חומר רקע
י"ב כסלו, תש"ע
29 נובמבר, 2009
אל: חברי ועדת החוקה חוק ומשפט
מאת: הייעוץ המשפטי
צו עזרה משפטית בין מדינות (תיקון התוספת השנייה לחוק), התשס"ט-2009
עזרה משפטית בין מדינות – רקע
חוק עזרה משפטית בין מדינות, תשנ"ח-1998 (להלן – "חוק עזרה משפטית" או "החוק"), מסדיר את המסגרת הנורמטיבית להענקת עזרה משפטית למדינות זרות – או לאחד מהגופים המפורטים בתוספת הראשונה לחוק (ס' 2(ג))1 – בהיבטים שונים. עזרה משפטית כוללת את הפעולות הבאות: המצאת מסמכים, גביית ראיות, פעולות חיפוש ותפיסה, העברת ראיות ומסמכים אחרים, העברת אדם להעיד בהליך פלילי או לקחת חלק בפעולת חקירה, פעולת חקירה, העברת מידע, חילוט רכוש, מתן סעד משפטי, אימות מסמך ואישורו או ביצוע פעולה משפטית אחרת – הכל בקשר לענין אזרחי או לענין פלילי2 (ס' 2(א)). יצוין, כי עזרה משפטית אינה כוללת ביצוע מעצרים או ביצוע פסקי דין, למעט פסקי דין לחילוט רכוש (ס' 2(ב)).
להלן, סקירה קצרה על האופן שבו מתבצעות פעולות לעזרה משפטית בין מדינות:
הענקת עזרה משפטית למדינה אחרת – הרשות המוסמכת לקבל בקשה לעזרה משפטית מרשות מוסמכת במדינה אחרת ולהחליט בה, הוא שר המשפטים (ס' 3(א))3. החוק קובע תנאים פרוצדוראליים שונים לדיון בבקשה כאמור4, וכן את העילות הבאות שבגינן רשאי שר המשפטים לסרב לבקשה (ס' 5(א)):
(1) הפעולה עלולה לפגוע בריבונות ישראל, בבטחונה, בתקנת הציבור, בשלום הציבור או בבטחונו, או בענין חיוני אחר של המדינה;
(2) הבקשה היא בשל עבירה בעלת אופי מדיני;
(3) הבקשה קשורה להליך שמטרתו לפגוע באדם בשל דעותיו הפוליטיות או בשל מוצאו, או בשל השתייכותו לגזע, לאום, דת, מין או קבוצה חברתית מסוימים;
(4) הבקשה היא בשל עבירה צבאית או פיסקאלית;
(5) הבקשה היא בענין פלילי ולא ניתן, על פי הדין בישראל, לבצע פעולה הדומה לפעולה המבוקשת;
(6) המדינה המבקשת נמנעת מלבצע פעולות דומות לבקשת מדינת ישראל או אזרח ישראלי, או אינה מעניקה להם הקלות כהקלות המוענקות לפי חוק זה;
(7) עשיית הפעולה כרוכה בנטל בלתי סביר על המדינה.
החוק מכפיף את ביצוע הפעולות לעזרה משפטית, להוראות הדין הישראלי, וקובע כי פעולה לעזרה משפטית למדינה אחרת, תיעשה בדרך שנעשית פעולה מסוגה בישראל, ויחולו עליה הוראות הדין החלות בישראל על פעולה מסוגה (ס' 8(א)); וכי לא תיעשה פעולה לעזרה משפטית למדינה אחרת, אלא אם כן הפעולה מותרת על פי הדין בישראל (ס' 8(ב))5.
קבלת עזרה משפטית ממדינה אחרת – הרשות המוסמכת להגיש בקשה לעזרה משפטית מטעם מדינת ישראל הוא היועץ המשפטי לממשלה (ס' 45(א)), אשר רשאי לאצול סמכות זו לעובד ציבור שהואצלה לו הסמכות לקבל בקשה לעזרה משפטית על ידי שר המשפטים (ס' 45(ב)).
בקשה לעזרה משפטית של חילוט רכוש – כללי
אחת מהפעולות המוגדרות כ"עזרה משפטית", היא פעולה של חילוט רכוש. סימן 6 של פרק ג' לחוק, עוסק בשתי סוגי בקשות שעניינן חילוט רכוש: (1) אכיפת צו חילוט זר; (2) בקשה לסעדים זמניים. החוק קובע הסדרים מפורטים לכל אחת מהבקשות האמורות:
(1) אכיפת צו חילוט זר
הליך זה תחילתו בצו חילוט רכוש שנתנה רשות שיפוטית זרה6, בין בהליך פלילי ובין בהליך אזרחי7. המדינה הזרה, שבה הוצא צו החילוט, רשאית להגיש לרשות המוסמכת בישראל, בקשה לאכיפת הצו ביחס לרכוש הנמצא בישראל. תהליך אכיפתו של צו החילוט הזר, עובר בשלוש תחנות:
תחנה ראשונה: הרשות המוסמכת – הרשות המוסמכת בישראל (שר המשפטים), מקבלת את בקשת האכיפה מהמדינה הזרה, ובודקת את קיומם המצטבר של שני תנאים (ס' 33(א)):
(א) העבירה שבשלה ניתן הצו – הצו ניתן בשל עבירה, שאילו נדונה בישראל היתה מהווה אחת העבירות המנויות בתוספת השניה.
(ב) הרכוש שלגביו ניתן הצו – הרכוש שלגביו ניתן צו החילוט הזר שימש או נועד לשמש אמצעי לביצוע העבירה או אמצעי כדי לאפשר את ביצוע העבירה, או הושג, במישרין או בעקיפין, כשכר העבירה, או כתוצאה מביצוע העבירה.
אם הרשות מחליטה שהתנאים הנ"ל התקיימו8, היא מעבירה את הבקשה לפרקליט המחוז.
תחנה שניה: פרקליט המחוז – פרקליט המחוז נדרש לבדוק את הראיות שעל פיהן ניתן צו החילוט הזר:
• אם מדובר בראיות שהיו מספיקות לפי הדין בישראל למתן צו חילוט – יגיש פרקליט המחוז9 בקשה לאכיפת צו החילוט הזר לבית המשפט המחוזי שבאזור שיפוטו נמצא הרכוש (ס' 33(ב)).
• אם מדובר בראיות שאינן מספיקות לפי הדין בישראל למתן צו חילוט – פרקליט המחוז יודיע זאת לרשות המוסמכת (ס' 33(ג)).
תחנה שלישית: בית המשפט – ככלל, בית המשפט המוסמך בענייני חוק זה הוא בית משפט השלום, וזאת גם אם הפעולה המבוקשת אינה בתחום סמכויותיו (ס' 9(א)). עם זאת, החוק קובע כי בקשות לאכיפת צו חילוט רכוש זר ובקשות לסעדים זמניים יוגשו לבית המשפט המחוזי (ס' 33(ב) ו-ס' 39(ב)). אם נוכח בית המשפט שהתקיימו בצו החילוט הזר התנאים המפורטים בס' 33(א) (עבירה שבתוספת השניה + הרכוש שימש לביצוע העבירה) ובס' 33(ב) (ראיות מספיקות לביסוס הצו) – רשאי הוא לצוות על אכיפתו של צו החילוט הזר וליתן צו אכיפה, ומשציווה כן רואים את צו החילוט הזר, לכל דבר וענין, כאילו ניתן בישראל (ס' 34(א)).
על פי הוראת ס' 35 לחוק, בית המשפט לא ייתן צו אכיפה:
(א) אלא לאחר שנתן למי שטוען לזכות ברכוש הזדמנות להשמיע את טענותיו10.
(ב) אם הוכיח מי שטוען לזכות ברכוש, כי הרכוש שימש בעבירה ללא ידיעתו או שלא בהסכמתו, או שרכש את זכותו ברכוש בתמורה ובתום לב ומבלי שיכול היה לדעת כי הוא שימש או הושג בעבירה.
(ג) אלא אם כן נוכח שלבעל הרכוש ולבני משפחתו, יהיו אמצעי מחיה סבירים ומקום מגורים סביר.
(ד) ביחס למיטלטלין, שאינם ניתנים לעיקול לפי ס' 22 לחוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967.
(2) בקשה לסעדים זמניים
מדינה אחרת יכולה להגיש בקשה למתן סעד זמני להבטחתו של רכוש הנמצא בישראל, שבקשר אליו מתקיים הליך משפטי בפני רשות שיפוטית זרה. כמו כן, המדינה האחרת רשאית לבקש צו זמני, גם במצבים בהם טרם הוגש כתב אישום בפני רשות שיפוטית זרה או בטרם הוגשה בקשה אחרת בפניה לקבלת צו חילוט, בנימוק שקיים יסוד סביר להניח שהרכוש שלגביו מבקשים את הצו עלול להיעלם או שעלולים לעשות בו פעולות שימנעו את מימוש החילוט.
גם תהליך קבלתה של בקשה כאמור נדרש לעבור שלוש תחנות:
תחנה ראשונה: הרשות המוסמכת – הרשות המוסמכת מקבלת את הבקשה ונדרשת לבדוק את קיומם המצטבר של התנאים המפורטים בסעיפים 33(א) ו-(ב), דהיינו: (א) העבירה שבשלה ניתן הצו; (ב) הרכוש שלגביו ניתן הצו; (ג) הראיות שעל פיהן מתבקש הצו הזמני. אם התקיימו התנאים האמורים, רשאית הרשות להעביר את הבקשה לפרקליט המחוז (ס' 39(א)). הרשות לא תעביר בקשה כאמור, אלא אם כן המדינה המבקשת נתנה התחייבויות מספיקות לתשלום פיצויים כאמור בסעיף 40(ז) [הקובע כי אם נתן בית המשפט צו זמני, ולא חולט הרכוש, רשאי בית המשפט להורות שמי שניזוק בשל צו כאמור יפוצה מאוצר המדינה] (ס' 39(ג)).
תחנה שניה: פרקליט המחוז – פרקליט המחוז רשאי לבקש צו לסעד זמני (להלן – "צו זמני"), ובכלל זה: צו בדבר מתן ערבויות מטעם האדם שלגבי רכושו יינתן הצו, או אדם אחר המחזיק ברכוש; צווי עיקול או הוראות בדבר צעדים אחרים שיבטיחו את האפשרות של מימוש החילוט, לרבות הוראות לאפוטרופוס הכללי או לאדם אחר בדבר ניהול זמני של הרכוש (ס' 39(ב)).
תחנה שלישית: בית המשפט – בית המשפט מחליט האם לתת צו זמני ולאיזה תקופה11.
(3) שונות
לאן מועבר הרכוש שחולט – הרכוש שחולט, או תמורתו, יועבר לאפוטרופוס הכללי ויופקד על ידיו בקרן אותה הוא מנהל (ס' 41). שר המשפטים, בהתייעצות עם שר האוצר, רשאי לקבוע שרכוש שחולט או תמורתו, יועבר למדינה שבה ניתן צו החילוט הזר (ס' 42). עם זאת, לא יועבר הרכוש המוחלט למדינה המבקשת, אלא אם כן נתנה אותה מדינה התחייבות שאם יבוטל צו החילוט בישראל לגבי הרכוש שהועבר אליה, תישא המדינה המבקשת בכל ההוצאות שמדינת ישראל תיאלץ לשאת אם יבוטל החילוט (ס' 43).
בקשות לחילוט רכוש מטעם מדינת ישראל – עד עכשיו עסקנו באפשרות של בקשה של מדינה זרה לחילוט רכוש בישראל, אולם התהליך יכול להיות גם בכיוון ההפוך. דהיינו: הרשות המוסמכת (היועץ המשפטי לממשלה), רשאית לפנות למדינה אחרת בבקשה שתאכוף צו חילוט רכוש12 שניתן בישראל, לגבי רכוש הנמצא באותה מדינה; כן רשאית הרשות לבקש שיינתנו באותה מדינה סעדים להבטחת רכוש שלגביו מתנהל גם בישראל הליך משפטי או פעולת חקירה בקשר לאחת העבירות המנויות בתוספת השניה (ס' 55).
הצו הישן והצו המוצע
הצו הישן – כפי שצוין לעיל, אחד מהתנאים להוצאת צו אכיפה לצווי חילוט זרים (או להגשת בקשה למדינה זרה לאכיפת צו חילוט שהוצא על ידי בית משפט בישראל), הוא שצו החילוט ניתן (או מתבקש) בשל עבירה, שאילו נדונה בישראל היתה מהווה אחת העבירות המנויות בתוספת השניה. כיום, מכילה התוספת השניה רשימה לא מבוטלת של עבירות, כולן, בתחומי הפשיעה החמורה והטרור: עבירות סמים, הלבנת הון, ארגוני פשיעה, עבירות הקשורות לטרור ולמימונו, סחר בבני אדם, וכיוצא באלה. כך, כוללת התוספת השניה רשימה ארוכה של עבירות מחוק העונשין ומחוקים אחרים, כאשר העבירות נעשו עם זיקה לטרור.
ב-14 במאי 2009, שלח שר המשפטים לוועדה בקשה לאשר צו דומה לצו שבו עסקינן (להלן – "הצו הישן"), ובו ביקש להרחיב את רשימת העבירות שבתוספת לחוק, ולהוסיף לה מספר מצומצם של עבירות שנגעו כולם לתחום השחיתות13. זאת, בעקבות חתימת ישראל על אמנת האו"ם נגד שחיתות. בדברי ההסבר לאותו צו נטען, כי התיקון המוצע יאפשר לישראל להתמודד טוב יותר עם עבירות אלה, מקום בו מעורב בהן היבט בינלאומי. ביום 25 במאי 2009, ערכה הוועדה דיון בבקשת שר המשפטים לאשר את הצו האמור, אולם, לא השלימה את הדיון בו, ועל כן לא הצביעה על אישורו.
ב-12 באוגוסט 2009, שלח שר המשפטים לוועדה בקשה לאשר את הצו שבנדון, תוך שהוא מציין שהצו החדש בא להחליף את הצו הקודם שבו הוועדה דנה וטרם אישרה (להלן – "הצו החדש"). נוסף על מספר תיקונים טכניים, מבקש הצו המוצע להוסיף רשימה ארוכה של עבירות לרשימת העבירות המנויה בתוספת השניה, וזאת באמצעות הפנייה והכללה של כל העבירות המנויות בתוספת לחוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן – "חוק איסור הלבנת הון") בתוספת לחוק.
מצ"ב טבלה המפרטת את רשימת העבירות שיתווספו לתוספת השניה לחוק עזרה משפטית.
בדברי ההסבר לצו נטען, כי הוספת עבירות המקור שבחוק איסור הלבנת הון, נדרשת לאור ביקורת בינלאומית על כך שרשימת העבירות שבתוספת השניה לחוק, הינה מצומצת למדיי ואינה עומדת בדרישות הסטנדרט הבינלאומי בתחום הלבנת ההון. על פי הנטען, המלצות ה-FATF קובעות כי העזרה המשפטית צריכה לחול ביחס לעבירות הלבנת הון, מימון טרור ועבירות המקור שבחוק איסור הלבנת הון. לפיכך, על מנת לעמוד בסטנדרטים הבינלאומיים, ועל מנת לאפשר שיתוף פעולה בינלאומי במאבק בהלבנת הון, מוצע להוסיף את עבירות המקור בחוק איסור הלבנת הון לתוספת השניה שבחוק עזרה משפטית. עבירות אלו, כך נטען, מתאפיינות בכך שהן מניבות רווחים למבצעי העבירה, וחילוט הרווחים הוא בין האמצעים למאבק של רשויות האכיפה – בארץ ובמדינות אחרות – לצמצום הפשיעה החמורה.
חוות דעת
לתיקון המוצע שתי השלכות:
(א) אכיפת צווי חילוט זרים – התיקון יאפשר לבתי המשפט בישראל לאכוף, לבקשת מדינה אחרת, צווי חילוט זרים שניתנו באותה מדינה, בגין העבירות האמורות.
(ב) הפניית בקשות אכיפה למדינות אחרות – התיקון יאפשר לרשות המוסמכת בישראל לבקש ממדינות אחרות לאכוף צווי חילוט שניתנו על ידי בית משפט ישראלי בגין העבירות האמורות.
הוספת העבירות המהוות עבירות מקור בתחום איסור הלבנת הון, לתוספת השניה לחוק, נועדה לקדם את המלחמה בהלבנת ההון ולאפשר לאכוף צווי חילוט שניתנו כנגד רווחים שהושגו במסגרת ביצוע אותן העבירות – הן לאכוף בישראל צווי חילוט שניתנו על ידי רשויות זרות והן לבקש מרשויות זרות לאכוף צווי חילוט כאמור שניתנו בישראל.
חשוב לציין כי התיקון אותו מבקש שר המשפטים לאשר הוא תיקון משמעותי ביותר מבחינת היקף העבירות הנכללות בו, שכן על פי המוצע יתווספו עשרות עבירות פליליות חדשות לרשימת העבירות שביחס אליהם ניתן לאכוף צווי חילוט כאמור. עם זאת, הייעוץ המשפטי של הוועדה אינו רואה מניעה מלאשר את הצו, וזאת לנוכח העובדות הבאות:
(א) מדובר במצב שהוא לאחר הליך משפטי – מדובר בסיטואציה שבה כבר התנהל הליך משפטי – בארץ או בחו"ל – שבמסגרתו ניתן צו החילוט, ועכשיו כל השאלה היא האם מדינה א' תעזור למדינה ב' לאכוף את הצו שניתן, אם לאו.
(ב) קיימות מסננות נורמטיביות רציניות – בנוגע לבקשות לאכיפת צווי חילוט זרים בישראל, החוק מכיל מספר מסננות נורמטיביות רציניות שצו חילוט כאמור נדרש לעבור בטרם ייאכף בישראל. רק לאחר שצו החילוט הזר נבחן על ידי הרשות המוסמכת, על ידי פרקליט המחוז ועל ידי בית המשפט המחוזי, וכולם הגיעו למסקנה שיש הצדקה לאכיפת הצו – רק אז ייאכף הצו.
צירוף שני השיקולים האמורים מוביל למסקנה כי על אף ההרחבה הניכרת שיש בתיקון המוצע, אין מניעה מלאשר אותה.
מוצע לבקש מנציגי הממשלה נתונים באשר לשני עניינים:
• לגבי העבירות המנויות כיום בצו – כמה בקשות לאכיפת צווי חילוט זרים או בקשות לסעדים זמניים ממדינות אחרות יש בשנה? וכמה בקשות כאלה מעבירה מדינת ישראל למדינות אחרות?
• לגבי העבירות אותן מוצע להוסיף – כמה תיקים בעבירות הללו שמעורב בהן היבט בינלאומי, יש בשנה? מהי ההערכה לגבי כמות הבקשות שיוגשו לישראל או שישראל תגיש אם יאושר התיקון המוצע?
אמנם, מטרת התיקון היא שמדינת ישראל תעמוד בדרישות שמציבים הסטנדרטים הבינלאומיים בתחום הלבנת ההון, ועל כן, לכאורה, אין חשיבות לכמות הבקשות, אלא רק למוכנות של ישראל להיענות לסטנדרטים כאמור; אולם, כמו בכל תחום, להיקף התופעה עשויות להיות השלכות ומשמעויות במספר מישורים, בין היתר, לעניין גיבוש מדיניות האכיפה, השפעה על העומס הקיים במערכת, ועוד.