חומר רקע
מדינת ישראל
משרד המשפטים
מחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט אזרחי)
ירושלים:
לכבוד
מזכירות ועדת המדע
כנסת ישראל
הנדון: הצעת חוק חתימה אלקטרונית(תיקון מס' 2), התשס"ט-2009
1. בעקבות הערות השר מיכאל איתן ושר המשפטים, תוקנה הצעת החוק שבנדון, ואנו מבקשים להעמיד לדיון נוסח מתוקן שלה, כמפורט להלן. הנוסח המצ"ב משקף את הנחיית ועדת השרים לענייני חקיקה, בתחום פעילות המדינה כ- "גורם מאשר" לפי חוק חתימה אלקטרונית, התשס"א-2001 (להלן – נוסח הפשרה). נודה אם תביאו את הנוסח המצ"ב לידיעת יו"ר הועדה, ונבקש שיופץ למוזמנים לדיון.
2. בתמצית, מטרת הצעת החוק שהוגשה על ידי הממשלה, ואושרה בקריאה ראשונה בכנסת הקודמת, היא לאפשר גם לממשלה להנפיק תעודות אלקטרוניות לפי החוק, וזאת במקביל לפעילות של גורמים מאשרים פרטיים. בהתאם לנוסח הפשרה, ההצעה המקורית תתוקן כך שתוגבל היכולת של המדינה להנפיק תעודה אלקטרונית לחתימה אלקטרונית מאושרת למקרים הקבועים בנוסח הפשרה בלבד, או בנסיבות הקבועות בנוסח הפשרה, כמפורט להלן.
3. בנוסח הפשרה הוסף סעיף 5 המוצע להצעת החוק, שמטרתו הוספת סעיף 21א לחוק.
רקע
4. חוק חתימה אלקטרונית נחקק בשנת 2001 (להלן- החוק), והוא קובע את התנאים לקבילות חתימה אלקטרונית כתחליף תקף מבחינה משפטית לחתימה ידנית.
5. החוק גם מסדיר את האפשרות של צדדים שאינם מכירים זה את זה, להזדהות אחד בפני השני באופן אמין. זאת, תוך הסתמכות על זיהוי שביצע צד שלישי המפוקח לפי החוק, ומכונה "גורם מאשר", אשר בסופו של יום הנפיק לכל אחד מהם תעודה אלקטרונית.
6. בשנת 2001, בעת חקיקתו של החוק, הציפייה הייתה כי תעודות אלקטרוניות יונפקו על ידי גורמים פרטיים, הכפופים למשטר רישוי ופיקוח שנקבע בחוק. בפועל שוק הגורמים המאשרים לא נסק, וקיים כיום רק גורם מאשר אחד לפי החוק. בנוסף, חסם מרכזי להפצת חתימה אלקטרונית הוא הצורך בשמירתה על גבי אמצעי מאובטח, כגון כרטיס חכם או token, שמטרתם הגנה על החתימה. בפועל, מירב השימושים בחתימה אלקטרונית מאושרת על פי החוק הם שימושים לצורך ביצוע פעולות מול הממשלה, ובחלק מהמקרים אף מוטלת חובה בדין לבצע את הפעולה תוך שימוש בחתימה אלקטרונית.
7. התיקון המוצע נועד להסדיר ביצוע פעילות של "גורם מאשר", גם על ידי המדינה.
8. המימוש המרכזי הראשון צפוי להיות במסגרת פרויקטי התיעוד הלאומי החדשים. כך גם ניתן יהיה לממש את היתרונות של תעודת הזהות החכמה החדשה. תעודת הזהות החכמה צפויה להסיר את החסם הנובע מכך שבידי אזרחים אין אמצעי מאובטח.
9. בנוסף, במסגרת הליכי הנפקת תעודת הזהות, יוכל אזרח המבקש זאת גם לקבל גם חתימה אלקטרונית ותעודה אלקטרונית מטעם המדינה המזהה אותו, שיאפשרו גם הזדהות וחתימה מרחוק מול שירותי ממשל זמין ושירותים נוספים לפי בחירת האזרח.
10. מאחר שמדובר בתשתית לאומית, מוצע כי האחריות להקמתה, לתפעולה התקין והשוטף תהיה בידי המדינה, ובהתאם היא תישא גם באחריות לתקינות מערך זה ולרציפות ואמינות הפעילות כלפי התושבים.
11. עמדת הממשלה הינה כי אין זה ראוי לבסס תשתית לאומית של "זיהוי אלקטרוני" על פעילות של גורמים פרטיים בלבד. בנוסף, תלות בגורם פרטי להנפקת תיעוד רשמי או לביצוע פעולות משפטיות המחויבות בדין, אינה רצויה ואיננה מוצדקת.
דברי הסבר לסעיפים החדשים- תוספת סעיף 21א
12. בעקבות דיונים פנים ממשלתיים והערות שנשמעו מאז הקריאה הראשונה בכנסת הקודמת, ובכלל זה דיונים עם השר מיכאל איתן, הממשלה מבקשת להבהיר כי המדיניות המוצעת כאן נוגעת בעיקר לתיעוד לאומי, ממלכתי או של עובדי ציבור, ואין כוונתה להתערב בפעילות המסחרית של גורם מאשר, כל עוד לא נוצרת תלות בביצוע פעולות מחויבות על פי דין, כגון דיווחים לרשות המסים, בגורם פרטי אשר ימצאו ליקויים באופן פעילותו.
13. בהתאם לכך מטרת החוק לקבוע את ההסדרים שיחולו על הנפקת תעודות אלקטרוניות על ידי המדינה לשימושים שייקבעו. זאת לצד המשך פעילות של גורמים מאשרים פרטים בהנפקת תעודות אלקטרוניות לפי החוק לצרכים נוספים שונים שיתפתחו בשוק.
14. מטרת סעיפים 21א (א) (1) ו- (2) לקבוע שהמדינה תוכל להנפיק תעודות אלקטרוניות רק על גבי מסמכי זיהוי המונפקים על ידי המדינה, עבור אזרחים ותושבים, או עבור עובדי המדינה, חיילים שוטרים ואחרים המצויים בשירות הציבורי. הרציונאל הוא שלגבי מסמכי זיהוי אלו, המדינה ממילא מבצעת את אקט הזיהוי לשם הנפקת התיעוד הפיזי, וראוי שהאחריות המשפטית הן על הזהות הפיזית והן על הזהות האלקטרונית תהיה של הממשלה, ולא בידי גורם פרטי. בנוסף, יצוין שבהקשר של התיעוד האלקטרוני, אין צורך או תועלת בבדיקה או אישור נפרד של הזהות על ידי גורם מאשר פרטי, זיהוי המתבסס ממלא על הזיהוי הפיסי שכבר בוצע ידי המדינה.
15. המשמעות של מגבלה זו היא שתעודות אלקטרוניות שלא מונפקות בהקשר של מסמך זיהוי רשמי, כגון תעודות למורשי חתימה בתאגיד, לא נכללות בתיקון המוצע וככלל תוכלנה להתבצע על ידי גרום פרטי.
16. עם זאת, מאחר שכאמור, כיום השימוש המרכזי בתעודות אלקטרוניות הינו לצורך חתימה על מסמכים הנדרשים מול הממשלה, עמדת הממשלה כי אין זה סביר שמצד אחד היא מחייבת את המגזר הפרטי להשתמש בחתימה אלקטרונית, ומצד שני נוצרת תלות בחברה פרטית אחת בלבד.
17. על מנת לאפשר שהות לגורמים פרטיים נוספים להיכנס לתחום זה, הנחיית שר המשפטים והשר מיכאל איתן הינה לאפשר לממשלה להנפיק תעודות אלקטרוניות בתחומים נוספים למעט מסמכי הזיהוי האמורים, רק לאחר 02.01.2011 מקום בו התעודה האלקטרונית דרושה לצורך ביצוע חובות שבדין ובאופן פעילותו של גורם מאשר פרטי יחיד, נמצאו ליקויים שבעקבותיהם קיים חשש לביצוע החובות כאמור. המטרה להימנע מתלות מוחלטת של הממשלה והאזרחים בגורם מאשר יחיד. הוראה זו מעוגנת הסעיף 21א(ב)המוצע.
18. בנוסף, ובשים לב לדוחות רשם הגורמים המאשרים לשנים 2007 ו-2008, סעיף 21א(ג) בהצעה מכיל הסדר "חירום" שיחול מייד החל ממועד כניסתו לתוקף של התיקון המוצע, והוא נועד לאפשר פתרון מיידי במצב שבו פועל רק גורם מאשר אחד ופעילותו הותלתה, נמחקה או שקיים חשש לפגיעה במהימנות התעודות שהוא מנפיק. מטרת הסעיף היא צמצום מידי , ככל הניתן, של נזקים שעלולים להיגרם במצב זה.
19. סעיף 21א(ד) הוא סעיף המקנה סמכות לשר להתקין תקנות לעניין פעילותה של המדינה כגורם מאשר , וזאת בנוסף להוראות פרק ד' לחוק על כל גורם מאשר באשר הוא.
ב ב ר כ ה
הילה דוידוביץ, עו"ד