חומר רקע

מסמך זה נכתב לקראת דיון ביום ה-16 לנובמבר 2009 בוועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת בנושא ממשל זמין – תוכניות העבודה לשנים 2009- 2010. המסמך מציג מידע על מטרותיו של פרויקט ממשל זמין ויישומן באתרי הממשלה השונים; תקציבי הפרויקט; מידע מדוח ממשל זמין 2009 וביקורת מבקר המדינה על הפרויקט שפורסמה בדוח מבקר המדינה האחרון (59ב). עיקרי הדברים • פרויקט ממשל זמין נועד להנגיש את שירותי הממשלה לציבור באמצעות רשת האינטרנט: לקבל מידע; למלא טפסים ולבצע תשלומים ברשויות הממשלה השונות ובכך לשפר את השירות הממשלתי לציבור, לקצר ולייעל את ההליך הבירוקרטי . • פורטל gov.il הוקם בשנת 2005 והוא פרויקט הדגל של ממשל זמין ומהווה שער כניסה לשירותי הממשלה המקוונים לאזרח. הפורטל מאגד בתוכו את מירב המידע מן המשרדים השונים הן באמצעות איגוד בפועל והן על ידי יצירת ממשקים נוחים אל אתרי המשרדים השונים. לבד מן האפשרות למלא טפסים ולבצע תשלומים, באתר מצויים גם מדריכים נושאיים שונים. • מספר המבקרים בפורטל gov.il גדל מכ-4.3 מיליון בשנת 2004 לכ- 7.1 מיליון בשנת 2009. יש לציין, כי נתונים אלה אינם מייצגים את מספר האנשים שגלשו לפורטל שכן גולש חוזר נספר בכל פעם מחדש. • שירות התשלומים הממשלתי פועל משנת 2001 ומספק פלטפורמת תשלום אחידה לתשלומי ממשלה. בעוד בשנת 2002 ניתן היה לבצע רק 18 סוגי תשלום שונים באמצעות שירות התשלומים, בסוף שנת 2008 ניתן היה לבצע 145 תשלומים שונים. סכום התשלום המתבצע בשירות התשלומים גדל במעט יותר מפי- 10 בין השנים 2004 – 2009 מכ- 0.67 מיליארד ₪ בשנת 2004 לכ- 6.8 מיליארד ₪ בשנת 2009. בין התשלומים הנפוצים: מס הכנסה, אגרת טאבו, טופס 102 בביטוח הלאומי ועוד. היקפם הפוטנציאלי של התשלומים המקוונים גדול בהרבה ממימושו בפועל. • שירות הטפסים הלאומי הוא מאגר של טפסים להורדה, טפסים למילוי וטפסים מקוונים מכל משרדי הממשלה ורשויותיה. כיום מצויים במאגר הטפסים הלאומי 3086 טפסים שונים. מתוכם הרוב – 2208 אך ורק להורדה והדפסה – קרי למילוי ולשליחה ידניים. • ממשלת ישראל לא הגדירה יעדים לשיעורי שימוש בשירותי ממשל זמין – גלישה באתרים, מילוי טפסים וביצוע תשלומים. • אתרי משרדי הממשלה השונים מופעלים באופן עצמאי על ידי המשרדים עצמם ובהתאמה ניכרת שונות ברמת התחזוקה, העדכון, העיצוב והעמידה בסטנדרטים של נגישות לאוכלוסיות שונות. במסגרת דוח ממשל זמין 2009 מדורגים אתרי הממשלה השונים על פי קריטריונים השוואתיים שונים לבדיקת תקינותם ורמת השירותים בהם. • מדוח ממשל זמין 2009 עולה כי אין הלימה בין מידת החשיפה של אתר אינטרנט לבין רמתו ותקינותו. בעוד שרכבת ישראל מדורגת במקום השלישי מבחינת מספר המבקרים באתר, הרי שהיא מדורגת במקום הלפני אחרון מבחינת רמת האתר. בעוד שמשרד הבריאות מדורג במקום העשירי במספר המבקרים בו הרי שהוא מדורג במקום האחרון מבחינת רמת האתר. • תקציב ממשל זמין לשנים 2009 ו- 2010 בהרשאה להתחייב הוא יותר מ-70 מיליוני שקלים לשנה. כפול מקציב ממשל זמין בשנת 2005. • בין החסמים המגבילים את יישומו המלא של פרויקט ממשל זמין: העיכוב ביישום תעודת זהות דיגיטלית; שיתוף הפעולה של המשרדים השונים הוא וולונטרי: הם אינם נמדדים ברמת השירות שהם נותנים וטרם הטמיעו את השינוי הנדרש בדפוסי הפעילות עקב יישומן של מערכות המידע; אין ניהול טכנולוגי מרכזי בממשלה: כל יחידת טכנולוגיה בכל משרד ממשלתי מקימה לעצמה את המערכים שלה ואלה תלויים בהיקפי התקציב של המשרד. ממשל זמין: רקע בשנת 1997 הוקם על ידי אגף החשב הכללי באוצר פרויקט תהיל"ה (תשתית האינטרנט למשרדי הממשלה) שעיקרו באספקת תשתית טכנולוגית (חוות שרתים ועוד) שיאפשרו את תעבורת האינטרנט במשרדי הממשלה. בשנת 1999 נוספו על פעילות תהיל"ה פעילויות נוספות שנכללו לאחר מכן במה שמכונה "פרויקט ממשל זמין". במאי 2002 החליטה הממשלה על פרויקט ממשל זמין וקבעה שמימושו ייעשה באמצעות פרויקט תהיל"ה ובמאי 2004 עיגנה את החלטתה בתכנית עבודה ובאומדן תקציבי.1 פרויקט ממשל זמין נועד להנגיש וליצור זמינות גבוהה של כלל שירותי הממשלה לציבור באמצעות טכנולוגיות מידע ועל בסיס רשת האינטרנט. ממשל זמין אמור לאפשר לאזרחים לקבל מידע; למלא טפסים ולבצע תשלומים ברשויות הממשלה השונות באמצעות האינטרנט ובכך לשפר את השירות הממשלתי לציבור, לקצר ולייעל את ההליך הבירוקרטי ולאפשר לאזרחים לקבל את מירב השירותים הנדרשים מן הרשויות. לבד מן התועלות בעצם שיפור השירות, השינוי בדפוסי העבודה אמור ליצור יעילות ושקיפות בתהליכי העבודה במשרדים עצמם ובכך להביא לחיסכון. עיקריו של חזון ממשל זמין מוגדרים כך: שיפור השירות לאזרח; צמצום הבירוקרטיה; שיפור תפוקות וייעול משאבים; מתן שירותים מקוונים חדשים; שיפור תדמית משרדי הממשלה; שיפור השירות לעסקים וחיסכון כספי.2 1. שירותי ממשל זמין ממשל זמין הוא מעין שם כולל למכלול הפעילויות של משרדי הממשלה למתן מידע ושירות באמצעות אתרי האינטרנט הממשלתיים. יש להבחין בין פורטל gov.il לבין האתרים של המשרדים השונים. הבחנה זו רלבנטית הן לעניין מהותו של הפורטל והן בסוגיית תחומי הסמכות והאחריות. למרות שאנשי פרויקט ממשל זמין מגדירים סטנדרטים עבור כלל אתרי הממשלה ופועלים כיום לשם האחדה של התשתית, הממשק והעיצוב של כלל אתרי הממשלה, הרי שבעוד הפורטל gov.il מעוצב ומתופעל על ידם ישירות, אתרי המשרדים השונים מופעלים על ידי אנשי כל משרד ומשרד באופן אוטונומי ותלויים תקציבית וניהולית במשרד עצמו. עקב נסיבות אלה, תהליכי הפיתוח וההטמעה של אתרי הממשלה, כמו גם השינויים הארגוניים במשרדים, מתרחשים בקצב שונה בין המשרדים. סוגיות אלה יובהרו בהמשך. בשל הבחנות אלה תוצג להלן בנפרד פעילות פורטל gov.il ופעילות המשרדים. 1.1. פורטל gov-il 3 פורטל gov.il (להלן הפורטל) הוקם בשנת 2005 והחליף את אתר "שער הממשלה" שהקימה לפ"מ (לשכת הפרסום הממשלתית) בסוף שנות ה- 90 . הפורטל הוא פרויקט הדגל של ממשל זמין ומהווה שער כניסה לשירותי הממשלה המקוונים לאזרח. הרעיון העומד בבסיסו של הפורטל הוא כי יש לאפשר לאזרחים נגישות לכלל המידע והשירותים של משרדי הממשלה השונים ללא הצורך לחפש מידע רלבנטי בכל אתר ואתר של המשרדים השונים בנפרד (לעיתים קרובות גם מידע בנושא אחד קשור לפעילותם של משרדים שונים). הפורטל לכן מאגד בתוכו את מירב המידע מן המשרדים השונים הן באמצעות איגוד בפועל והן על ידי יצירת ממשקים נוחים אל אתרי המשרדים השונים. לבד מן האפשרות למלא טפסים ולבצע תשלומים, באתר מצויים גם מדריכים נושאיים שונים. ביניהם (על פי סדר יורד של מידת השימוש בהם): מדריך לנוהג ברכב; מדריך להנפקת תעודות במשרד הפנים; מדריך הוצאה לפועל; מדריך לרכישת דירה; מדריך מלגות לסטודנט ועוד. איור 1. מספר המבקרים בפורטל gov.il 4 כפי שניתן לראות באיור לעיל גדל מספר המבקרים בפורטל gov.il מכ-4.3 מיליון בשנת 2004 לכ- 7.1 מיליון בשנת 2009. הנתונים מצביעים על גידול חד בשיעור המשתמשים בין השנים 2006 – 2007 (כ- 38%) על התייצבות בין השנים 2007 – 2008 (גידול של כ- 1.6%) ועל גידול מחודש (15%) בין השנים 2008- 2009 . יש לציין, כי נתונים אלה אינם מייצגים את מספר האנשים שגלשו לפורטל שכן גולש חוזר נספר בכל פעם מחדש.5 • שירות התשלומים הממשלתי שירות התשלומים הממשלתי החל לפעול בשנת 2001 במטרה לספק פלטפורמת תשלום אחידה לתשלומי ממשלה. בעוד בשנת 2002 ניתן היה לבצע רק 18 סוגי תשלום שונים באמצעות שירות התשלומים, בסוף שנת 2008 ניתן היה לבצע 145 תשלומים שונים. על פי המופיע בפורטל מופיעים כיום 162 תשלומים במאגר. התשלומים הנפוצים ביותר באמצעות שירות התשלומים הם (בסדר יורד): תשלומי מס הכנסה, אגרות טאבו, טופס גל"ש וטופס 102 בביטוח הלאומי, תחבורה - רישיונות רכב, משפטים – רשם המשכונות, אגרת טלוויזיה, בתי משפט – מרכז הגבייה וקנסות במשטרה ועוד. איור 2. סכומי תשלום באמצעות שירות התשלומים, במאות מיליוני ₪ בהשוואה בין השנים 2004 – 2009 6 כפי שניתן לראות באיור 2 סכום התשלום המתבצע בשירות התשלומים גדל במעט יותר מפי- 10 בין השנים 2004 – 2009 מכ- 0.67 מיליארד ₪ בשנת 2004 לכ- 6.8 מיליארד ₪ בשנת 2009. לאור העובדה כי כלל תקבולי המדינה מהמיסים השונים בתקציב המקורי לשנת 2009 הוא כ- 174 מיליארד שקלים, וכמחצית ממנו ממס הכנסה, הרי שהיקפם הפוטנציאלי של התשלומים המקוונים גדול בהרבה ממימושו בפועל. בשנת 2008 בוצעו כ- 2.3 מיליארד "עסקאות" (תשלומים) באמצעות שירות התשלומים. זהו גידול של כ- 76% לעומת 1.3 מיליארד עסקאות בשנת 2007. • שירות הטפסים הלאומי שירות הטפסים הלאומי הוא מאגר של טפסים להורדה, טפסים למילוי וטפסים מקוונים מכל משרדי הממשלה ורשויותיה. כיום מצויים במאגר הטפסים הלאומי 3086 טפסים שונים. מתוכם הרוב – 2208 אך ורק להורדה והדפסה (נדרש מילוי ושליחה ידניים); 315 טפסים מקוונים למילוי והדפסה (הקלדה על המחשב אך שליחה שלא כחלק מן האתר); 138 טפסים מקוונים למילוי ושליחה (כל ההליך מתבצע באינטרנט) ו- 415 טפסים מקוונים הכוללים תהליך קליטה מקוון במשרד הממשלתי שמקבל את הטופס. כאמור, כיום רובם של הטפסים אינם ניתנים למילוי ושליחה ברשת, ובשל כך ייעול התהליך הינו חלקי בלבד. עם זאת, אנשי ממשל זמין מציינים כי החסם המרכזי הוא היעדר היכולת של רוב הציבור לחתום חתימה אלקטרונית עקב היעדרו של זיהוי חזק וחד ערכי באמצעות תעודת זהות חכמה. לדבריהם, סיום הליכי החקיקה והתקינה יובילו ליכולת להפוך את מילוי הטפסים המקוון לפשוט ורווח יותר וכן לאפשר יישומים מתקדמים נוספים. איור 3. הטפסים המקוונים הפופולאריים ביותר7 בתשובה לשאלת מרכז המחקר בכנסת האם הוגדרו יעדים לשיעורי שימוש בשירותי ממשל זמין – גלישה באתרים, מילוי טפסים וביצוע תשלומים עולה כי לא הוגדרו יעדים. אנשי ממשל זמין ציינו: "לצערנו ממשלת ישראל לא לקחה על עצמה יעדי שירות ולכן קשה לגזור גם את יעדי השירות לממשל זמין. צוות ממשל זמין מבצע מעקב שוטף על רמת השירות והשימוש בכל הפרויקטים של ממשל זמין ומעקב זה מראה מגמת עלייה משמעותית לאורך כל שנות חיי הפרויקטים השונים.8" (ההדגשה שלי, ר.ג) נראה כי יש מקום להגדיר לא רק את סל השירותים אלא גם יעדים לשיעורי השימוש בשירותים השונים. בלי לבטל מערכם של שירותים ויישומים מתקדמים, מבחנם האמיתי של השירותים השונים הוא מידת החדירה שלהם ויכולתם של האזרחים להטמיע את השימוש בהם. 1.2. אתרי משרדי הממשלה כאמור, אתרי משרדי הממשלה השונים מופעלים באופן עצמאי על ידי המשרדים עצמם וניכרת שונות רבה ברמת התחזוקה, העדכון, העיצוב והעמידה בסטנדרטים של נגישות לאוכלוסיות שונות. כחלק מן הפעילות של ממשל זמין לעידוד שיפורם של אתרי המשרדים והרשויות השונות, דוח ממשל זמין מפרסם השוואה בין אתרי הממשלה השונים על פי קריטריונים מוגדרים. דוח ממשל זמין מפורסם זו הפעם הרביעית. משרדים שלא השתתפו בדוח ממשל זמין מעולם הם: צה"ל, הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים ורשות ההגבלים העסקיים. להלן עיקרי הממצאים מתוך דוח ממשל זמין 2009 אודות תפקודם של האתרים השונים: דוח ממשל זמין מציג את כמות הכניסות ב-42 האתרים שנבדקו בדוח. מפאת קוצר היריעה הטבלה להלן מציגה את כמות הכניסות בעשרת האתרים הממשלתיים בהם ביקרו הכי הרבה גולשים (מבין האתרים שנבדקו)9. טבלה 1. כמות כניסות לאתרי משרדי ממשלה על פי דירוג בהשוואה על פי שנים יש לציין, כי נתונים אלה אינם מייצגים את מספר האנשים שגלשו לאתרים שכן גולש חוזר נספר בכל פעם מחדש.10 הנימוק בדוח ממשל זמין לשימוש במדד זה הוא כי "מדד ה- visitors נבחר, מפני שהוא קיים ברוב התוכנות המאפשרות בדיקה, ומהווה מדד לחשיפה לתוכן האתר". עם זאת, הבעייתיות במדד זה היא כי הוא איננו נותן אינדיקציה ישירה ביחס לגודל האוכלוסייה העושה שימוש במידע אלא בעיקר על תכיפות השימוש – שימוש שיכול להתבצע במינון גבוה על ידי אוכלוסייה מצומצמת וספציפית. לדוגמא, ניתן להניח כי שיעור הגולשים באתר הרשות לניירות ערך אינו גבוה מאוד, אך מידת השימוש גבוהה. אנשי ממשל זמין בוחנים את טיב האתרים ומדרגים אותם על פי מספר קריטריונים וציון מקסימלי שניתן לכל קריטריון: שירותים מקוונים (20%); תשלומים מקוונים (20%) טפסים כולל תהליך (13%) ערוצי מענה (15%) נגישות (10%) וכדומה. טבלה 2 מציגה את הציונים להם זכו אתרי הממשלה השונים. האתרים שזכו בחמשת המקומות הראשונים הם (בסדר יורד): הרשות לניירות ערך; משרד התמ"ת; משרד האוצר; משרד החינוך והמשרד להגנת הסביבה. טבלה 2. ניקוד משרדי הממשלה- העשירייה הראשונה בשל העובדה כי בחלק מן האתרים המדורגים גבוה קשה למצוא חלק מן המידע הרב הקיים באתר ייתכן, ויש מקום לבחון האם יש להוסיף קריטריון של "ידידותיות למשתמש". נקודה זו חשובה בייחוד לאור ההכרה כי מלבד "Early Adopters" – המאמצים טכנולוגיות בקלות ובזריזות, עבור חלק ניכר מן האוכלוסייה השימוש בטכנולוגיות המידע איננו מפותח די צרכו. מעיון בשתי הטבלאות, המובאות כאן באופן חלקי, ניכר כי אין הלימה בין מידת החשיפה של אתר אינטרנט לבין רמתו ותקינותו. כך למשל בעוד שרכבת ישראל מדורגת במקום השלישי מבחינת מספר המבקרים באתר, הרי שהיא מדורגת במקום הלפני אחרון – 41 בציון – 0.22 מבחינת רמת האתר; בעוד שמשרד הבריאות מדורג במקום העשירי במספר המבקרים בו הרי שהוא מדורג במקום האחרון – 42 בציון 0.21 מבחינת רמת האתר. נראה כי יש לעודד משרדים שבאתריהם נעשה שימוש רב לשפר את רמת אתר האינטרנט של המשרד, שכן סביר לשער כי מידת השימוש מצביעה על הצורך של האזרחים במידע ובשירותים המצויים באתרים אלה. 2. חסמים המעקבים את פעילות ממשל זמין בתשובה לפניית מרכז המחקר והמידע בכנסת בשאלה מהם החסמים המעקבים את פעילות ממשל זמין נתקבלה מאנשי ממשל זמין התשובה הבאה, המובאת להלן כלשונה11: "זיהוי אלקטרוני: שירותים מקוונים רבים דורשים נוכחות לצורך הזדהות. העיכוב (של קרוב לעשור) בהפקת תעודת זהות דיגיטלית שתאפשר הזדהות וחתימה מרחוק, מעכב תהליכים מקוונים רבים שיכלו לסייע משמעותית למערך ממשל זמין לתת שירותים משמעותיים יותר. מערך ממשל זמין הפיק בעצמו כרטיסי זיהוי לעסקים ולבעלי מקצוע (עורכי דין, רואי חשבון) הבאים במגע רב מול הממשל, אך אינו יכול להפיץ באופן שוטף כרטיסי זיהוי לכלל האוכלוסייה. שיתוף פעולה מהמשרדים: פתיחת השירותים דורש הרתמות של משרדי הממשלה, ומערך ממשל זמין משקיע רבות בבניית ותחזוקת הקשר מולם. כיון שנושא הממשל הזמין לא הוגדר בחוק מסודר, חלק מהמשרדים עדיין אינם רתומים דיים לתהליכים המתרחשים במערך ממשל זמין. לצערנו לא הוגדר יעד ממשלתי מחייב, והמשרדים אינם נמדדים ברמת השירות שהם נותנים. בניסיון להמשיך ולרתום את המשרדים לתהליך מוציא מערך ממשל זמין בכל שנה את "דו"ח ממשל זמין" המודד את השירותים המקוונים שנותנים משרדי הממשלה השונים לציבור. שינוי תהליכי עבודה: בשנותיו הראשונות של מערך ממשל זמין נעשה מאמץ מודע להקים את השירותים באופן שדורש שינוי מינימלי בתהליכי העבודה במשרדים בכדי להקל על האינטגרציה מולם. בכדי לשפר את רמת השירות נדרשת קפיצת מדרגה ובה יש לאפיין שירותים רבים מתוך ראייה שירותית המפשטת ומקילה על קבלת השירות מצד האזרח, תוך שילוב האמצעים הטכנולוגיים המקוונים. אפיון זה משית צורך בשינויי תהליכים בתוך המשרדים והמוכנות הנמוכה והספוראדית של משרדים היום לבצע תהליכים מעין זה תלויה כולה ברצונם של ממלאי תפקידים במשרדים ואינה מגובה בתהליך ניהולי כולל. תהליכים חוצי משרד: תהליכים מרכזיים בחייו של האזרח דורשים פעילות חוצה משרדים ויחידות וכן שיתוף של השלטון המקומי. במטרה לשפר את השירות נדרש להוביל תהליך חוצה ממשלה של התאמת המנגנון ותהליך השירות, יצירת אחידות מונחים, העברת מידע בתוך הממשלה (במקום על ידי האזרח) ביטול כפילויות והפחתת נקודות המגע. תהליך מורכב זה דורש מנהיגות והגדרת גורם על בעל הסמכויות להגדיר את התהליך. אמנת שירות: משרדי הממשלה עדין מתקשים ביצירת אמנת שירות הולמת התואמת את צורכי אזרחים ועסקים נכון לשנת 2009-2010. הצורך במתן מענה מהיר במהלך שימוש בשירותים מקוונים באינטרנט, הוא הכרח. מערך ממשל זמין נותן מענה מהיר מאוד לפונים לפורטל gov.il, לשירות הטפסים הלאומי ולשירות התשלומים הממשלתי ומסייע לגולשים שזקוקים לעזרה און-ליין. משרדי הממשלה עדין אינם נמצאים במקום הזה והמענה שלהם לאזרחים ארוך מאוד (שבועיים ימים). חקיקה מיושנת: הרגולציה והחקיקה מפגרות שנים רבות אחרי ההתקדמות הטכנולוגית, ואינן מטפלות בנושא הממשל הזמין בצורה נאותה. כתוצאה מכך היכולת של מערך ממשל זמין להזיז תהליכים מואטת בצורה משמעותית ובנויה על רצונם הטוב של המשרדים שבחלקם אכן מממשים את הצורך העולה מן האזרחים ובחלקם לא עושים דבר. ניתן שני דוגמאות, הראשונה – שירות התשלומים הממשלתי עובד שנים בלי שהתקיימה שום חקיקה בנושא ודוגמה שנייה – עדיין לא חוקק שום חוק לתעודת זהות חכמה ואכן, המהלך תקוע שנים רבות. הקצאה תקציבית: ההקצאה התקציבית לנושא שירות מקוון למשרדים השונים, נעשית על בסיס רצון טוב בלבד ולא על בסיס דרישות רוחביות ברורות ומוגדרות. כתוצאה מכך ישנם משרדים המשקיעים מאוד באתר האינטרנט שלהם ובשירותים המקוונים שהם מספקים וישנם משרדים שלא עושים כל השקעה. ניהול טכנולוגי מרכזי בממשלה: כיום אין ניהול טכנולוגי מרכזי בממשלה. כל יחידת טכנולוגיה בכל משרד ממשלתי מקימה לעצמה את המערכים שלה ולמעט תשתיות משותפות שהקים מערך ממשל זמין דוגמת צומת השירותים, חוות השרתים, מערך אבטחת המידע, שירות התשלומים הממשלתי, שירות הטפסים הלאומי ופרויקט gov.x – תשתית רוחבית להקמת אתרים ממשלתיים, אין כל תשתיות משותפות בממשלה. כמו כן אין סטנדרטים כלליים איך לפתח מערכת בממשלה ואיך לשתף אותה." 3. תקציב ממשל זמין12 תקציב 2005 2006 2007 2008 2009 2010 מקורי 27,720 36,096 42,437 64,134 41,551 על שינויו 34,653 43,760 58,941 84,615 70,282   70,880 ביצוע תקציב 22,299 33,832 44,578 54,344 63,200 * הנתונים כוללים את השתתפות משרדי הממשלה בתקציב ממשל זמין, תקציב 2009 ו- 2010 הוא בהרשאה להתחייב וממנו נגזרות תכניות העבודה של ממשל זמין. התקציב על שינויו לשנת 2009 נכון ל-15 לנובמבר 2009, ביצוע נכון לסוף ספטמבר. 4. יעדי ממשל זמין לשנת 201013 • ת.ז. לאזרחים - הקמת מערך הזדהות וחתימה אלקטרונית ושילוב בשירותי ממשל זמין שירותים רבים הניתנים במשרדים השונים דורשים חתימת האזרח ויכולת זיהוי שלו. כיום עקב העדרן של תעודות זהות חכמות לא ניתן לבצע חתימה אלקטרונית וליישם שירותים אישיים מתקדמים המחייבים זיהוי ודאי של האזרח מקבל השירות. עם יישום תעודות הזהות החכמות יתאפשר לאנשי ממשל זמין "לצרוב" תעודות אלקטרוניות על גבי תעודת הזהות ולאפשר לכל אזרח לעשות שימוש במגוון שירותים מקוונים מתקדמים. • הקמת תשתית שירותים אישיים לאזרחים ועסקים – פרויקט My Gov פרויקט הקמת תשתית טכנולוגית המאפשרת, לאחר זיהוי חזק (באמצעות כרטיס חכם) לצפות במידע אישי הקיים במשרדי הממשלה ומשויך לבעל הכרטיס ולבצע פעולות שעד כה דרשו זיהוי והגעה פיזית ללשכת השירות הממשלתית. הפרויקט יאפשר לאזרחים ועסקים לראות את "התמונה הגדולה" במקום אחד, ריכוז תמצית כלל המידע הממשלתי האישי תחת פורטל אחד. בין השירותים האישיים שיושקו בשנת 2010 (בכפוף לחלוקת ת.ז חכמה על ידי משרד הפנים): הצגת בעלות על כלי רכב; הצגת נקודות תעבורה; הפקת תעודת לידה; הפקת תעודת פטירה ושירותים שונים נוספים. • קידום שירותי Doing Business ותהליכים חוצי משרדים במסגרת דוח שהופק בבנק העולמי שמטרתו בחינת החסמים הבירוקרטים העיקריים בכל מדינה, סומנו תהליכים עיקריים במדינת ישראל המהווים כיום חסם בירוקרטי. משרד האוצר הציב לעצמו מטרה לטפל בחסמים אלו: היתרי בנייה; רישוי עסקים; פתיחת עסק ורישום נכס באמצעות יישומן של מערכות מידע מתקדמות שמטרתן לספק מידע ולנהל הליכים אלה ללא הצורך בקשר של האזרח מול כל משרד בנפרד ותוך יכולת שלו לבצע תשלומים, למלא טפסים ולעקוב אחר כל שלבי ההליך ממחשבו האישי. פרויקטים אלה צפויים להתחיל בשנת 2010 ולהימשך גם בשנים הבאות. 5. עיקרי דוח מבקר המדינה בנושא ממשל זמין14 דוח מבקר המדינה 59ב שפורסם במאי 2009 מתייחס בהרחבה לפרויקט ממשל זמין. עם זאת, כיוון שדוח המבקר אינו עומד במוקד דיוני ועדת המדע והטכנולוגיה וכיוון שהדוח בנושא עתיד להידון בוועדה לביקורת המדינה של הכנסת ב-2 לדצמבר 2009 עיקרי הדוח יוצגו להלן בקצרה. (ההדגשות שלי, ר.ג.). אישור הפרויקט ותקצובו: בהחלטת הממשלה מ-2004 הונחה אגף החשכ"ל לסיים את פרויקט ממשל זמין עד סוף שנת 2006. הביקורת העלתה שגם לאחר מועד זה, וגם במועד הביקורת, המשיכו להתנהל פעולות הפיתוח של הפרויקט, לרבות בתתי-הפרויקט שנועדו להסתיים בסוף 2006 לפי התכנית שאישרה הממשלה. לאחר שנים רבות של פיתוח היו אמורות עלויות הפיתוח של הפרויקט להתייצב, והפרויקט היה אמור לעבור לשלב התפעול השוטף - התחזוקה, אך בפועל עלויותיו גדלות משנה לשנה. אומדן העלויות שהובא לאישור הממשלה היה נמוך בהרבה מן העלויות בפועל . היגוי הפרויקט: לפי החלטת הממשלה ממאי 2002 הוקמה ועדת היגוי בין-משרדית לפרויקט. ועדת היגוי זו, בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, פעלה רק עד שנת 2003. בהיעדרה לא היה מנגנון מוסמך וראוי להתוויית דרכו ואופן ניהולו של הפרויקט ולבחינה של השגת יעדיו. כך נשארה הובלת הפרויקט בידי צוות אנשי מחשוב, ובפעולות הפרויקט הושם דגש על היבטים טכנולוגיים. צוות זה התווה את תפיסת העולם שעל בסיסה ממומש פרויקט ממשל זמין ואת סדרי העדיפויות ביישומו. הבקרה על ביצוע הפרויקט והדיווח על התקדמותו: בהחלטת הממשלה מ-2004, שעניינה פרויקט ממשל זמין ופרויקט מרכב"ה, נאמר שיש להנחות את הממונה על התקציבים במשרד להקצות את התקציבים לפרויקטים אלה בהתאם לתפוקות ולהשגת היעדים של התכנית. אין במשרד כלי בקרה ודיווח המספק מידע אמין על תכניותיו המפורטות של הפרויקט ועל ההתקדמות בביצועו, כמקובל בפרויקטים של מחשוב וכפי שהונהג בפרויקט מרכב"ה. ב-2004 גם נקבע שתוקם מינהלת בקרה לפרויקט, ותפקידה יהיה לקבל דיווחים מאגף החשכ"ל ולאשר "כל חריגה מהתכנית, מקצועית, תקציבית או אחרת". מינהלת הבקרה לא הוקמה. אין בהוראות תכ"ם נהלים הקובעים את סדרי הפיקוח והבקרה על הניהול והביצוע של פרויקטים של מחשוב בכלל ושל פרויקט ממשל זמין בפרט. נוהל כזה אמור לעלות בקנה אחד עם נוהל מפת"ח . שירות התשלומים הממשלתי: הביקורת העלתה שהרוב המכריע של התשלומים לממשלה נגבֶּה כבעבר ולא באמצעות פרויקט ממשל זמין. לא ניתן לדעת אם התפוקות שהתקבלו היו מתוכננות ואם הצדיקו את עלויותיו של תת-הפרויקט, שהסתכמו רק בשנים 2006, 2007 ובמחצית הראשונה של שנת 2008 בכ-12 מיליון ש"ח. שירות הטפסים: את רובם המכריע של הטפסים באתר השירותים והמידע הממשלתי לא ניתן למלא ולשלוח באמצעות המחשב - באופן מקוון - למשרד הממשלתי. אמנם אפשר להורידם מן האתר, אך לאחר מילויָם יש להדפיסם ולשלוח אותם בדואר. העלויות של תת-הפרויקט היו גדולות והסתכמו מתחילת 2006 עד אמצע 2008 בכ-15 מיליון ש"ח, ואילו אומדן עלותו בהחלטת הממשלה מ-2004 היה 8 מיליון ש"ח. עוד נמצא שחלק מסכום זה הושקע ביישום חתימה אלקטרונית כמשמעותה בחוק, אך השקעה זו, אף שנעשתה, לא הגבירה את המימוש של שיגור הטפסים באמצעות המחשב למשרדים הממשלתיים. ניהול הפרויקט באמצעות עובדי חברות כוח אדם, בתי תכנה ויועצים: בביצוע תפקידים מקצועיים בתחום המחשוב נעזר המשרד בעובדים שאינם עובדי מדינה, אלא עובדים של חברות כוח אדם ובתי תכנה (להלן - עובדים חיצוניים). ביוני 2008 הועסקו באגף החשכ"ל במסגרת הפרויקט כ-100 עובדים חיצוניים. ההוצאה על שירותי כוח אדם היוותה בשנת 2007 כ-77% מעלותו הכוללת של פרויקט ממשל זמין. פרויקט ממשל זמין התנהל ללא הגדרה פורמלית של תפקידים וסמכויות, ולא התקיים הליך נאות למינוי מנהל לפרויקט. אגף החשכ"ל לא נקט יזמה לבחון אם הספקה מתמשכת של שירותי ממשל זמין מחייבת מסגרת ממשלתית שתהיה אחראית לכך ותספק שדרת ניהול מקצועית האחראית לפרויקט ולמימושו. עובדים חיצוניים המשולבים בפרויקט ממשל זמין מוּכָּרים ומוצגים באגף החשכ"ל ובמשרד כבעלי סמכויות ניהול בפרויקט, אף שלא מינו אותם לתפקידים אלה בהליכים מקובלים ולא חתמו עמם על הסכמים שמכוחם מונו לתפקידיהם. המשרד יצר מצב שבו הפקיד בידי עובדים חיצוניים סמכויות ניהול והחלטה בדבר פעולות שהיקף עלותן מיליוני ש"ח מדי שנה. במשך שנים העביר המשרד תשלומים במיליוני ש"ח מתקציב ממשל זמין לחברות שלא זכו במכרז ושלא כרת עמן הסכם, וכן העביר תשלומים תמורת עבודתם של עובדים חיצוניים שלא כרת עמם הסכם ואשר לא היו עובדי חברות כוח האדם או בתי התכנה שזכו במכרז. אגף החשכ"ל הוא אחד מ"שומרי הסף" במערכת הממשלתית; דרכי פעולתו - עם אגף התקציבים וחשבות המשרד - אפשרו במשך שנים התנהלות המנוגדת לכללי המינהל התקין בין כתליו של משרד האוצר. 6. עיקרי תגובת משרד האוצר לממצאי הדוח15 הגדרת מערך ממשל זמין כ"פרויקט" עם תאריך סיום וחריגה מתקציבו : ההנחה המרכזית עלייה מבוסס דוח הביקורת קובעת כי מערך ממשל זמין הוא פרויקט. ככזה עליו להתנהל בהתאם ללוח זמנים הקובע אבני דרך ומועד לסיום. במציאות, בישראל כמו בעולם, מערך ממשל זמין פועל כתוכנית ארוכת טווח ולא כפרויקט חד פעמי, זאת מתוך ראייה כי ככל שקיים שימוש במדיה האינטרנטית, וככל שהממשלה מספקת שירותים לציבור, יש מקום לפעול לפיתוח שירותים אינטרנטיים נוספים, ולתחזוקת שירותים קיימים. בכל העולם מערך ממשל זמין (e-government) פועל כתוכנית ארוכת טווח עם תקציבים בסדר גודל העולה במאות אחוזים על תקציב מערך ממשל זמין בישראל. בניגוד לממצאי הדוח לגבי תקצוב הפרויקט, תהליך עדכון התקציב למערך ממשל זמין הוא תהליך תקצוב תקין וכי תוכנית ממשל זמין התנהלה לפי הכללים הנהוגים בכלל יחידות המחשב של יחידות הממשלה. הגדרת מטרות וניהול "מערך ממשל זמין": בניגוד לדו"ח המבקר הקובע שאגף החשב הכללי לא הוסמך לקבוע תוכנית עבודה מתמשכת למערך ממשל זמין מעבר לשנת 2006 , החשב הכללי הוסמך לבצע זאת בהחלטת ממשלה מס' 3573 (חכ/146) מיום 28 באפריל 2005. מההחלטה עולה בברור כי לאור דינאמיות הפרויקט הממשלה הסמיכה את החשב הכללי כאחראי להנחות את המשרדים בדבר פעילות מערך ממשל זמין ללא הגבלת זמן. מנכ"ל משרד האוצר יחד עם החשב הכללי וראש אגף תקציבים הקימו בשנת 2008 וועדת היגוי אוצרית על מנת לפקח, לעקוב ולקדם את נושא ממשל זמין. סוגיית העסקת עובדים חיצוניים על כל השלכותיה: מבקר המדינה, לא מתייחס למצב הקיים במחשוב הממשלתי מזה שנים רבות: 66% מעובדי המחשוב בממשלה אינם עובדי מדינה (מעל 2,200 עובדים מתוך כ- 3,200) ומועסקים על ידי חברות תוכנה וחברות כח אדם. עובדים אלה משולבים בדרגים שונים ובמשימות שונות. הסיבות לכך רבות וביניהן ניתן למנות: רצונה של המדינה להעסיק כח אדם טכנולוגי מקצועי באיכות גבוהה; גמישות העסקה; התמודדות עם תחרות בשוק ה IT; רצונה של הממשלה לאורך השנים להפחית את תקני עובדי המדינה המשמשים כאנשי המחשוב בממשלה; מגמה להוצאה של חלק מכלל מערכות המחשוב של הממשלה למיקור חוץ מלא (כולל ניהול). עמדת אגף החשב הכללי היא שהכלים שממשלת ישראל פיתחה והגדירה לאורך השנים כמענה לתחום הדינאמי של המחשוב הם כלים נכונים והם שאפשרו לממשלה ככלל ולממשל זמין באופן פרטני להגיע להישגים אליהם הגיעו. פעילות משרד האוצר והחשב הכללי לתיקון הנושא: סגן החשב הכללי מקיים דיונים יחד עם כלל משרדי הממשלה בשיתוף אגף תקציבים ונציבות שירות המדינה לבחינת נושא העסקת עובדי מחשוב. דיונים אלה מתמקדים בשלב הראשון בהסדרת תקינה לתפקידי הליבה של מערכי המחשוב בממשלה. אגף החשב הכללי יצא במכרז העסקה חדש לעובדי מחשוב שיטפלו בחלק מהבעיות עליהם מצביע דוח מבקר המדינה. במכרז החדש קיימת התייחסות לאנשי לוגיסטיקה המטפלים ברכש ומכרזים על מנת למנוע חשש לניגוד עניינים. חריגה מלוחות זמנים- אי עמידה ביעדים: ברור לאגף החשב הכללי כי לא כל היעדים הושגו ובחלקם היו חריגות מלוחות הזמנים כפי שהופיעו בתוכניות העבודה המפורטות. הסיבות לכך שונות ובניהן ניתן למנות את הסיבות הבאות: היעדים המוגדרים בתוכנית העבודה אינם בשליטתו הבלעדית של מערך ממשל זמין; יצירת שת"פ עם משרדי הממשלה אינה משימה פשוטה ופעמים בשל סיבות שונות ישנם מכשולים המעכבים ביצוע של פרויקטים; משרדי הממשלה לא השכילו עד היום למפות את מכלול שירותיהם אל מול הציבור הן בתחומי התשלומים, הטפסים ותהליכים רוחביים, עובדה זו יוצרת טעויות במדידת שיעורי הביצוע של הפרויקטים במערך ממשל זמין. סביבת האינטרנט הינה סביבה דינאמית שהשתנתה במהלך העשור האחרון מספר פעמים. כל שינוי בסביבה הזו מחייב שינוי בתשתיות מערך ממשל זמין וגורר עיכובים בהשגת יעדי העל של התוכיות השונות; הפעלתם של חלק מהשירותים לציבור וקיומם של אמצעים שלא תלויים אך ורק במערך ממשל זמין. הפעלתם של חלק מהשירותים לציבור מחייבת שינויי חקיקה ותקנות שאינם תלויים אך ורק במערך ממשל זמין: חקיקה מתאימה להפעלת "דואר אלקטרוני רשום", חקיקת משנה בנושא "גורם מאשר ממשלתי" ושינו חוק חובת המכרזים שיכנס לתוקפו רק במהלך שנת 2009. פעילות משרד האוצר לתיקון הנושא: במסגרת תוכנית העבודה לשנת 2009 נעשית הבחנה ברורה בין תחזוקה שוטפת של המערך הקיים לבין הקמה ופיתוחים נוספים. התוכנית מבוקרת באופן שוטף על ידי סגן החשב הכללי לנושאי טכנולוגיה – האחראי על מערך ממשל זמין. אי קיום בקרה ודרכי מדידה של מערך ממשל זמין: במהלך השנים האחרונות נבנו במערך ממשל זמין מספר רב של כלים לבדיקת קצב התקדמות פריסת מערך ממשל זמין בממשלה. בין כלים אלה ניתן למנות את: דו"ח שנתי של ממשל זמין המופק על ידי ממשל זמין יחד עם כל משרדי הממשלה; סקרי שביעות רצון פומביים חצי שנתיים; מדידה רצופה של סטטיסטיקות שימוש במערך ממשל זמין; בכל שנה מכין מערך ממשל זמין תוכנית עבודה המוגשת לאישור סגן החשב הכללי ואגף תקציבים; לחשב הכללי מוגשים דוחות ביצוע שנתיים; סגן החשב הכללי מקיים מעקב צמוד במהלך השנה על עמידה ביעדים, בלו"ז ובתקציב של כל אחד מידעי המשנה בכל אחד מהפרויקטים המתבצעים במערך ממשל זמין; אגף תקציבים מבצע בחינת ביצוע ברמה רבעונית מול היחידה וסגן החשב הכללי. מערכת ניהול פרויקטים (team system ומערכות אחרות) הוכנסו למעקב שוטף אחר ביצוע תת הפרויקטים. שירות התשלומים: בשנת 2001 היו בשירות התשלומים הממשלתי 3 שירותי תשלום, עד סוף שנת 2002 - 18 שירותי תשלום, וכיום - למעלה מ-135 שירותי תשלום. התוצאה של הגידול במספר התשלומים הייתה גידול במספר העסקאות בשירות התשלומים הממשלתי. קצב פתיחת השירותים, שיעור השימוש בהם ומידת הצלחתם אינה תלויה אך ורק בפעולת מערך ממשל זמין אלא גם ובעיקר על משרדי הממשלה המופקדים על גביית אותם תשלומים. בתחילת 2008 הפיק משרד האוצר קמפיין ייעודי להגברת השימוש במערך ממשל זמין. הקמפיין הביא לגידול של 70% בכמות ההעברות הכספיות שבוצעו בשירות (מ 1.3 מליון תשלומים ב 2007 ל2.3 מליון תשלומים ב2008). בחלק מהאגרות בהם מדובר בתשלומים בסכומים נמוכים הגיע שיעור השימוש לכמעט 50% מכלל התשלומים. הנתונים מראים כי שירותי מערך ממשל זמין הופכים רלוונטיים עבור ציבור הולך וגדל של משתמשים מדי שנה. שירות הטפסים: מערך הטפסים המקוון יצר שינוי בכל מערך קלט המידע בממשלה. הפרויקט יצר "מילון נתונים" אחיד לכלל משרדי הממשלה ומאפשר שיתוף נתונים ואיחוד טפסים ותהליכים בכל הממשלה. העובדה כי מרבית הטפסים אינם מקוונים אינה נכונה. נושא השליחה הינו חלק מההגדרות – אולם אינו בהכרח ליבת הנושא. לדוגמה גם כאשר אפשר יהיה לחתום אלקטרונית על טופס בקשה לחידוש דרכון, יהיה צורך לשלוח את הדרכון הישן בדואר. ממשל זמין מעודד מאוד את המשרדים לעבור לטפסים מקוונים הניתנים לשליחה, אולם היעדר אמצעי חתימה אלקטרונית ומערכות במשרדים - הינם חסמים מרכזים בהתפתחות תהליך זה. יש לציין כי ניתן לראות מהמשובים של האזרחים שביעות רצון גבוהה מאוד מהטפסים הקיימים וזו רק תגדל עם חלוקת אמצעי חתימה לכלל האזרחים.