חומר רקע

‏כ"ה תשרי, תש"ע ‏13 אוקטובר, 2009 אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי מסמך הכנה לדיון הקבוע ל-14.10.09 - תיקון חוק בתי המשפט – העברת הליכים למקום אחר לאיזון עומס הדיונים [פוצל מחוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010), התשס"ט-2009] זיקות הסמכות המקומיות הקיימות – רקע בתחום האזרחי – תקנה 3(א) לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד-1984 (להלן – "תקנות סדר הדין האזרחי") קובעת כי תובענה שאינה כולה במקרקעין תוגש לבית המשפט שבאזור שיפוטו מצוי אחד מאלה: (1) מקום מגוריו או מקום עסקו של הנתבע1; (2) מקום יצירת ההתחייבות; (3) המקום שנועד, או שהיה מכוון, לקיום ההתחייבות; (4) מקום המסירה של הנכס; (5) מקום המעשה או המחדל שבשלו תובעים. תקנה 4 קובעת, כי תובענה שבמקרקעין תוגש לבית המשפט שבאזור שיפוטו מצויים המקרקעין. תובענה שאין לה מקום שיפוט המתאים לפי תקנות סדר הדין האזרחי או לפי כל דין אחר, תוגש לבית משפט בירושלים, הרשאי להורות אחרת אם לפי נסיבות העניין הדיון בבית משפט אחר יהיה נוח יותר לבעלי הדין (תקנה 6). בתחום הפלילי – סעיף 6 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-1982 (להלן – "חסד"פ") קובע, כי הסמכות המקומית תהיה של בית המשפט שבאזור שיפוטו נעברה העבירה – כולה או מקצתה – או שבאזור שיפוטו נמצא מקום מגוריו של הנאשם2, ואם אף אחד מאלה אינו ידוע – בבית המשפט שאזור שיפוטו נתפס הנאשם. כמו כן, ישנן הוראות בדבר סמכות מקומית, הנוגעות לסוגים ספציפיים של עבירות (חוק הגנת הצרכן, חוק ההגבלים העסקים). אם קבע היועץ המשפטי לממשלה במקרה מסוים, כי לפי החסד"פ אין בית משפט שיש לו סמכות מקומית, יידון הנאשם בבית משפט בירושלים (סעיף 8). רציונאלים: ס"ח תשנ"ד מס' 1445רעיון הסמכות המקומית של ערכאות שיפוטיות בנוי על מספר טעמים3: • משפט בתוך הקהילה. • הצורך בייעול פעולתה של המערכת המשפטית. • חלוקת העומס למספר מוקדים. • הבטחת נגישות נוחה של בעלי הדין לבתי המשפט. עם זאת, יש לציין כי בפסיקה נשמעת, לא אחת, הדעה כי המרחק הגיאוגרפי הקצר יחסית שבין מקומות שונים בישראל, מקהה במעט את נפקותם של חלק מהטעמים שביסוד הרעיון של סמכות מקומית, ועל כן נחיצות הכללים בדבר הסמכות המקומית מתמעטת. ועדת החוקה חוק ומשפט, בשנים האחרונות, לא קבלה את הטיעון הזה בהצעות שונות, בעיקר בשל הבטחת זכות היסוד לנגישות לערכאות, שהיא זכות יסוד המאפשרת מימושן של הזכויות האחרות, ובמשפט פלילי, גם הבטחת זכויות הנאשם. התיקון המוצע – הוספת סעיף 78א לחוק בתי המשפט שעניינו העברת הליכים למקום אחר לאיזון עומס הדיונים 78א. מנהל בתי המשפט, ככל שיוסמך לכך בידי נשיא בית המשפט העליון, באישור שר המשפטים, רשאי להעביר כמות מסוימת של הליכים שהוגשו לבית משפט מסוים, ואשר טרם החל הדיון בהם, לבית משפט אחר או לבתי משפט אחרים של אותה דרגה, באותו אזור שיפוט או באזור שיפוט אחר, כדי ליצור איזון בחלוקת עומס הדיונים בין בתי המשפט; מנהל בתי המשפט יפרסם הודעה ברשומות בדבר העברת הליכים כאמור. בדברי ההסבר להצעת החוק נטען, כי כיום אין חלוקה אחידה בעומס הדיונים בין בתי המשפט השונים. על פי סעיף 78 לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן – "חוק בתי המשפט"), עניין שהובא או שיש להביאו לפני בית משפט מחוזי או בית משפט שלום במקום אחד, רשאי נשיא בית המשפט העליון או המשנה לנשיא להורות שיהיה נידון בבית משפט של אותה דרגה במקום אחר, ובלבד שלא תינתן הוראה כאמור לאחר התחלת הדיון אלא בהסכמת השופט שהחל לדון בו. אין בסעיף זה, כך נטען בדברי ההסבר, כדי לטפל בבעיית העומס בבתי המשפט שכן הוא מתייחס להעברת תיק פרטנית. עוד נטען, כי בזכות פיתוח המערכת הממוחשבת "נט המשפט" והתקנתה בבית המשפט, ניתן לבצע ניתוחים סטטיסטיים שונים בזמן אמת, הכוללים את התפלגות התיקים בבתי משפט שונים בארץ, העומס בבתי המשפט, משך זמן הניהול של תיק ועוד. כדי לייעל את המערכת המשפטית, ובהתאם להמלצות הוועדה לבחינת דרכי ייעול ההליכים המשפטיים בראשות כב' השופטת רות רונן (להלן – "וועדת רונן")4, מוצע לקבוע כי מנהל בתי המשפט, ככל שיוסמך לכך בידי נשיא בית המשפט העליון, באישור שר המשפטים, יהיה רשאי להעביר כמות מסוימת של תיקים שהוגשו לבית משפט מסוים, ואשר טרם החל הדיון בהם, לבית משפט אחר או לבתי משפט אחרים של אותה דרגה, באותו אזור שיפוט או באזור שיפוט אחר, כדי ליצור איזון בחלוקת עומס הדיונים בין בתי המשפט. מטעמים של שקיפות הוצע כי מנהל בתי המשפט יפרסם הודעה ברשומות בדבר העברת תיקים כאמור. נקודות לדיון התיקון המוצע מעורר כמה שאלות ובעיות, שמוצע לדון בהם: (א) נתונים – לפני שנכנסים לדיון בפרטי ההסדר המוצע, רצוי שהוועדה תקבל מהנהלת בתי המשפט נתונים הנוגעים להצעת החוק: מהו מצב העומס הנוכחי בבתי המשפט? האם יש תוכנית אופראטיבית בבסיס התיקון המוצע? כמה תיקים מעוניינים להעביר מאיפה לאיפה? האם יש כוונה להעביר סוגים מסוימים של תיקים, למשל, לפי נושאים ותחומים? (ב) הסמכה חד פעמית או הסמכה לכל עניין ועניין – הכוונה העומדת מאחורי הניסוח המוצע של הסעיף, לפיו סמכותו של מנהל בתי המשפט להעביר תיקים תהיה "ככל שיוסמך לכך בידי נשיא בית המשפט העליון, באישור שר המשפטים", אינה לגמרי בהירה: ◦ הסמכה חד פעמית: אם כוונת הסעיף היא שדי בהסמכה חד פעמית של הנשיא כדי להקנות למנהל בתי המשפט סמכות קבועה להעביר קבוצות של תיקים, כי אז לא לגמרי ברור מהו הצורך בהסמכה – האם לא די בהסמכה של המחוקק? מה בדיוק יידרש הנשיא לשקול במסגרת אותה הסמכה? ◦ הסמכה לכל עניין ועניין: אם כוונת הסעיף היא שכל פעם שמנהל בתי המשפט מבקש להעביר "כמות מסוימת של הליכים" לבתי משפט אחרים, הוא זקוק להסמכה של הנשיא, כי אז ניסוחו של הסעיף אינו לגמרי ברור. יתירה מזאת, ככל שזו כוונת הסעיף, כי אז יש לראות בסעיף המוצע הרחבה כפולה של ההסדר שבס' 78 לחוק בתי המשפט: העברה קבוצתית של תיקים (ולא רק העברה פרטנית כפי שנטען), שתיעשה על ידי מנהל בתי המשפט (ולא רק על ידי הנשיא). אם כך הם פני הדברים יש לשקול (כפי שיוסבר להלן), האם לא נכון יותר יהיה לתקן את ס' 78 האמור. (ג) פרשנות סעיף 78 והצורך בתיקונו – בדברי ההסבר להצעת החוק נטען כי ס' 78 לחוק בתי המשפט, המקנה לנשיא בית המשפט העליון סמכות להעברת תיקים אין בו כדי להושיע, לנוכח העובדה שס' 78 מתייחס להעברה פרטנית של תיקים. נימוק זה אינו מדויק. שאלת היקף הסמכות של נשיא בית המשפט העליון במסגרת סעיף 78, נדונה, אם כי לא הוכרעה, בפרשנת נתנאל5. עמדתם של השופטים א' לוי וא' רובינשטיין היתה, כי על אף שס' 78 נועד, ככלל, לתת מענה למקרים פרטניים, אין בסעיף סייג המונע את השימוש בו, מקום שנדרשת העברתה של כמות גדולה של תיקים משיקולים כלליים ובראשם יעילות פעולתה של המערכת והצורך לווסת את עומסי התיקים במערכת. מנגד, השופטת מ' נאור ביקשה להשאיר שאלה זו בצריך עיון, אם כי היא ציינה שלגישה שהדבר אפשרי ישנה אחיזה מסוימת בהחלטות קודמות של בית המשפט העליון. מכאן שאם עוסקים בנושא זה, יש לתת את הדעת גם על הסמכות הנתונה לנשיא לפי סעיף 78 האמור (שמלכתחילה כוונה לבחינה פרטנית של מאזני נוחות, דבר, שבדרך כלל, אינו מתאים לקבוצות גדולות של תיקים ונושאים, ולבחון האם יש לתקן גם אותו ולהבהיר ענין זה. (ד) סעיף 49 לחוק בתי המשפט –במסגרת דברי ההסבר להצעת החוק נפקד מקומו של ס' 49 לחוק בתי המשפט, המעניק סמכות דומה לזו של נשיא בית המשפט העליון לפי ס' 78, גם לנשיאים של בתי משפט שלום. כך, קובע ס' 49(א) כי נשיא בית משפט השלום רשאי להורות שעניין שהובא או שיש להביאו לפני בית משפט השלום במקום פלוני וטרם החל הדיון בו או שעניין שהוחלט בו על פסלות שופט בין שהחל הדיון בו ובין שטרם החל הדיון בו, יהיה נידון בבית משפט אחר הנמצא באזור שיפוט שבו הוא מכהן כנשיא. ככל שס' 49 יתפרש בהתאם לפרשנות המרחיבה שניתנה לס' 78 בפרשת נתנאל, כי אז יהיו כמה סעיפים (ומכאן – כמה נושאי משרה) שיוכלו לטפל באותו הענין – גם ענין זה יש להבהיר. (ה) סוגיית שיקול הדעת – בפרשת זוזיאשווילי6, דן הנשיא ברק בשאלת שיקול הדעת והאיזון הנדרש בעת הפעלת סעיף 78 האמור. בפרשה זו – שעסקה בשאלת העברתו של תיק פלילי – קבע הנשיא ברק כי הפעלתו הראויה של שיקול דעת במסגרת סעיף 78, היא פרי איזון ראוי בין שתי תכליות מרכזיות: חשיבותם של כללי הסמכות המקומית, הנובעים מעקרונות של השמירה על זכויות היסוד של הנאשם7 ויכולתו לנהל את המשפט כראוי, כמו גם שיקולים נוספים, מחד גיסא; והגשמה של אינטרסים וזכויות אחרות שיש בהם כדי להצדיק את העברת מקום הדיון, ובכלל זה טעמים של יעילות, מהירות ועומס, מאידך גיסא. אמת המידה העיקרית לאיזון בין התכליות, כך קובע הנשיא, היא הצורך בהבטחת הליך דיון הוגן, צודק ויעיל, ובהבטחת מראית פני קיומו של הליך כזה, והבטחת האמון במערכת בתי המשפט, תוך שקילת כל הנסיבות של העניין. בתחום האזרחי, חזר בית המשפט העליון מספר פעמים על הקביעה, לפיה השיקול העיקרי בשאלה האם להיענות לבקשה להעברת תיק לפי ס' 78 הוא השיקול של מאזן הנוחות בין הצדדים להליך8. על רקע דברים אלו, התיקון המוצע, המבקש להעניק למנהל בתי המשפט שיקול דעת כה רחב, מעורר שורה של שאלות: ◦ שיקול דעת חד צדדי ופגיעה בבעלי הדין: התיקון המוצע, בניסוחו הנוכחי, מותיר בידי מנהל בתי המשפט שיקול דעת חד צדדי וללא כל הגבלות, כאשר האינטרס היחיד המצוין במפורש בהצעת החוק הוא הצורך ביצירת "איזון בחלוקת עומס הדיונים בין בתי המשפט". השיקולים האחרים שנמנו לעיל, אינם נמנים בחוק וברור שהם נסוגים מפני מה שנמנה במפורש. גם אם יש להניח שמנהל בתי המשפט ייתן את הדעת גם לנזקים אפשריים לצדדים, ברור שההצעה נותנת עדיפות ברורה לשיקולי הויסות על חשבון ציבור המתדיינים שייפגע. ניתן להציע הבניה ברור של שיקול הדעת וקביעת גדרים (כגון בתי משפט הנמצאים בסמיכות, נושאים מסוימים), אם אכן תשתכנע הוועדה בנחיצות התיקון. ◦ העדר בקרה אפקטיבית על שיקול הדעת המנהלי - לא במהלך ההליך וגם לא בצורת השגה יעילה ומהירה (ר' והשוו סעיף 49(ב)) ◦ ריקון כללי הסמכות המקומית מתוכן: המשמעות של העדר כל הגבלה של שיקול הדעת של מנהל בתי המשפט, היא, הלכה למעשה, ריקון מתוכן של כל זיקות הסמכות המקומית שנקבעו על ידי המחוקק ומחוקק המשנה. כך, יוכל מנהל מערכת בתי המשפט, בשם הצורך בויסות העומס, להעביר תיקים כראות עיניו ממחוז למחוז, אך ורק לפי צרכי המערכת, ללא כל התייחסות לזיקות הסמכות המקומית, שבבסיסם עומדים רציונאלים מסוימים. ◦ יצירת התמחויות של בתי משפט: יתירה מזו, מתן שיקול דעת בלתי מוגבל למנהל מערכת בתי המשפט עשוי, בדרך עקיפה, ליצור התמחויות של בתי משפט בתחומים שונים. כך, יוכל מנהל בתי המשפט, מטעמי עומס, לנתב תיקים בתחומים מסוימים (מיסים, קניין רוחני, פירוקים וכו') לבתי משפט מסוימים, ובאופן זה ליצור התמחויות שונות של בתי המשפט. אמנם, יתכן ומהלך כזה הוא נכון, לכשעצמו, אולם, מהלך כזה שיש בו משום רפורמה יסודית של תפיסות היסוד של מערכת המשפט בישראל, לא צריך להיעשות בדרך כזו. נדמה שעל הוועדה גם לקבל הסברים לגבי התכניות המעשיות שעומדות בבסיס ההצעה, על מנת להבין בצורה ברורה את הדוגמאות האפשריות למהלך. כאמור, הוועדה צריכה גם לשקול תיקון סעיפים 49 ו – 78 והבהרתם בכל מקרה. אם מקבלים את הרעיון שקונה שביתה בפסיקה שסעיפים אלה עוסקים גם בהעברות של קבוצות תיקים – גם כאן צריך להבהיר אחרת או לקבוע גדרים לשיקול הדעת כך שלא ייפגעו הצדדים באופן לא מידתי. ואם תסבור הוועדה כי יש צורך בתיקון בנוסף על הסמכות הקיימת בסעיפים 49 ו-78 לחוק בתי המשפט, נראה כי נכון יהיה להוסיף לסעיף החוק המוצע מספר הוספות: • הבהרה בדבר אופיה הנקודתי של ההסמכה של מנהל בתי המשפט • הגבלה והבנייה של שיקול הדעת של מנהל בתי המשפט – באופן שמנהל בתי המשפט יידרש לשקול לא רק את טובת מערכת בתי המשפט וויסות העומס, אלא גם את הפגיעה הצפויה בבעלי הדין בעקבות העברת התיקים ובנגישותם לבתי המשפט, ואף את שלילת הסמכות מקום שהפגיעה היא בלתי מידתית. תחימה נוספת אפשרית היא גם בקביעה ברורה שסמכות כזו אפשרית רק בטווחים גיאוגרפיים מסוימים, ורק בעניינים מסויימים. • מתן אפשרות לבעל דין לערער על החלטת מנהל בתי המשפט