חומר רקע
לקראת כנס יושבי ראש ועדות לקידום מעמד הילד בעיריות שמתקיים בוועדה לזכויות הילד, יובאו להלן נתונים ומידע שנאספו לבקשת הוועדה על הועדות לקידום מעמד הילד בעיריות ופעילותן. הנתונים מתבססים על שאלון שהועבר לעיריות בחודש יוני 2009.
1. רקע – המצב החוקי
הוועדה לקידום מעמד הילד (להלן: הוועדה) היא ועדת חובה בעיריות, וועדת רשות במועצות מקומיות ובמועצות אזוריות. הוועדה קיימת לפי תיקון לפקודת העיריות משנת 2000 (להלן: החוק) לפיו: "המועצה תבחר ועדה שתפקידה ליזום ולתכנן פעילות לקידום מעמד הילד ובני הנוער, להגן עליהם ולהבטיח את זכויותיהם, לרבות מימוש עקרונות של טובת הילד, אי אפליה, הזכות להתפתחות בתנאים נאותים וזכותם של ילדים ובני נוער להשמיע את דעתם ולהשתתף בצורה נאותה בקבלת החלטות הנוגעות לענייניהם".
הוועדה היא פורום משותף לאנשי מקצוע רלבנטיים ולנציגי גופים שונים והיא מיועדת להוות זירה מרכזית שבתחומה יידונו נושאים שונים תוך שיתוף כל הגורמים הפעילים בתחום ברשות. בין תפקידיה: להעניק תהודה ציבורית לנושאים משמעותיים בקידום מעמד הילד, באמצעות קיום דיונים בנושאים אלה תוך זימון אנשי מקצוע ומומחים בתחום הנדון; ליזום פעולות לקידום מעמד הילד, לגבש הצעות ותכניות פעולה לקידום הנושאים ולהמליץ על מוסדות באמצעותם ניתן להוציא לפועל את התכניות. לוועדה אין סמכויות סטטוטוריות וכדי להוציא לפועל את התכניות שמגובשות במסגרתה עליה להיעזר בגופים סטטוטוריים כמו: מועצת הרשות וועדת הכספים שלה.1
ועדות לקידום מעמד הילד הן בין האמצעים המסדירים את זכות השמיעה של ילדים ומאפשרים להם ליטול חלק במערכות הנוגעות להם. זכות השמיעה מעוגנת באמנה לזכויות הילד, שסעיף 12 בה קובע כי: "(1) מדינות חברות יבטיחו לילד המסוגל לחוות דעה משלו את הזכות להביע דעה כזו בחופשיות בכל עניין הנוגע לו, תוך מתן משקל ראוי לדעותיו, בהתאם לגילו ולמידת בגרותו של הילד. (2) למטרה זו תינתן לילד הזדמנות להישמע בכל הליך שיפוטי או מינהלי הנוגע לו במישרין או בעקיפין, באמצעות נציג או גוף מתאים...".2
2. פעילות ועדות לקידום מעמד הילד ברשויות המקומיות
לצורך הכנת מסמך זה פנה מרכז המחקר והמידע של הכנסת לעיריות וביקש מהן למלא שאלון על פעילות הוועדה לקידום מעמד הילד ברשות. במידה ולא נתקבלה תשובה עד למועד שצוין בשאלון, פנינו לעיריות שנית. 27 עיריות ענו לשאלון בזמן שהוקצב להכנת המסמך.3 חמש רשויות מקומיות – אלעד, דימונה, טמרה, נצרת עילית ושגור (אל-שאגור) הודיעו כי אין בעירייה ועדת לקידום מעמד הילד. כן נתקבלו נתונים בנושא זה ממנהלת הועדה לזכויות הילד של הכנסת, גב' רחל סעדה. לפי הנתונים שנאספו, ב-54 עיריות יש ועדה לקידום מעמד הילד. 18 עיריות נוספות לא השיבו לפנייתנו. יש לציין כי בבדיקה שנערכה בנושא זה על ידי מרכז המחקר והמידע של הכנסת בשנת 2001 נמצא כי ועדה לקידום מעמד הילד פועלת ב-26 רשויות מקומיות בלבד.4
49 מתוך 64 העיריות במגזר היהודי (76.5%) דיווחו כי פועלת ברשות ועדה לקידום מעמד הילד. שלוש עיריות דיווחו כי ברשות לא פועלת ועדה. חמש מבין 12 העיריות במגזר הערבי (כ-41%) דיווחו כי קיימת ברשות ועדה לקידום מעמד הילד. שתיים דיווחו כי אין בעירייה ועדה לקידום מעמד הילד וחמש לא השיבו לפנייה. עירייה אחת במגזר הדרוזי לא השיבה על פנייתנו.
הגורמים לאי הקמת ועדה לקידום מעמד הילד בעירייה, הם קשיים בתפקוד העירייה המשפיעים על עבודתה בכלל התחומים, בהם עבודת הוועדות, וכן העדר מודעות של העירייה ומוסדותיה לחובתם להקים ועדה.
2.1. הרכב הוועדה
כאמור, מהות הוועדה היא להוות פורום משותף רחב ככל הניתן לגורמים שונים הפעילים בתחום הילד והנוער: חברי מועצה, אנשי מקצוע, נציגי האוכלוסייה הרלוונטית ועוד. בהתאם לכך, נקבע לפי החוק הרכב הוועדה, ולפיו בין החברים בה יהיו: שלושה עד חמישה חברי מועצה, מנהל אגף החינוך, מנהל אגף הרווחה/המחלקה לשירותים חברתיים, אחד ממנהלי בתי הספר ברשות, נציגי ארגוני מורים (הסתדרות המורים, ארגון המורים העל-יסודיים וארגון מורי אגודת ישראל, אם פועל ברשות מוסד חינוכי שמוריו חברים בארגון), נציגי תלמידים ונוער (יו"ר מועצת התלמידים ונציג תנועות הנוער), מפקד תחנת המשטרה המקומית, יו"ר ועד ההורים המקומי ונציג ארגון התנדבותי שעניינו קידום ענייני ילדים ונוער וחברים נוספים כפי שתקבע המועצה.
מן המידע שנאסף עולה כי בחלק ניכר מן העיריות הרכב הוועדות איננו מלא:
בגבעת שמואל, טירת הכרמל וברעננה חברים בוועדה חברי מועצה וגורמים מקצועיים מתוך העירייה אך לא נציגי ציבור שונים.
באור-עקיבא, בית שמש, בני ברק, מעלה אדומים, נצרת, נתיבות ורהט לא נכללים בין חברי הוועדה נציגי מועצת התלמידים או נציגי תנועות נוער כפי שמתחייב מן החוק.
בנתניה, נצרת, ירושלים ומעלה אדומים לא חבר בוועדה נציג ועד ההורים המקומי.
2.2. מועד הקמת הוועדה ותדירות הדיונים בה
מאז שנת 2000 הועדה לקידום מעמד הילד היא ועדת חובה בעירייה. בחלק גדול מן העיריות שהשיבו על פנייתנו, בהן: אור יהודה, אור עקיבא, אריאל, באר שבע, כפר סבא, כרמיאל, מעלה אדומים, נצרת, רמלה, רמת גן ורעננה, פועלת הוועדה החל ממועד זה או בסמוך לכך. הוועדה לקידום מעמד הילד, כמו ועדות אחרות של המועצה, מוקמת על ידי מועצת העירייה. כאשר לאחר בחירות, מתחלפת ההנהלה הנבחרת של העירייה, נבחרת מחדש גם הוועדה והדבר מקשה על רציפות עבודתה. בחלק מהעיריות דוגמת: בני ברק, גבעת שמואל, הוד השרון, טירת הכרמל, ירושלים, יקנעם עילית, כפר קאסם, נתיבות, קריית אונו ורמת השרון, הוקמה ועדה לאחר הבחירות לרשויות המקומיות בסוף שנת 2008 או בראשית שנת 2009 וליושב ראש הוועדה אין מידע על פעילות הוועדה בקדנציות קודמות.
לפי החוק ועדות חובה בעיריות, בהן גם הוועדה לקידום מעמד הילד, יתכנסו לפחות אחת לשלושה חודשים.5 מן המידע שנאסף עולה כי רק במקרים מועטים תדירות הפגישות של הוועדה היא בהתאם לחוק. באור יהודה קיימה הוועדה ארבע ישיבות מאז הוקמה ב-2001, בנצרת קיימה הוועדה 4 ישיבות מאז הוקמה ב-2004 וברהט קיימה הוועדה ישיבה אחת מאז הוקמה ב-2005. חלק גדול מן הוועדות שהוקמו לאחר הבחירות המוניציפאליות עדיין לא התכנסו או נפגשו פעם אחת בלבד. עם זאת, חלק מיושבי ראש ועדות אלה הודיעו כי לאחר שילמדו את הנושא והוועדה תתחיל בפעילות סדירה יכנסו אותה בתדירות הנדרשת לפי חוק. בחלק מן העיריות, דוגמת כפר סבא ומעלה אדומים, הוקמו ועדות משנה לטיפול בנושאים שונים, הנפגשות בתדירות גבוהה יותר. בהקשר זה יש לציין את הוועדה לקידום מעמד הילד במעלה אדומים, שמתכנסת כ-20 פעמים מדי שנה וקיימה למעלה מ-110 ישיבות מאז שהוקמה בשנת 2004.
2.3. תפקידי הוועדה ונושאים שבתחום טיפולה
משרד הפנים מציין רשימה של יעדים, משימות ותחומי פעולה לוועדה לקידום מעמד הילד, בהם, בין השאר, הנקודות הבאות:
• קידום שיתוף הפעולה, התיאום ואיגום המשאבים בין כל הגורמים העוסקים בילדים ונוער הפועלים ביישוב.
• איסוף שיטתי של מידע ונתונים על ילדים ונוער בתחומי היישוב, ארגון המידע, ניתוחו ופרסומו באופן מרוכז, מדי שנה.
• תכנון לטווח ארוך וקידום מדיניות של הרשות המקומית בתחום הילד והנוער.
• בחינת דרכים לשיתוף ילדים ונוער בעבודת הרשות המקומית ושיתופם במערכת קבלת ההחלטות.
• ייעוץ לראש העיר בכל הקשור לילדים ונוער.
• בחינת החקיקה העירונית והשלכותיה על ילדים ונוער.
• בחינת הנגישות והבטיחות של מתקנים עירוניים לשימושם של ילדים ובני נוער.
• בחינת השירותים העירוניים והיקפיהם, בכל הקשור לילדים ונוער.
• קיום מפגשים, ימי עיון, סדנאות וכנסים בין-מקצועיים ובין תחומיים, בסוגיות הקשורות בשלומם, רווחתם, וזכויותיהם של הילדים.
• מעקב אחר גני ילדים ומשפחתונים פרטיים לגיל הרך הפועלים ביישוב.
העיריות שנענו לפנייתנו בעניין זה ציינו כי הועדות פעלו בנושאים מגוונים, לפי הפירוט הבא:
תחום פעילות
עיריות הפעילות בתחום
ילדים ובני נוער בסיכון
אור יהודה, אור עקיבא, בית שמש, בני-ברק, מעלה אדומים, נתניה, קריית ביאליק, רמלה, רמת גן
זכויות וחובות של ילדים ובני נוער
באר שבע, כפר קאסם, נצרת, קריית ביאליק, רעננה
אלימות, סמים ואלכוהול בקרב בני נוער
אור יהודה, אריאל, באר שבע, מעלה אדומים, רמלה, רעננה, כפר סבא
תיאום בין גורמים שונים ברשות
בית שמש, ירושלים, כפר קאסם, נצרת, רעננה, רמת גן
ייזום וקידום תכניות ופעילויות לטובת ילדים ובני נוער
אריאל, בית שמש, בני ברק, ירושלים, מעלה אדומים, נצרת, רמת גן, כפר סבא
בטיחות ילדים
בני ברק, נצרת, רמת השרון
מדיניות בתחום הילדים ובני הנוער ותכנון לטווח ארוך
אריאל, ירושלים, כפר סבא, רמת השרון,
הגיל הרך
אור עקיבא, רמת גן, רמת השרון
ילדים עם צרכים מיוחדים
רמת גן
איסוף נתונים
רמת השרון
העצמת בני נוער ועידודם לעשייה למען הקהילה ולמעורבות ציבורית
אריאל, מעלה אדומים
קליטת עלייה
כפר סבא
בתרשים שלהלן מוצג מספר הועדות הפעילות בכל אחד מן התחומים:
חלק גדול מן העיריות, עוסקות בילדים ובני נוער בסיכון וביישום דוח הוועדה הציבורית לבדיקת מצבם של ילדים ובני נוער בסיכון ובמצוקה (דוח שמיד) במסגרת היישוב, בתיאום בין גורמים שונים ברשות בעניינים שונים הנוגעים לבני נוער – חינוך פורמאלי ובלתי פורמאלי, שירותי רווחה ועמותות הפעילות בתחומי העירייה, בייזום, תכנון והוצאה לפועל של פעילויות, תכניות ואירועים שונים לטובת הילדים ובני הנוער בשיתוף עם גורמים נוספים הפעילים בתחום, בקידום זכויות הילדים ובני הנוער או בגיבוש אמנת זכויות וחובות בני הנוער ברשות ובבעיות אלימות, סמים ואלכוהול בקרב בני נוער. עם זאת, בעיריות בודדות בלבד יש ועדות העוסקות בנושאים חשובים אחרים שהוזכרו לעיל: איסוף נתונים על ילדים ובני נוער המתגוררים בתחומי הרשות ופרסומם, תכנון לטווח ארוך וקידום מדיניות הרשות בנוגע לילדים ובני נוער, קידום דרכים לשיתוף ילדים ובני נוער בקבלת החלטות ובעבודת הרשות ובחינת השירותים העירוניים ומידת התאמתם לצרכיהם של ילדים ובני נוער.
3. הערכת תפקודה של הוועדה
לוועדה לזכויות הילד, בהיותה פורום משותף לנבחרי ציבור, לאנשי מקצוע ולנציגי אוכלוסיות רלוונטיות, יש אפשרות להיות פעילה מאוד בתחום הילדים והנוער ברשות ולהגיע להישגים בפתרון בעיות הקשורות בתיאום בין הגורמים השונים, בהעלאת נושאים שונים למודעות ציבורית ובקידום וייזום תכניות המיועדות לילדים ובני נוער ונדרשת בהם מעורבות של יותר מגורם אחד. כן יכולה הוועדה לתת במה לנציגי הורים ונוער המתגוררים ברשות ולאפשר להם להיות מעורבים בקביעת המדיניות ובקבלת החלטות הנוגעות לענייניהם. מספר עיריות שפנינו אליהן ציינו כי לוועדה לקידום מעמד הילד הפועלת ביישוב היו הישגים בתחומים מגוונים:
• עיריית רמת גן ציינה כי הוועדה תרמה לפיתוח שירותים לילדים בגיל הרך ולילדים בעלי צרכים מיוחדים ולקידום פעילויות לילדים בסיכון.
• עיריית נצרת מנתה בין הישגי הוועדה את העלאת המודעות הציבורית לנושא הילדים ברשות וארגון פעילויות בעניין מעמד הילד.
• עיריית מעלה אדומים ציינה במיוחד את הגדלת המעורבות של בני הנוער בזירה הציבורית והקהילתית - העלאת מספר המתנדבים בקרב בני נוער, הכרות של בני נוער עם מדיניות הרשות המקומית ותפקידיה, יצירת שולחן עגול - הנוער במרכז העניינים וקידום שיתוף הפעולה עם תנועות הנוער.
• הוועדה לקידום מעמד הילד בכפר סבא מנתה בין הישגיה: פיתוח פעילות לילית לנוער בחופשת הקיץ, כתיבת תכנית אב לנוער ולצעירים, הקמת פורום טיפולי לנוער והקמת פורום צעירים 18-30.
• עיריית כפר קאסם ציינה הישגים בתחום איגום המשאבים לצורך קיום פעילויות לילדים ובני נוער ומיפוי שטח.
• עיריית בני ברק דיווחה כי הוועדה הגיעה להישגים בתחום קידום הבטיחות בקרב ילדים.
• עיריית אריאל מסרה כי הישגי הוועדה היו: שיתוף פעולה עם הנוער וגיוסו לעשייה למען הקהילה, הקמת מרכז למנהיגות צעירה ומנהיגות נוער וקיום פורומים ושולחן עגול בנושא ילדים ונוער, מעבר בתי הספר העל-יסודיים לרשת 'אורט' והחזרת תלמידי תיכון ללימודים.
• עיריית אור-עקיבא הקימה, באמצעות הוועדה, ועדה לאיתור ילדים בסיכון, ויחידה עירונית לטיפול בגיל הרך, פעלה לקידום בטיחות ילדים ויזמה את פרויקט 'אוזן קשבת'.
עם זאת, הוועדה, בהגדרתה לפי חוק, היא חסרת סמכויות ומטרותיה כלליות, אין לה מקורות תקציביים מוגדרים והיא במעמד של גורם מייעץ בלבד. דבר זה, ציינו העיריות, מונע ממנה לקיים פעילות משמעותית בתחום הילד והנוער. כן נטען כי ריבוי החברים בוועדה איננו מאפשר לה לפעול כקבוצת עבודה הנפגשת בתדירות גבוהה לצורך קידום נושאים וארגון פעילויות, לחברי המועצה אין ידע מספיק על מנת לפעול במסגרת הוועדה וכי פעילותם מוגבלת בשל התחלפות הנהלת העירייה בעת בחירות וקשיים פוליטיים במועצת העירייה. הפיזור הגדול של האחריות בתחומי הילד והנוער בין משרדי ממשלה, גורמים בתוך הרשות המקומית, עמותות וגופים אחרים מקשה אף הוא על פעילות הוועדה בתחומי אחריותה.
4. סיכום
הוועדה לקידום מעמד הילד היא אחת מוועדות המועצה שבכל עירייה חובה להקימן, במועצות מקומיות ובמועצות אזוריות הוועדה היא ועדת רשות. הוועדה עוסקת בעניינים הנוגעים לרווחת הילד ולזכויותיו ברשות ומהווה זירה למעורבות של גורמים שונים בעבודת הרשות ובמדיניותה בנוגע לילדים ולבני נוער, בהם נציגי נוער, אנשי מקצוע שאינם נושאים בתפקיד ברשות והורים. על פי בדיקה שערכנו, ב-52 מתוך 77 העיריות בישראל פועלת ועדה לקידום מעמד הילד. זאת לעומת 26 ועדות פעילות בבדיקה שנערכה בשנת 2001 בנושא זה. בחלק גדול מן העיריות הרכב הועדות חסר ואיננו כולל את כל החברים שנקבעו לפי חוק, בהם נציגי נוער ונציגי הורים. כמו כן, לעיתים קרובות, תדירות הפגישות של הוועדה נמוכה מן הקבוע בחוק, 4 פגישות בשנה. אחד ההסברים למצב זה הוא התחושה בחלק גדול מן העיריות כי הוועדה נעדרת סמכויות ואין לה יכולת להוציא לפועל את היוזמות העולות במסגרתה מכיוון שאין לה תחומי אחריות מוגדרים ושליטה בנושאי תקציב.
עם זאת, עיריות רבות העידו כי לוועדה הפועלת בתחומן השפעה על המתרחש בעיר בכל הנוגע לילדים ולבני נוער, היא שותפה בתכנון מדיניות הנוער בתחום, ויכולה לקדם פתרונות בתחומים שונים בהם: ילדים ונוער בסיכון, ילדים עם צרכים מיוחדים, בעיות אלימות, סמים ואלכוהול, קליטת עלייה ועוד. כן יש וועדות המתמקדות בהגדלת השותפות של בני נוער בתהליכי קבלת החלטות בעירייה, בהעצמת מנהיגות נוער ובהכוונת בני נוער למעורבות קהילתית.