו"פ האזרחית מחולקת לשלוש: מו"פ ממשלתי, מו"פ אקדמי ומו"פ תעשייתי. המו"פ הממשלתי מנוהל, מתוקצב ומכוון בידי הממשלה על-פי צרכיה, ונעשה במכוני המחקר הממשלתיים ודרך לשכות המדענים הראשיים במשרדי הממשלה. המו"פ האקדמי והמו"פ התעשייתי עצמאיים בפעילות המו"פ שלהם, אך מקבלים סיוע תקציבי מטעם הממשלה.4
במסגרת המו"פ הממשלתי נעשות פעילויות של מו"פ שהוגדרו כמשימות לאומיות שאי-אפשר לעשותן אלא במסגרת ממלכתית או ממשלתית. המו"פ הממשלתי למעשה, נועד לענות על כשלי שוק בכך שהוא מאפשר ביצוע מו"פ בתחומים בהם לא מבוצע מו"פ תעשייתי או אקדמי, בהיקף או ברמה מספקת, ללא התערבות ממשלתית. כשלי שוק אלה נובעים, בין השאר, מהעדר השקעות מספיקות בתחומים אלה מן המגזר הפרטי בשל הקושי לשמור על הקניין הרוחני, העלויות הגבוהות של הפרויקטים והזמן הרב שחולף עד לסיום הפיתוח. לכן, נדרשת ראייה ארוכת טווח בניהולו, ועליו להיות מוכוון בידי הממשלה בלי תלות בכוחות השוק.
2. תקציבי מו"פ
בדוח המלצות להפעלת המו"פ הממשלתי של פורום המדענים הראשיים נכתב כך: "בשנים האחרונות אנו עדים לקיצוץ נמשך בתקציבי המו"פ הציבורי-ממשלתי. מגמה זו אסור לה שתימשך שכן הנזק הרב שייגרם לחברה ולכלכלת ישראל בלתי הפיך. יש לעשות הכל על מנת למנוע המשך מגמה זו".5
הנתונים שיוצגו להלן, מתוך פרסום של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה "ההוצאה הלאומית למחקר ופיתוח אזרחי 2007-1989".6
ההוצאה הלאומית למו"פ אזרחי כאחוז מהתוצר המקומי הגולמי (תמ"ג) הייתה בשנת 2007 כ-4.7%, לעומת 4.4% בשנת 2000. ההוצאה הלאומית למו"פ אזרחי כוללת בעיקר את ההוצאה על כוח אדם ורכישת חומרים וציוד למחקר ופיתוח. ההוצאה הלאומית כוללת הן את ענף התעשייה וענפים אחרים במגזר העסקי, והן את האוניברסיטאות הממשלה ומכוני מחקר שונים, לרבות מו"פ שבוצע במרכזי פיתוח של חברות זרות בארץ. הנתונים להלן מתייחסים להוצאות של משרדי הממשלה למו"פ בין השנים 2000- 20007.
טבלה 1. הוצאות משרדי הממשלה למחקר ופיתוח אזרחי וכאחוז מההוצאה השוטפת של הממשלה7
(במיליוני ש"ח, מחירים שוטפים)
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
הוצאות משרדי הממשלה למחקר ופיתוח אזרחי
4,347
4,572
4,380
4,575
4,0/82
3,938
4,082
3,964
כאחוז מההוצאה השוטפת של הממשלה
1.98%
1.95%
1.76%
1.83%
1.65%
1.56%
1.53%
1.44%
כפי שניתן לראות בטבלה לעיל, הוצאות משרדי הממשלה למו"פ אזרחי הן פחות מ-2% מהוצאות הממשלה. יש לציין כי חישוב זה כולל קרנות אוניברסיטאיות המתוקצבות על ידי ות"ת. בין השנים 2000 - 2007 חל קיטון בהוצאות משרדי הממשלה על מו"פ אזרחי במחירים שוטפים ובשיעור הוצאות משרדי הממשלה על מו"פ אזרחי מכלל הוצאות המשרדים.
המימון הממשלתי למו"פ בישראל נמוך מהחציון שבמדינות ה- OECD (17.8% לעומת 37.5% בשנת 2005) ולעומת זאת שיעור מימון הוצאות המו"פ על ידי המגזר העסקי בישראל גבוה מן החציון במדינות ה- OECD (75.4% לעומת 49.8% בשנת 2005).8
נראה כי שיעורי המימון הגבוהים של המו"פ הישראלי על ידי השקעות של המגזר העסקי חושפות אותו לתלות גבוהה בכוחות השוק ובמצבם הפיננסי של המשקיעים ומכאן כי דווקא כיום, בעת משבר, יש מקום לבחון נקיטת מדיניות אנטי מחזורית באמצעות חיזוק ההתערבות הממשלתית בתחומי המו"פ.
יותר ממחצית (54%) מההוצאה הממשלתית על מו"פ הוקצתה לקידום הידע הכללי באמצעות האוניברסיטאות ובתקצוב ות"ת. כשליש (29%) הוקצה לקידום טכנולוגיה תעשייתית, בעיקר באמצעות משרד התמ"ת. כ- 8% מן ההוצאות הופנו למחקרים בתחום החקלאות. 4% הוקצו למחקרים חברתיים (חינוך, עבודה ורוחה קליטת עלייה ועוד) וכ- 1% הוקצה למחקרים בתחומי פיתוח תשתיות (תחבורה, תקשורת ותכנון). יש לציין כי כפי שניתן לראות בטבלה 2 להלן, בהשוואה לחציון במדינות ה-OECD ניכרת התמקדות במימון ממשלתי של מו"פ בתחומים מסוימים – בעיקר מו"פ תעשייתי ושיעור נמוך יחסית של השקעה ממשלתית במו"פ בתחומים אחרים.
טבלה 2. מימון מו"פ על ידי משרדי הממשלה בישראל ובמדינות ה- OECD, לפי יעד9
חקר האדמה וניצולה
פיתוח תשתיות
איכות הסביבה
בריאות
ייצור אנרגיה ושימושיה
חקלאות, ייעור ודיג
קידום טכנולוגיה תעשייתית
שירותים חברתיים
חקר החלל וניצולו
קרנות
(ות"ת)
קידום מחקר כללי
ישראל
0.4
1.2
1.1
0.9
0.1
8.2
29.3
4.4
0.3
50.9
3.2
OECD(חציון)
1.5
2.1
2.1
7.8
2.7
5.1
10.9
3.7
2.1
34.9
11.4
כפי שניתן לראות לעיל תמהיל ההשקעות הממשלתיות בישראל מגוון פחות מזה שבמדינות ה- OECD. הדבר בולט בייחוד בשיעורי השקעה קטנים יחסית במחקרים בתחומי הבריאות (0.9% לעומת 7.8%); ייצור אנרגיה ושימושיה (% 0.1 לעומת 2.7%) וחקר החלל וניצולו (0.3% לעומת 2.1%) ומאידך, בשיעור השקעה גדול יחסית בקידום טכנולוגיה תעשייתית (29.3% לעומת 10.9%).
3. המועצה הלאומית למחקר ופיתוח אזרחי (המולמו"פ)10
המועצה הלאומית למחקר ולפיתוח אזרחי הוקמה באוגוסט 2004 על-פי חוק המועצה הלאומית למחקר ולפיתוח אזרחי, התשס"ג–2002, במטרה להוות גוף מייעץ בהתוויית מדיניות לאומית בתחום מחקר ופיתוח (מו"פ) אזרחי. בראשות המולמו"פ הפרופ' עודד אברמסקי וחברים בה עוד 15 מדענים וחוקרים מובילים מן האקדמיה ומומחים מן התעשייה וצוות יועצים מקצועיים. על-פי סעיף 5 בחוק, אלה תפקידי המולמו"פ:
1. לייעץ לממשלה בנושאי התכנון, הארגון וההסדרה של המו"פ האזרחי והתקציבים לפיתוחו;
2. להמליץ לממשלה על קווים למדיניות לאומית כוללת, שנתית ורב-שנתית, בתחום המו"פ האזרחי;
3. להמליץ לממשלה על תחומי עדיפות לאומיים בנושא המו"פ האזרחי;
4. להמליץ לממשלה על הקמת תשתיות למו"פ ועל מימוש פרויקטים בתחומי המדע והטכנולוגיה;
5. לייעץ – לממשלה, לוועדת השרים לענייני מדע וטכנולוגיה, לפורום המדענים הראשיים של משרדי הממשלה ולגופים אחרים הממלאים תפקיד דומה – בנושאים הקשורים למו"פ הממשלתי, ובכללם בכל הקשור להקמת מוסדות מחקר ממשלתיים ולהחזקתם, וכן להמליץ על אמות מידה מקצועיות למינוי מדענים ראשיים במשרדי הממשלה ולמינוי ראשי מוסדות מחקר ממשלתיים;
6. לייעץ לממשלה, לפי בקשתה, בכל נושא אחר הקשור למו"פ.
המולמו"פ הגישה בפברואר 2008 את הדוח השנתי לשנת 2007. סיכום מסקנותיו הראשוניות של הדוח מעלה כי יש צורך בהקמת מערך מידע לאומי למו"פ במסגרת המועצה; יש צורך בהקמת מערך לתיאום קשרי מו"פ בין לאומיים במסגרת המועצה; יש צורך במימון מחקרים בנושאים בעלי חשיבות לאומית שאינם בשלים למסחור; יש לבצע שדרוג של מערך מכוני המחקר הממשלתיים ולפעול לטיפוח משאבי אנוש למדע ולטכנולוגיה.11
4. פעילות לשכות המדען הראשי במשרדי הממשלה
ברבים ממשרדי הממשלה פעילות לשכות מדען ראשי. בהכללה הן אמונות על תיאום וקישור בין נושאים בתחומי המדע היישומי – המוכוון לתחומי פעילותו של המשרד ועל ריכוז הידע המדעי הרלבנטי לפעילות המשרד כך שהליכי התכנון וקבלת ההחלטות במשרד יהיו מבוססי ידע. עם זאת, בשל תפקידיהם ואופיים השונה של משרדי הממשלה הרי שדפוסי הפעילות והאחריות של לשכות המדען הראשי משתנות בין משרד למשרד והיקף הפעילות המחקרית המבוצעת על ידי המשרד או במימונה משתנה בהתאמה.
המשרדים בהם מבוצע מו"פ ממשלתי או ממומנים מחקרים הם: משרד המדע, המשרד להגנת הסביבה, המשרד לביטחון פנים, משרד הבריאות, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, משרד החינוך, המשרד לקליטת עלייה, משרד הרווחה והמשרד לתשתיות לאומיות. יש לציין כי באחריות משרד החקלאות ופיתוח הכפר מצוי מינהל המחקר החקלאי ובאחריות משרד התשתיות הלאומית מצוי מינהל המחקר למדעי האדמה והים. אלה מהווים את מכוני המחקר הממשלתיים.12
4.1. פורום המדענים הראשיים13
מערכת המו"פ הממשלתי-אזרחי היא מערכת מבוזרת, ובה כל משרד אחראי למו"פ בתחומו. אשר על כן, פורום המדענים הראשיים משמש גוף מתאם בין מרכזי המו"פ הממשלתיים-אזרחיים בנושאים כגון תחומי המחקר, המטרות, התקציבים והמשאבים. יו"ר הפורום הוא שר המדע, ומרכז הפורום הוא המדען הראשי של משרד המדע. גם מנכ"ל המשרד חבר בפורום.
פורם המדענים הראשיים פועל מכוח החלטת ממשלה משנת 2000 (מט/13) שתוקנה ואושרה מחדש בהחלטת ממשלה מס' 2895 (מט/16) משנת 2001. בסעיף ב' להחלטה נכתב כך:
"כלל המדענים הראשיים במשרדי הממשלה יקיימו את פורום המדענים הראשיים, כגוף מתאם מקצועי של המחקר הממשלתי, למעט מו"פ בטחוני (להלן – מחקר ממשלתי).
פורום מדענים ראשיים יורכב מכלל המדענים הראשיים, בראשותו של שר המדע ובריכוזו של המדען הראשי של משרד המדע. כמו כן יכללו בין חברי הפורום: מנכ"ל משרד המדע, ראש מינהל המחקר החקלאי, מנהל מינהל המחקר למדעי האדמה והממונים על המחקר והפיתוח במשרדים בהם אין מדען ראשי. ראש המנהל לפיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית ישתתף כמשקיף בפורום.
פורום מדענים ראשיים יביא בפני הממשלה דין וחשבון שנתי לגבי:
• תוכניות המחקר הממשלתי של משרדי הממשלה השונים (מלבד במקרים בהם הוראות בטחון לא מאפשרות זאת), בכל נושא מדעי וטכנולוגי בתחומי אחריותם של המשרדים השונים;
• שילובן של תוכניות המחקר הממשלתי של המשרדים השונים והתיאום ביניהן;
• תכניות העבודה של המחקר הממשלתי ומטרותיו העיקריות;
• מיון תוכניות העבודה למחקר ממשלתי הנוגעות לעיצוב מדיניות הממשלה בטווח הקצר, הבינוני ואלה העוסקות בטווח הארוך ובאספקטים בין-דוריים.
• פורום המדענים הראשיים יבצע באופן שוטף תיאום בין תוכניות המחקר הממשלתיות השונות ויפעל לקידום המחקר והפיתוח הממשלתי, בין היתר, בדרכים הבאות:
א. עדכון הדדי בתכניות המחקר והפיתוח המתקיימות במשרדים השונים ותיאום ביניהן.
ב. ייזום ואיגום משאבים להפעלת תכניות מחקר ופיתוח בין-משרדיות (תשתיות ומחקרים).
ג. הצעת עקרונות לתקציבי המחקר והפיתוח במשרדי הממשלה לקראת דיוני התקציב השנתי.
ד. שיתוף פעולה עם ועדת המדע של הכנסת לקידום חקיקה רלבנטית ומודעות למחקר והפיתוח הממשלתי.
ה. העלאת נושאים לדיון והצעות החלטה לפני ועדת השרים לענייני מדע וטכנולוגיה.
בנוסף, פורום מדענים ראשיים ישמש כגורם מתאם בכל האמור בשיטות הערכה ופעולה בתחומי העבודה המאפיינים את פעולתו, ובכללם אופן הפעלת קרנות המחקר במשרדים השונים ושיטות הערכת מחקרים הממומנים על-ידי המשרדים השונים.
המדען הראשי במשרד המדע ירכז את הנתונים הרלבנטיים מהגורמים הממשלתיים העוסקים במחקר ובפיתוח ויציגם, במידת האפשר, במתכונת אחידה, להבטחת הסתכלות כוללת ואחידה של הממשלה."
יש לציין כי בהתאם לסעיף א' להחלטה הממשלה דלעיל (מט/13) המדען הראשי במשרד התמ"ת אינו כפוף לכללי המינוי של שאר המדענים הראשיים, מכיוון שפעילותו מוסדרת בחוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשייה, התשמ"ד 1984.14 פעולותיו של המדען הראשי במשרד התמ"ת אינן נכללות במסגרת המו"פ הממשלתי-אזרחי המכוון אלא מוגדרות כמו"פ תעשייתי ואינן כפופות לפורום המדענים הראשיים. עם זאת, סגן המדען הראשי של משרד התמ"ת משתתף בפורום המדענים הראשיים כמשקיף.15 עוד יצוין, כי ראש המינהל לפיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית (מפא"ת) - הזרוע המופקדת על המו"פ במשרד הביטחון, אינו חבר בפורום משום שפעילותו מתמקדת במו"פ הממשלתי הביטחוני. עם זאת, הוא משתתף כמשקיף בפורום לצורך תיאום בין הגורמים הממשלתיים ומניעת חפיפה ביניהם.
לפי האמור, "מו"פ ממשלתי-אזרחי מוכוון" הוא פעילות המו"פ של יחידות המחקר והמדענים הראשיים החברים בפורום המדענים הראשיים. לא נכללות בו פעילות התמיכה בתעשייה עתירת המו"פ של המדען הראשי במשרד התמ"ת ופעילות המו"פ של מפא"ת.
פורום המדענים הראשיים מתכנס אחת לחודש, ומעלה על סדר-היום הציבורי נושאים בעלי עדיפות לאומית. כאמור לעיל, הפורום אמור להציג בפני הממשלה דין וחשבון שנתי בדבר תוכניות העבודה של המחקר הממשלתי ומטרותיו העיקריות. הדוח האחרון של פורום המדענים הראשיים הוגש באוקטובר 2006.16
4.2. דוח פורום המדענים הראשיים 200617
דוח פורום המדענים הראשיים 2006 שכותרתו "המלצות להפעלת המו"פ הממשלתי" הוגש לוועדת השרים למדע וטכנולוגיה. להלן יוצגו בקצרה עיקרי ממצאיו.
כדי לממש את יעדי פורום המדענים הראשיים כאמור בהחלטת הממשלה בעניינו הוחלט על ייזום תוכנית לתיאום פעילות ואיגום משאבים להפעלת תוכניות מחקר ופיתוח בין משרדיות. החלטה זו נבעה הן עקב המשאבים המוגבלים העומדים לרשות לשכות המדענים הראשיים במשרדי הממשלה והן לאור ההכרה בכך כי נושאים רבים הראויים למו"פ ממשלתי מצויים בתחומים המשיקים לעניינם של משרדי ממשלה שונים.
תמצית המלצות פורום המדענים הראשיים לקראת החומש הבא הן18:
1. המו"פ הממשלתי בנושאים רב משרדיים ימוסד בתיאום בינמשרדי ויתמקד בעיקר ב: סביבה ומים, אנרגיה חלופית, חקלאות עתידית, מחקר ביו-רפואי, תאי גזע, חומרים חדשים, טכנולוגיות אנטי טרור.
2. קבלת החלטות ממשלה על בסיס משכל בעזרת מומחים ומסמכי מדיניות ובמיוחד בנושאי רווחה, חינוך, תחבורה ותשתיות.
3. הקמת תשתית מחשוב – רשת רחבת פס, מחשוב-על, GRID.
4. רפורמות מנהליות ורגולציות בנושאי המכונים הממשלתיים ואתיקה מדעית וציבורית.
5. אבטחת איכות – נוהלי שיפוט והערכה אחידים.
6. תכנית חומש תקציבית למו"פ הממשלתי בערך כולל של מיליארד שקל, למעט כוח אדם קבוע"
5. פעילות לשכת המדען הראשי במשרד התמ"ת19
משרד התמ"ת הוא הגוף הממשלתי המרכזי מבחינת מדיניות פיתוח התעשייה בישראל.20 לשכת המדען הראשי במשרד (להלן: המדען הראשי) פועלת לפיתוח התעשייה הישראלית ולעידוד חדשנות טכנולוגית ותעשייתית, מתוקף חוק עידוד מחקר ופיתוח בתעשייה, התשמ"ד–1984. מטרותיו של המדען הראשי מיושמות באמצעות תוכניות תמיכה בתחומי המו"פ, קידום שיתופי פעולה והסכמים בין-לאומיים ועידוד יזמות וחדשנות טכנולוגיות.
תקציב המדען הראשי הוא כ-67% מכלל תקציבי המו"פ הממשלתי האזרחי,21 ולפיכך הוא השחקן הממשלתי המרכזי בהתוויה וביישום של מדיניות המו"פ הממשלתית של ישראל.
טבלה 3. תקציב המדען הראשי בתמ"ת, מקורי, במיליוני שקלים חדשים נומינליים
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
תקציב נטו
1,029.2
1,111.2
1,051.9
1,004.7
686.7
588.7
890.6
815.6
843.6
הוצאה מותנית בהכנסה
547.5
576.0
680.8
679.7
442.3
450.0
457.9
444.5
466.0
תקציב ברוטו
1,576.7
1,687.2
1,732.7
1,684.4
1,129.0
1,038.7
1,348.4
1,260.1
1,309.6
כפי שניתן לראות בטבלה לעיל, תקציבי המדען הראשי בשנים 2004–2008 קטנים במידה ניכרת מאלה שעמדו לרשותו בשנים 2000–2003. על פי הודעת דובר משרד האוצר תקציב לשכת המדען הראשי בתמ"ת אמור לגדול בכ- 900 מיליוני שקלים בשנת 2009 לעידוד תעסוקה ויצירת מקומות עבודה.22
6. תקציבי מו"פ במשרדי הממשלה השונים
טבלה 4. הוצאות משרדי ממשלה נבחרים למימון מו"פ אזרחי (מיליוני שקלים במחירים שוטפים)23
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1,172
1,314
1,269
1,366
1,811
1,517
1,711
1,648
תעשייה מסחר ותעסוקה
334
313
328
339
301
295
326
289
חקלאות ופיתוח הכפר*
187
165
138
133
128
196
229
214
מדע , תרבות וספורט
44
46
35
44
52
55
67
92
תשתיות לאומיות*
2,019
2,009
1,905
1,886
1,992
2,063
1,984
1,887
ות"ת
209
236
262
314
292
255
256
218
אחרים
3,964
4,082
3,937
4,082
4,575
4,380
4,572
4,347
סך הכל
*כולל פעילות מכוני המחקר הממשלתיים- מינהל המחקר החקלאי ומינהל המחקר למדעי האדמה והים.
טבלה 4 מציגה הוצאות של משרדי ממשלה נבחרים על מו"פ אזרחי בהשוואה על פי שנים ובמחירים שוטפים. למרות שמחברי דוח הלמ"ס בנושא מציינים כי יש להיזהר בניתוח הנתונים כיוון שבמשך השנים הועברו פעילויות מחלק מהמשרדים לאחרים, נראה כי ניתן לזהות מגמות מסוימות מן הנתונים. ראשית, כאמור לעיל, ניכר כי חלקן הארי של הוצאות המו"פ הן של משרד התמ"ת ושל ות"ת ולעומת זאת הוצאותיהם של משרדי ממשלה אחרים קטנות יחסית. שנית, ניכרת מגמת הקיטון המתמשך בהוצאות הממשלתיות למימון מו"פ אזרחי – הן בסך כל ההוצאות והן, בהוצאות של כל משרד כשלעצמו, למעט משרד החקלאות ופיתוח הכפר וות"ת.
בכנסת ה- 17 הוגשה על יד חה"כ זבולון אורלב, יו"ר ועדת המדע והטכנולוגיה דאז, הצעת חוק "רף לתקציב מחקר ממשלתי"24 מטרת החוק כפי שהוגדרה בהצעה: "לקבוע רף לתקציב מחקר ופיתוח ממשלתי מסך התקציב השנתי של מדינת ישראל, כדי לחזק את מעמדה כמדינה מתקדמת בתחום המדע והטכנולוגיה, ולאפשר את קיומם של פרויקטים מחקריים ארוכי-טווח."
בדברי ההסבר להצעה נאמר כך: "יובהר, כי הצעת חוק זו תוחמת את עצמה אך ורק למחקר ופיתוח ממשלתי, שהוא המחקר שנעשה במשרדי הממשלה (כאשר הכוונה היא בעיקר לתקציבים המיועדים למדענים הראשיים במשרדים אלה), במכוני מחקר ממשלתיים או עבורם, והיא לא תחול על מחקר ופיתוח במערכת הביטחון או על מחקר ופיתוח הזוכה להטבה מכוח חוק לעידוד מחקר ופיתוח בתעשייה, התשמ"ד-1984."