חומר רקע
נוסח לדיון ביום 14 בספטמבר 2009
מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה
הצעת חוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה) (תיקון מס' 8) התשס"ח-2008
(הצעת החוק הממשלתית בצירוף הצעות חילופיות מטעם הייעוץ המשפטי לוועדה [מסומנות בעקוב אחר שינויים])
תיקון סעיף 1
1.
(א) בחוק הנזיקים האזרחיים (אחריות המדינה), התשי"ב-19521 (להלן – החוק העיקרי, בסעיף 1, בהגדרה "פעולה מלחמתית", הסיפה החל במילים "וכן פעולה" – תימחק., בסופה יבוא: "או באמצעות סיכול ממוקד, למעט האמור בתוספת השניה";
(ב) בסעיף 1 לחוק העיקרי, לאחר ההגדרה "פעולה מלחמתית" יבוא:
"נסיבות של סיכון לחיים או לגוף – מצב עניינים שבו לדעת מבצע הפעולה ישנו חשש [ממשי] לקיומה של סכנה לחיים או לגוף של הכוח הפועל או של הציבור, בעת ביצוע הפעולה או בפרק זמן סביר לפניה או אחריה."
התיקונים לסעיפים 1 ו-5 לחוק מבצעים שני מהלכים:
האחד – יוצרים הבחנה בין הגדרת המונח "פעולה מלחמתית" בישראל להגדרת אותו מונח באזור;
השני – מרחיבים את המונח "פעולה מלחמתית" לגבי האזור, על ידי השמטת המרכיב של "סיכון לחיים לגוף".
מוצע להפריד בין שני המהלכים המוצעים:
לגבי ההבחנה שבין ישראל לאזור – נראה כי אין מקום ליצירת הבחנה אלא נדרשת הגדרה אחידה לישראל ולאזור, מכמה נימוקים: (א) תכלית ההסדר אינה מצדיקה הבחנה בין ישראל לבין האזור. (ב) גם בהגדרה הנוכחית נדרשת בחינה פרטנית. (ג) חשש ליצירת הסדר שלילי לגבי פעולות למניעת טרור שנעשות בתוך ישראל.
לגבי הרחבת המונח "פעולה מלחמתית" לגבי האזור – נוסחה המוצע של ההרחבה עשוי להיות בעייתי מכמה נימוקים: (א) ההנחה העובדתית שביסוד התיקון לפיה תמיד קיימת סכנה – בעייתית. (ב) חשש ליצירת פטור גורף שייפסל על ידי בג"צ. (ג) האפקטיביות של התיקון המוצע לנוכח נטיית בתי המשפט לפרשנות מצמצמת.
לפיכך, מוצע להוסיף לסעיף ההגדרות הגדרה שתבהיר לבתי המשפט מהן אותן הנסיבות בהן קיים סיכון לחיים או לגוף, באופן שיהיה ברור שמרכיב הסיכון אמור להתפרש באופן רחב יותר מזה שהוא מתפרש כיום על ידי בתי המשפט. להצעה זו תועלת משולשת: (א) מהלך כזה הוא מידתי וחוקתי יותר; (ב) יש כאן קריאת כיוון ברורה לבתי המשפט לאן נושבת הרוח וכיצד יש לפרש את הדברים; (ג) מכיוון שמדובר בהוספת הגדרה מבהיר, הבעייתיות הקיימת בתחולה הרטרואקטיבית של התיקון המוצע – נחלשת.
בנוסף, מכיוון שנושא הסיכולים הממוקדים ספק אם ייכנס גם להגדרת המוצעת למונח "סכנה", מוצע לחברי הוועדה לשקול האם להוסיף במפורש פטור לגבי פעולות למניעת טרור שנעשו באמצעות "סיכול ממוקד". ההנחה היא כי התנאים שבהם מותר לבצע סיכול ממוקד (בהתאם לפסק הדין של בג"צ בנושא הסיכולים הממוקדים), יוצרים סיטואציות כאלה שברור שמדובר בפעולה מלחמתית ועל כן יש הצדקה לפטור מאחריות נזיקית.
תיקון סעיף 5
2.
בסעיף 5 לחוק העיקרי –
(1) האמור בו יסומן "(א)" ובסופו יבוא "לעניין זה, נעשה המעשה באזור כהגדרתו בסעיף 5א(1) או במדינת אויב, יראו כפעולה מלחמתית גם פעולה לשם מניעתם של טרור, מעשי איבה או התקוממות.;
אם תחליט הוועדה לאשר את הצעת הממשלה להשמיט את מרכיב הסכנה מהגדרת "פעולה מלחמתית", מוצע לאפשר לתובע לסתור את החזקה לפיה בכל פעולה למניעת טרור שנעשית באזור כרוכה, מיניה וביה, סכנה לחיים או לגוף, ולקבוע כי מדובר בחזקה הניתנת לסתירה.
(2) אחרי סעיף קטן (א) יבוא:
"(ב) טענה המדינה כי אינה אחראית בנזיקים בשל כך שהמעשה שבשלו נתבעה הוא פעולה מלחמתית, כאמור בסעיף קטן (א), ידון בית המשפט בטענה כאמור לאלתר, אם ביקש זאת היועץ המשפטי לממשלה או מי שהוא הסמיכו לכך לפני תום הדיון בקדם משפט; מצא בית המשפט כי המעשה הוא פעולה מלחמתית, ידחה את התביעה."
תיקון סעיף 5ב
3.
בסעיף 5ב(א) לחוק העיקרי, בפסקה (1), אחרי "נתין של מדינה שהיא אויב" יבוא "או תושב של שטח מחוץ לישראל, שהוכרז, בצו, בידי הממשלה ובאישור הכנסת, בצו, כשטח אויב".
להכרזה על שטח כ"שטח אויב" עשויות להיות השלכות משמעותיות במספר מישורים, ובכלל זה השפעה על יחסי החוץ של מדינת ישראל, ועל כן מוצע לדרוש פיקוח פרלמנטרי על הכרזה כאמור, על ידי הצורך בקבלת אישור מהכנסת.
הוספת סעיפים 5ב1 ו-5ב2
4.
אחרי סעיף 5ב לחוק העיקרי יבוא:
"קביעת סכום הפיצויים
5ב1.
מצא בית המשפט כי לא מתקיימות הוראות סעיפים 5 עד 5ב וכי המדינה אחראית בנזיקים, והנפגע אינו אזרח ישראלי או תושב ישראל, יקבע בית המשפט את סכום הפיצוי המגיע לנפגע בהתאם למקום מושבו של הנפגע.
דברי ההסבר אינם נותנים הסבר של ממש לתיקון המוצע, ומשכך התיקון בניסוחו המוצע, עשוי להתפרש בשני אופנים:
(א) האופן שבו יחושב סכום הפיצוי – דהיינו: קביעה כי בית המשפט יידרש לחשב את הפיצוי בהתאם לסטנדרטים הנוהגים במקום מושבו של הניזוק. ככל שזו הכוונה, ההוראה מיותרת שכן מכוח עקרון השבת המצב לקדמותו, כך נוהגים בתי המשפט הלכה למעשה בכל הערכאות.
(ב) הדין לפיו יחושב סכום הפיצוי – דהיינו: קביעה כי הדין שיחול על קביעת סכום הפיצוי הוא דין מקום מושבו של התובע-הנפגע, דהיינו: הדין הירדני – ביהודה ושומרון, או הדין המצרי – בעזה. לפי פירוש זה, מדובר בהוראה בתחום כללי המשפט הבינלאומי הפרטי. הוראה מעין זו מעוררת מספר קשיים: 1) הכלל חורג מהכללים הנהוגים במשפט הבינלאומי הפרטי; 2) לא ניתן להחיל דין זר רק לגבי הנזק ולא לגבי האחריות; 3) בעיות יישומיות קשות ביכולות להוכיח את הדין הזר; 4) החלת חזקת שוויון הדינים עקב חוסר היכולת להוכיח את הדין הזר.
בירור שנערך עם נציגי הממשלה העלה כי כוונת הממשלה היתה לפרשנות השניה, אך לשונו של התיקון המוצע, כפי שהיא, סובלת את שני הפירושים ואולי אף נוטה לכיוון הפירוש הראשון. מהנימוקים דלעיל, מוצע שלא לאשר את התיקון המוצע, בניסוחו הנוכחי.
בית המשפט המוסמך בירושלים
5ב2.
תובענה כאמור בסעיף 5א, וכן תובענה כאמור בסעיף 5ב לרבות בסוגי תביעות או לסוגי תובעים כאמור בתוספת הראשונה, יידונו בבית המשפט המוסמך בירושלים הקרוב ביותר למקום מושבו של התובע או הקרוב ביותר למקום המעשה או המחדל שבשלו תובעים."
ההוראה המוצעת והנימוקים שהובאו לה בדברי ההסבר (יעילות ואחידות הפסיקה) נגועים בקשיים, שכן לא לגמרי ברור מדוע שאלת היעילות ואחידות הפסיקה רלבנטיות רק לגבי תחום זה. יתירה מזאת, התיקון המוצע עלול לפגוע בנגישותם של תושבי האזור לבתי המשפט. כחלופה להצעה הממשלתית, מוצע לקבוע כי, בכדי להקל על התובעים, ניתן לקבוע כי תובענות כאמור יידונו בבית המשפט הקרוב ביותר למקום מושבו של התובע או בבית המשפט הקרוב ביותר למקום המעשה או המחדל שבשלו תובעים [יוער, כי זיקה דומה קיימת כיום בתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984]; זיקות הסמכות הללו יקלו על התובעים, שכן המקום שבו מתגורר התובע והמקום שבו אירע המעשה שבשלו תובעים הם גם בדרך כלל המקום שבו מצוים העדים והראיות וכו'.
ביטול סעיף 5ג
5.
סעיף 5ג לחוק העיקרי – בטל.
תחולה
6.
(א) הוראות סעיף 5ב(א)(1) לחוק העיקרי, כנוסחן בסעיף 3 לחוק זה, יחולו על מעשה שאירע אחרי יום ח' באלול התשס"ה (12 בספטמבר 2005).
(ב) הוראות סעיפים 1, 5, 5ב1 ו-5ב2 לחוק העיקרי, וביטולו של סעיף 5ג לחוק העיקרי, כנוסחם בסעיפים 1, 2, 4 ו-5 לחוק זה, יחולו על מעשה שאירע אחרי יום כ"ט באלול התש"ס (29 בספטמבר 2000), למעט מעשה שבשלו הוגשה תובענה והחלו בשמיעת הראיות בה לפני מועד פרסומו של חוק זה; לעניין זה, "שמיעת ראיות" – התייצבות העדים לשמיעת עדותם בעל פה.