חומר רקע

משרד המשפטים הסניגוריה הציבורית הארצית ‏י"ח בחשוון, תש"ע ‏5 נובמבר 2009 לכבוד ח"כ דוד רותם יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט שלום רב, הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעה לתיקון תקנות המרשם הפלילי ותקנת השבים (שינויים בתוספת הראשונה והשלישית לחוק), התשס"ח – 2008 הסניגוריה הציבורית מבקשת להעיר את הערותיה באשר להצעת התיקון שבנדון, כדלקמן: המסגרת הרעיונית הכללית 1. הצעת התיקון מבקשת להוסיף מספר רב של גופים לתוספת הראשונה לחוק המרשם הפלילי ותקנת השבים, התשס"ח – 2008, ועל ידי כך להגדיל בצורה משמעותית את מספר הגופים הרשאים לקבל מידע מהמרשם הפלילי על פי ס' 5 לחוק. כמו כן, ההצעה מבקשת להרחיב באופן ניכר את מספר הגופים הזכאים לקבל מידע בהיקף הקבוע בתוספת השלישית – מידע אשר מתייחס גם לתיקי חקירה שהוחלט לסגור אותם ללא העמדה לדין וזאת לתקופה לא מוגבלת של זמן. עמדת הסניגוריה הציבורית היא כי פרטים רבים בתקנות המוצעות הינם כוללניים ולא ברור מהו היקף תחולתם ומה הסיבה בגינה נדרש להעביר בהיקף המבוקש. 2. חוק המרשם הפלילי מבקש לאזן בין שני אינטרסים מנוגדים – האחד הוא האינטרס של מעסיקים ושל גורמים רבים אחרים לקבל מידע רב ככל האפשר על מועמדים לעבודה או לקבל רישיונות או היתרים ומנגד הרצון להגן על פרטיות האזרחים ולאפשר לאנשים אשר הורשעו בעבירות, או נחקרו על ידי רשויות אכיפת החוק להמשיך במהלך חיים נורמטיבי בלי שהכתם הפלילי בעברם ימנע בעדם להשתלב במסגרות תעסוקתיות שונות. ככל שחולף זמן רב יותר ממועד החקירה או ההרשעה כך משתנה מערך האיזונים הקבוע החוק. 3. כדי ליצור מדרגות שונות איזון קובע חוק המרשם הפלילי מספר מסלולים לקבלת מידע, כאשר כל אחד מהם מעניק הגנות שונות לאדם שבעניינו עוסק המידע. המסלול לפי סעיף 6 – במסלול זה ניתנת ההגנה הרחבה ביותר באשר הוא מתנה את מסירת המידע בהסכמת האדם ומגבילים את המידע בדבר הרשעות עד תום תקופת ההתיישנות הקבועה בחוק. פרשנות מילולית של החוק אמורה להגביל מסירת מידע בדבר תיקי חקירה פתוחים אף שבפועל נוהגת משטרת ישראל להעביר לגופים הזכאים לקבל מידע גם מידע זה. בעשרות ומאות הוראות חוק ספציפיות בחוקים שונים נקבעים גופים שונים הזכאים לקבל מידע לפי סעיף זה. המסלול לפי סעיף 5 - מסלול זה מהווה מסלול ביניים שאינו מחייב את הסכמת האדם למסירת מידע בעניינו ואף מאפשר מסירת מידע לגבי עבירות שהתיישנו ועד תום תקופת המחיקה (סעיף 14) וכן מסירת מידע בדבר תיקים פתוחים. בשנת 1998 תיקן השר לביטחון פנים תקנות, באישור וועדת החוקה אשר ביקשו לתחום את היקף מסירת המידע בגין תיקים תלויים ועומדים (ר' סעיף 3(ג) לתקנות המרשם הפלילי ותקנת השבים (כללי מסירת מידע בידי משטרת ישראל), התשנ"ח – 1998 והתוספת הנלוות). אף שמועד כניסת התקנות לתוקף הוארך עד לדצמבר 2002 בפועל נוהגת משטרת ישראל להעביר לגופים הזכאים לקבל מידע מלא בדבר התיקים התלויים ועומדים. רשימת הגופים הזכאים לקבל מידע לפי מסלול זה קבועה בתוספת הראשונה של חוק המרשם הפלילי. המסלול לפי סעיף 11א – מאפשר העברת מידע מלא גם אודות תיקים סגורה בגין החלטה שלא לחקור או שלא להעמיד לדין, וכן מדיע על משפט שבו עוכבו ההליכים, וזאת ללא הגבלת זמן.בתקנות מסלול שלישי קבוע בסעיף 11א אשר מאפשר מסירת מידע גם על תיקים סגורים לרשימה מצומצמת מאוד של גופים המנויים בתוספת השלישית. כיום מנויים בתוספת השלישית ארבעה גופים בלבד. המסלול הפתוח - הקבוע בסעיף 4(א) לחוק המונה רשימה של ארבעה גופים בטחוניים (משטרה, שירות הביטחון הכללי, משטרה צבאית ומחלקת בטחון שדה של צה"ל) להם נתונה גישה ישירה למרשם והם זכאים לראות את מלוא המידע. למען הבהירות נציין כי גופים אלו מנויים גם בתוספת השלישית. הערות כלליות מטעם הסנגוריה 4. שר המשפטים הקודם, פרופ' פרידמן, מינה לפני כשנתיים ועדה לבחינת חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים (ועדת קנאי). הוועדה ישבה על המדוכה במשך כשנתיים במטרה לבדוק את ההסדרים הקבועים בחוק ולהציע שינויים המתבקשים בו. מסקנות הוועדה מצויות בשלבים אחרונים של ניסוח והן מתייחסות בצורה רחבה הן לעקרונות העומדים בבסיס החוק והן להסדרים שונים הקבועים בו. במתח שבין האינטרס של גורמים רבים לקבל מידע רב ככל האפשר לבין ההגנה על פרטיות והענקת אפשרות לרהביליטציה מצאה הוועדה כי במציאות כיום הגישה למידע מן המרשם הפלילי רחבה מדי ופוגעת באינטרסים ציבוריים חשובים1. 5. בעניין היחס בין הגופים הזכאים לקבל מידע במסלול הקבוע בסעיף 6 לבין גופים הזכאים לקבע רב יותר במסלול הקבוע בסעיף 5 גיבשה הוועדה אמות מידה כלליות לבחינת הגופים המנויים על התוספת הראשונה לחוק. ביחס לגופים שיהיו זכאים לקבל מידע לפי סעיף 6 ממליצה הוועדה לאפשר העברת מידע רק לגופים אשר אמונים על האינטרסים הקבועים בקריטריונים הבאים: א. גופים הרשאים על-פי חוק ליתן רישיון, היתר, זכות עיסוק או זכות אחרת, שהמידע נדרש להם לעניין זה לשם הגנה על קטינים וחסרי ישע ; ב. גופים הרשאים על-פי חוק ליתן רישיון, היתר, זכות עיסוק או זכות אחרת, שהמידע נדרש להם לעניין זה לשם מניעת פגיעה בגופו של אדם או בבריאותו, או לשם שמירה על אינטרס חיוני החשוב לכלל הציבור. ג. גופים הרשאים על-פי חוק ליתן רישיון, היתר, זכות עיסוק או זכות אחרת, שהמידע נדרש להם בשל יחסי נאמנות או אמון מיוחדים כלפי מקבל השירות. ביחס לגופים הזכאים לקבל מידע לפי סעיף 5 ממליצה הוועדה לאפשר העברת מידע רק לגופים לפי הקריטריונים הבאים: א. גופי חקירה וגופי מודיעין, לצורך ניהול חקירה ואיסוף מודיעין; ב. גופים ובעלי תפקידים הקשורים להליך הפלילי ולנגזר ממנו, וכן גופים ובעלי תפקידים העוסקים בטיפול בחשודים, בנאשמים או במורשעים; ג. גופים שהמידע נדרש להם מטעמי ביטחון המדינה, לעניין מינוי עובדים או לעניין ביצוע עבודה, תפקיד או שירות באותו גוף; ד. גורמים הממנים בעלי תפקידים בכירים בשירות הציבורי, שתפקידם דורש רמת אמון גבוהה במיוחד; ה. גופים העומדים באחד מהקריטריונים שנקבעו לצורך קבלת מידע פלילי לפי סעיף 6, ובלבד שיש חשש לפגיעה משמעותית באינטרס חיוני החשוב לכלל הציבור, והכל כאשר עוצמת הפגיעה האפשרית והיקפה היא ברמה גבוהה במיוחד, המצדיקה מסירת מידע בהיקף רחב יותר מהנמסר על-פי סעיף 6. 6. עינינו הרואות כי ההמלצה לגבי הגופים אשר יקבלו מידע לפי סעיף 5 מתייחסת לשתי קבוצות מרכזיות. האחת היא גופים העוסקים בתחום הפלילי והבטחוני והשנייה היא גופי העסקה וגופים הממונים על מתן היתר כאשר הנזק אשר עלול להיגרם לציבור (אם בשל רמת האמון הגבוהה ואם בשל יכולת הפגיעה במשק) הוא של פגיעה משמעותית מבחינת היקפה ועוצמתה. הדוגמא שחברות הוועדה השתמשו בה כדי להבהיר את היחס שבין קבלת מידע במסלול הקבוע בסעיף 6 לבין קבלת מידע במסלול הקבוע בסעיף 5 היה ההבחנה שבין סוכן ביטוח (אשר עלול להזיק לציבור לקוחותיו) ובין מי שעומד בראש חברת הביטוח (אשר פגיעתו הרעה עלולה למוטט חלקים במשק הישראלי). לעניין ההצעה להוסיף גופים לתוספת הראשונה סבורה הסניגוריה הציבורית כי המלצות הוועדה בעניין זה צריכות לשמש כאמת המידה לשקילת התיקונים המתבקשים. 7. התוספת השלישית לחוק מתייחסת לרישום המשטרתי, ולא לרישום הפלילי. על הרישום המשטרתי לא חלות תקופות ההתיישנות והמחיקה וקיומו לאורך תקופת זמן בלתי מוגבלת מעיק על בעל הרישום, מחבל בדימויו העצמי ובסיכויי שיקומו. חשוב לזכור כי מדובר במקרים שלא הגיעו לכלל דיון בבית המשפט וביחס אליהם עומדת לאדם חזקת החפות. קשה למצוא הצדקה לכך שרישומים על תיקים שנסגרו ובדרך כלל לא הגיעו לדיון בבית המשפט ימשיכו ללוות את האדם בחייו ויפריעו להעסקתו ולשיקומו. 8. עניין נוסף שנדרש לקחת בחשבון טמון בעובדה שבעוד הכתם ברישומי המשטרה נותר לעד הרי שתיקי החקירה המתעדים את הסיבה לכתם נגנזים ומושמדים. השמדת החומרים אשר יכולים לשפוך אור בדבר הסיטואציה שהביאה להכתמתו של אדם מותירה אותו חסר אונים אל מול עוצמת התיוג העולה מעצם העברת המידע. אשר על כן, הסניגוריה סבורה כי אין לאפשר כל הרחבה ביחס לרשימת הגופי הזכאים לקבל מידע לפי מסלול זה ויש להקפיד על כלל לפיו מאגר התיקים הסגורים של המרשם המשטרתי יתקיים לצורכים סטטיסטיים ומחקריים בלבד. הערות פרטניות מטעם הסנגוריה 9. כאמור, לדעת הסנגוריה, רשימת הגופים המבקשים להיכלל בתוספת הראשונה צריכה להיבחן ביחס לאמות המידה המוצעות על ידי ועדת קנאי. 10. עיקרון נוסף שצריך להנחות את ועדת החוק ההוא להבטיח שההיתרים לקבל מידע לא יהיו גורפים ורחבים דרך הפרקטיקה של הסמכה. הסניגוריה הציבורית סבורה כי הגופים המנויים להלן אינם צריכים להיכלל בתוספת הראשונה וניתן להסתפק בהעברת מידע לפי המסלול הקבוע בסעיף 6: • פרטים ט1-ט5: הפריטים אינם מציינים את זהות האדם שלגביו ימסר מידע מהמרשם ולאיזו תכלית יימסר המידע. על למנוע שימוש לרעה בסמכות ראוי כי היקף ההיתר ותכליתו יהיה מדויק וברור. • פרט כו: ההגדרה "ענייני כוח אדם הנוגעים לצה"ל" הינה רחבה ביותר. יש לפרט מיהם אלו שמידע לגביהם ניתן להעביר, ובאילו מקרים. מתן גישה חופשית למרשם הפלילי ביחס לחלק אדיר מן האוכלוסיה (כל המשרתים במילואים, למשל) חותרת באופן ברור תחת חיסיונו של המרשם. נציין כי ועדת קנאי סברה שהעובדה שנציב שירות המדינה מוסמך לקבל מידע רב לגבי עובדי מדינה היא בעייתית וכי ראוי, ככלל, לצמצם את ההיתר רק ביחס לבעלי תפקידים העומדים בקריטריונים שנקבעו עבור סעיף 5. • פרטים כז1-כז2: הגדרתם של פרטים אלו כללית. יש לפרט מיהם האנשים שהמידע לגביהם יימסר, וכן מהו השימוש שייעשה במידע. בנוסף, נדרש לשקול את היקף הפגיעה ועוצמתה כאשר מדובר על מתן היתר לנשיאת נשק או לעיסוק בחומרי נפץ. • פרט לה: עובדי מערכת הבטחון שהוסמכו לחקור על פי פקודת הפרוצדורה הפלילית ישתייכו, רובם ככולם, לגופים אשר להם גישה ישירה למרשם. כלל לא ברור עבור איזו קבוצה נדרש התיקון המוצע. • פרט לח: מנכ"ל משרד החינוך לצורך מתן אישור העסקה לעובד חינוך. נראה כי נוכח היקף פוטנציאל הפגיעה הגלום במורה יחיד ניתן להסתפק בקבלת מידע לפי סעי ף 6. • פרט מא: מפקח לפי חוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965 – מוצדק להכלילו בתוספת הראשונה אך ורק לגבי מנהלי מעונות ולא בצורת הניסוח הכללית שבה נוקטות התקנות. ד"ר חגית לרנאו, עו"ד סגנית הסניגורית הציבורית הארצית