חומר רקע

מסמך זה נכתב לקראת דיון ביום ה-4 בינואר 2010 בוועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת בנושא פרויקט מרכב"ה (מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה). המסמך מציג מידע על מטרותיו של פרויקט מרכב"ה ויישומו במשרדי הממשלה השונים; תקציבי הפרויקט; וביקורת מבקר המדינה על הפרויקט. 1. פרויקט מרכב"ה פרויקט מרכב"ה (מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה) הוקם כדי ליצור מערכת מידע ממוחשבת אחת במקום מספר מערכות ממוחשבות במשרדי הממשלה השונים. המערכת נועדה לשפר ולייעל את התהליכים המנהליים של משרדי הממשלה ושל יחידות הסמך תוך יישום והטמעה של נהלים אחידים ושל תשתית אחידה בתחומים הבאים: כספים, לוגיסטיקה, כוח אדם וניהול נכסי המדינה. פרויקט מרכב"ה גם אמור לשפר את השקיפות והדיווחיות של משרדי הממשלה ובכך לאפשר שליטה טובה יותר במשאבי המדינה ולצמצם את הכפילויות בהליכים שונים דוגמת רכש ותמיכות. אגף החשכ"ל באוצר, אשר יזם את הקמת הפרויקט בשנת 1999, החליט ליישם את המערכת באמצעות תוכנה לניהול משאבי הארגון Enterprise Resources Planning) - להלן ERP). 2. יישום פרויקט מרכב"ה פרויקט מרכב"ה החל בשנת 2001. על פי ממצאי דוחות מבקר המדינה יישום הפרויקט לא עמד בלוח הזמנים שתוכנן ולא עמד במסגרת התקציבית שהוקצתה לו. להלן יסקרו סוגיות שונות ביישום מרכב"ה. 2.1. לוח הזמנים ליישום פרויקט מרכב"ה ופריסתו במשרדי הממשלה השונים החלטת הממשלה מיום ה- 4 למאי 20041 תחת הכותרת "פרויקט 'ממשל זמין' ופרויקט 'מרכבה'" קבעה כי יש לאמץ את תכנית העבודה שצורפה כנספח להחלטה וכי על אגף החשב הכללי באוצר לסיים הפרויקט עד סוף שנת 2006 בהתאם ללוח הזמנים המוגדר בנספח. הנספח מציין את סדר פריסת מרכב"ה במשרדים השונים בכל שנה בין השנים 2003- 2006. על פי ממצאי דוח מבקר המדינה 58א מנובמבר 2007, עד לנובמבר 2006 הופעלה מרכב"ה ב- 22 יחידות ומשרדים ממשלתיים בלבד– זאת לעומת החלטת הממשלה כי עד סוף שנת 2006 תיושם המערכת ב- 55 יחידות ומשרדים ממשלתיים. בנוסף, מצוין בדוח מבקר המדינה כי כמה משרדים ויחידות, ובהם גופים גדולים, שנכללו בתכנית מ-2004, הוצאו ממנה ולא נכללו בתכנית החדשה. בין אלה ניתן למנות את: משרד הביטחון; בתי החולים הממשלתיים שבאחריות משרד הבריאות; משרד החוץ; הביטוח הלאומי ועוד. דוח המבקר 58א מציין כי השינויים בלוח הזמנים ובמשרדים ובגופים הנכללים בפרויקט לא דווחו לממשלה. שינויים אלה הובאו לידיעת ועדת ההיגוי העליונה רק בדצמבר 2006 ורק בינואר 2007 הועברה ללשכת שר האוצר תכנית חדשה לפרויקט והצעה להחלטת ממשלה בהתאם לתכנית זו. מנתוני התוכנית החדשה (נכון ל – 24 לאוקטובר 2006) עולה כי היקף הפעילות שטרם בוצעה גדול מהיקף הפעילות שכבר בוצעה וכי ב- 10 מתוך 45 המשרדים והיחידות הכלולים בפרויקט לא החלו בביצוע הפרויקט. מנהל פרויקט מרכב"ה, ראובן כהן, טען בדיון של ועדה משותפת של הוועדה לענייני ביקורת המדינה וועדת המדע בנושא פרויקט מרכב"ה בינואר 2008 כי לוח הזמנים האמור בהחלטת הממשלה משנת 2004 נבע מ"קביעה שרירותית לא מקצועית" של החשב הכללי דאז מר ניר גלעד ושל הממונה על אגף התקציבים באוצר דאז מר אורי יוגב. כהן ציין כי הוא ואנשי הפרויקט ציינו כבר אז כי לוח זמנים זה אינו ריאלי וכי כבר בראשית הפרויקט בשנת 2001 הגדירו כיעד לסיום הפרויקט את שנת 2010. ביחס להיקף הפריסה במשרדים ובגופים השונים ציין כהן, כי בעת מועד הדיון – ינואר 2008, הפרויקט פועל ב- 44 משרדים וגופי ממשלה. ביחס לגופים שהוצאו מפרויקט מרכב"ה ציין כהן, כי משרד הביטחון והשב"כ היו אמורים מלכתחילה לפעול באמצעות מערכות נפרדות שאינן חלק ממרכב"ה.2 בתשובה לפניית מרכז המחקר והמידע בכנסת לצורך מסמך זה, השיב טל הרמתי, סגן בכיר לחשב הכללי במשרד האוצר והממונה על המחשוב הממשלתי, כי המשטרה והשב"כ הוצאו מטעמי אבטחת מידע; בתי החולים הממשלתיים הוצאו ממרכב"ה בהחלטה משותפת של משרד האוצר ומשרד הבריאות עקב דרישות אינטגרציה עם מערכת המחשוב הרפואי של בתי החולים -נמ"ר; משרד הביטחון, המוסד והמוסד לביטוח לאומי – מראש לא נכללו בתכנית; כנסת ישראל, ועדת הבחירות ומבקר המדינה הם גופים עצמאיים והכללתם במרכב"ה מצויה במשא ומתן מול הגופים. ביחס לחטיבה להתיישבות, נכון לראשית 2010, הנושא מצוי בדיונים מול אגף התקציבים באוצר. לדבריו, מלבד הגופים האמורים לעיל, כל משרדי הממשלה ויחידות הסמך (לא כולל חברות ממשלתיות) יעבדו באמצעות מרכב"ה. 3 למרות שהחלטת הממשלה משנת 2004 כבר איננה רלבנטית לתמונת המצב הנוכחית, הפרויקט פועל עד היום על בסיס הצעה להחלטת ממשלה, ומאז 2004 לא נתקבלה החלטת ממשלה חדשה בהתאם לתוכנית הנוכחית של הפרויקט. נושא זה הועלה בביקורת מבקר המדינה ובדיון המשותף בכנסת בינואר 2008. בתשובת מיכאל לוריא מאגף התקציבים במשרד האוצר לפניית מרכז המחקר והמידע בכנסת, נאמר כי הסיבה לעיכוב בהחלטת הממשלה הוא "תכנית פסק זמן" שהיא תכנית מקיפה של שינויים בשירות הלקוחות ושיפור המוצר של מרכב"ה. הצעת ההחלטה נדונה לדבריו בימים אלה ואמורה להיות מובאת לאישור ועדת השרים.4 כאמור, הן לשיטתו של ראובן כהן כי תוכנית זו הוגדרה במקור והן על פי התוכנית החדשה פרויקט מרכב"ה היה אמור להיות מיושם במלואו עד לשנת 2010 אך תמונת המצב העדכנית מראה כי גם צפי זה לא ימומש. לדברי מיכאל לוריא, הצפי הנוכחי לסיום הפרויקט הוא סוף 2011 – אמצע 2012. העמידה ביעד זה תלויה במידת שיתוף הפעולה של הנהלות המשרדים ובפתרון סכסוך העבודה עם נציגות העובדים.5 לדברי טל הרמתי, "לוחות הזמנים לעלייה לאוויר של חלק מפרויקטי ההשקה במשרדים נדחו עקב שביתות ועיצומים ו/או העדר שיתוף פעולה מצד גורמי הנהלה במשרדים".6 2.2. תקצוב פרויקט מרכב"ה בנספח להחלטת הממשלה משנת 2004 חושבה העלות התקציבית של פרויקט מרכב"ה בכ-375 מיליוני שקלים לפעילותו בין השנים 2003 – 2006 - שנת סיומו המיועדת. על פי דוח מבקר המדינה גדל אומדן העלויות הכולל של הפרויקט בשנת 2006 מ-375 מיליון ש"ח לסך של 635 מיליון ש"ח במחירים שוטפים. זאת ועוד, כאמור, מספר גופים שהיו אמורים להיכלל בפרויקט הוצאו מתוכו והוצאתם של גופים אלה לא גולמה בקיטון בהיקף התקציב. עם זאת בדיון של ועדה משותפת של הוועדה לענייני ביקורת המדינה וועדת המדע בנושא פרויקט מרכב"ה בינואר 2008 ציין יצחק כהן, לשעבר סגן בכיר לחשב הכללי והממונה על נושא המחשוב הממשלתי, כי אומדנים תקציביים שאנשי משרדו הציגו היו גבוהים מן האמור ובהם נקבע כי העלות התקציבית של הפרויקט היא 716 מיליוני שקלים. למרות שפרויקט מרכב"ה החל כאמור כבר בשנת 2001, מערכת השאילתות של משרד האוצר אינה כוללת כל מידע תקציבי על הפרויקט עד לתקציב 2004. בין השנים 2004-2006 תקצוב מרכב"ה מופיע באותה תכנית תקציבית עם פרויקט ממשל זמין – שני פרויקטי מחשוב גדולים להם ייעוד שונה לגמרי שהמכנה המשותף העיקרי ביניהם הוא כי שניהם מצויים באחריות החשב הכללי במשרד האוצר. רק משנת 2007 מוצגים פרטי התקציב של מרכב"ה באופן נפרד ובר השוואה. טבלה 1. תקציב מרכב"ה 2007 בשנים - 2010 באלפי ש"ח7 תקציב 2007 2008 2009 2010 מקורי 100,176 111,417 78,170 79,880 ביצוע תקציב 64,913 88,691 42,296 - אחוז ניצול 64.4 % 79.1 % 53.6 % - טבלה 1 לעיל מציגה את תקציבי פרויקט מרכב"ה וביצועו בין השנים 2007- 2010. כפי שניתן לראות בטבלה אחוז ניצול התקציב בשלוש השנים האחרונות נע בין 53% לבין 79% ביצוע. לדברי מיכאל לוריא מאגף התקציבים במשרד האוצר "תקציב מרכבה, בשנים הראשונות, היה מאוד לא מסודר. בנוסף, לאורך השנים הועברו בתקציב מרכבה עודפים משמעותיים משנה לשנה, עקב תקצוב לא מדויק וקצב ביצוע נמוך מהחזוי. לפיכך, לניתוח התקציבי הרגיל יש מעט מאוד ערך בתחום זה. נכון יותר לבחון את ביצוע הפרויקט, מבחינה תקציבית, אל מול המסגרת התקציבית הרב שנתית המאושרת לפרויקט."8 מסגרת התקציב הרב שנתי עבור פרויקט מרכב"ה לדברי לוריא היא 605 מיליוני שקלים, כאשר 385 מיליוני שקלים מן הסכום הכולל מיועדים לפיתוח והטמעה ו- 220 מיליוני השקלים הנוספים מיועדים לתחזוקה שוטפת בשלב ההקמה. הביצוע התקציבי הרב שנתי של מרכב"ה עומד על כ- 400 מיליוני שקלים נכון לסוף שנת התקציב 2009. לדברי טל הרמתי, סגן בכיר לחשב הכללי "אין בנקודת הזמן הנוכחית חריגה מהתקציב הרב שנתי".9 יצוין, כי פרויקט מזור – מערכת ה- ERP לבתי החולים הממשלתיים, מתוקצב בהיקף של 250 מיליוני שקלים.10 פרויקט מרכב"ה ביטחונית בשב"כ ובמשטרה מסתיים בימים אלה בעלות של כ- 100 מיליוני שקלים. גם במשרד החוץ עתידה לפעול מערכת מרכב"ה נפרדת– זאת משיקולים של בטחון מידע, אך היא טרם תוקצבה. מן האמור עולה כי מדינת ישראל ייעדה בעשור האחרון קרוב למיליארד שקל עבור פרויקטי ERP בגופים שונים (955 מיליוני שקלים – ללא שקלול עלות הפרויקט במשרד החוץ, חריגות אפשריות בעתיד ותחזוקה לאחר שלב ההקמה וההטמעה). לדברי מיכאל לוריא, תקציב התחזוקה השוטפת של מרכב"ה (שירות לקוחות, תחזוקה והמשך פיתוח ושדרוגים, רישיונות תכנה, שדרוגי חומרה וכו'), עם תום שלב ההקמה, טרם הוגדר אך להערכתו הוא יהיה כ- 40 -50 מיליוני שקלים לשנה. בתשובה לשאלת מרכז המחקר והמידע בכנסת, האם יש אומדנים של החיסכון התקציבי ושיפור היעילות של משרדי הממשלה בעקבות היישום הצפוי של פרויקט מרכב"ה, השיב מיכאל לוריא מאגף התקציבים באוצר כך: "לצערי, לא. ישנו מסמך ראשוני מתקופת ההחלטה על הפרויקט, האומד את עלויות המערכות המוחלפות ע"י מרכבה. מסמך זה איננו שלם ובעיקר לא תוחזק במהלך חיי הפרויקט."11 מבקר המדינה התייחס לנושא זה בדוח 55ב וציין כי אגף החשכ"ל ואגף התקציבים לא הכינו אומדן עלות מבוסס של המערכת ותחשיב מפורט של ההחזר על ההשקעה, הצפוי בעקבות הפעלתה.12 נראה כי כחלק מהליך הייזום של פרויקטי מחשוב גדולים דוגמת מרכב"ה יש מקום לביצוע אומדנים מפורטים המתייחסים לתרחישי יישום והטמעה שונים ומכמתים את העלויות החלופיות והחיסכון התקציבי הפוטנציאלי. בפועל נמצא כי חישובים אלו בוצעו באופן חלקי בלבד. 2.3. תכנון וביצוע הקונספט של מערכות - ERP כמערכת המספקת פתרון מחשובי כולל לניהול המשימות העיקריות של ארגון, גובש בתחומי התעשייה, כאמצעי לשליטה טובה יותר בתהליכי העבודה: ייצור, רכש, ניהול כוח אדם וכו'. מוצרי ERP אמורים לספק סל של תוכנות המתאימות למשימות העיקריות של הארגון, תוך התאמה קלה יחסית לתחומי עיסוקו הספציפי של הארגון. לאור יישום פתרונות כאלה בחברות בתעשייה הוחל בבחינת האפשרות ליישם פתרון מחשובי כולל זה גם בזירה המנהלית- בירוקרטית ולעניינינו במשרדי הממשלה. ואולם, כפי שעולה משיחות עם מומחים בתחום, במקרה הישראלי יישומה של מערכת ERP כוללת עבור גופי הממשלה השונים התגלתה כמשימה מורכבת הטומנת בחובה בעיות רבות. יישום מרכב"ה יוצר קונפליקט ארגוני מבני בין האינטרס של משרד האוצר בשליטה מרכזית לשם מימוש יעדיו, לבין הרצון של משרדי ממשלה וגופים שונים לאוטונומיה בתחומי הביצוע שלהם. לדברי ד"ר נחמן אורון, יועץ מחשוב ובעבר מנהל מערכות המידע של מנהל מקרקעי ישראל13, בבסיס הבחירה ליישם פתרון – ERP טמונה ההנחה כי ניתן להשתמש במוצר מדף ללא צורך בתהליך סבוך, ארוך ויקר של התאמה אישית (קסטומיזציה) אלא במספר התאמות קלות. למרות האמור, הכנסתה של מערכת מרכב"ה למשרדי הממשלה לוותה בתהליך ארוך, בעלות תקציבית לא מבוטלת בשל התנגדותם של חלק ממשרדי הממשלה והדרישה של משרדים שונים להתאים את מרכב"ה לצרכים הספציפיים של כל משרד. לבד מן העיכוב בלוח הזמנים והגידול בעלויות כפועל יוצא מן האמור הרי שעקב ההתאמה האישית למשרדים השונים הוגבלה במידת מה היכולת לבצע השוואה רוחבית של נתוני המשרדים השונים – נושא שהוגדר כחלק ממטרות מרכב"ה. לדברי אריק פישל, מנהל מחלקת טכנולוגיות מידע בכנסת14 חלק ממשרדי הממשלה אינם מסכימים לשנות נהלים ולהתאים עצמם לנוהלי מרכב"ה אלא דורשים התאמה לנהלים של כל משרד. כפועל יוצא מכך, לדבריו למעשה אין מרכב"ה אחת אלא מספר רב של מרכבות כמספר המשרדים הנוטלים חלק בפרויקט. פישל מציין כי הטמעת פרויקט מרכב"ה למשרדי הממשלה איננה אך ורק פרויקט מחשובי אלא קודם כל פרויקט של שינוי ארגוני: שינוי דפוסי העבודה, חיזוק השליטה הארגונית המרכזית ובהתאמה הפחתת כוחן של יחידות משרדיות ואף קיצוצים אפשריים בהיקפי כוח אדם בתחומים מסוימים. בשל האמור, ניתקל פרויקט מרכב"ה בהתנגדויות של עובדים ובשביתות שהגבילו את התקדמות הפרויקט. בדוח מבקר המדינה 55ב מובהר בהתייחס לשינוי הארגוני כי למרות שניהול השינויים הארגוניים עקב כניסתה של מערכת מחשוב חדשה הינו קריטי להצלחתה, אגף החשכ"ל החל לעסוק בניהול השינויים הארגוניים המתבקשים רק ביולי 2004, כשנה וחצי לאחר תחילת ההטמעה של המרכב"ה במשרדי הממשלה.15 2.4. שביעות רצון המשתמשים לשאלת מרכז המחקר והמידע האם בוצעו סקרי תפקוד ושביעות רצון של המשתמשים במערכת מרכב"ה השיב טל הרמתי כך: "כחלק מתהליך בחינת השימוש במערכת ותפקודה במשרדים השונים התקיימו מפגשים של הנהלת התוכנית עם כל משרדי הממשלה. בעקבות מפגשים אלה בוצע רה ארגון והוקם מערך שירות לקוחות בפרויקט מרכבה כחלק מתוכנית גדולה שנקראה "פסק זמן". סקרי שביעות רצון של לקוחות יבוצעו כחלק מתוכנית העבודה לשנת 2010 של מערך השירות, שהוקם כאמור לפני כשנה"16 (ההדגשה שלי, ר.ג.). נראה כי עבור מערכת מחשוב חדשה המשנה את סדרי העבודה עבור רבים מעובדי גופי הממשלה השונים קיימת חשיבות רבה בביצוע סקרי שימוש ושביעות רצון מקיפים. יתרה מכך, נראה כי היה מקום לעשות שימוש בכלי זה כחלק מתהליך ההטמעה כדי לייעל אותו ולהפיק לקחים. למרות זאת, כאמור, עד כה, כ- 7 שנים מראשית הטמעת מרכב"ה למשרדים, טרם בוצע סקר כזה. מבדיקה אקראית17 שערך מרכז המחקר והמידע עם מספר משתמשי קצה עלו התגובות הבאות ביחס למרכב"ה: • המערכת מאפשרת לקבל הרבה מידע ויישומים שונים אך היא איננה ידידותית למשתמש. כפועל יוצא משתמשים מיומנים יכולים להפיק ממנה רבות אך משתמש פשוט יוכל לנצל רק חלק קטן מן האפשרויות בה. • גם עבור משתמש מיומן נדרש מעבר בין דוחות שונים במערכת כדי להפיק מידע ברזולוציות גבוהות. אין אפשרות לקבל בקלות ראייה כללית של תמונת מצב תקציבית בחיתוכים שונים. • המערכת גדולה ומורכבת. אחד המרואיינים דימה אותה למפלצת מרובת ראשים. • המערכת משנה את דפוסי העבודה ואת חלוקת העבודה בין גופים שונים במשרד ובין משרדים. ככלל, היא מגדילה את מידת השליטה של החשבות בפעילות המשרד אך מאידך יוצרת תלות בין גורמים רבים ושונים ולכן עיכוב של גורם אחד בשרשרת יוצר עיכוב עבור מספר גורמים נוספים ללא קשר הכרחי למיקום בהיררכיה הארגונית. • המערכת הוטמעה בציבור משתמשים שונה מאוד ובעל יכולות ורמת מחשוב ומיומנות חשבונאית שונה, בתוך צוותי עבודה קיימים ולכן רמת השימוש והשליטה ביישומיה שונה מאוד בין ובתוך יחידות שונות. 2.5. שביתות עובדים ודפוסי העסקה של עובדי מחשוב כאמור לעיל הטמעתו של פרויקט מרכב"ה במשרדי הממשלה השונים נתקלה בהתנגדויות שונות של הנהלות חלק מן המשרדים ושל הסתדרות עובדי המדינה שהכריזה על שביתה. הסתדרות העובדים טענה כי הכנסת מערכת מרכב"ה נעשתה באופן חד צדדי וללא הסכמת ועדי העובדים18 ומאידך עמדת משרד האוצר שמותר לבצע התייעלות טכנולוגית במערכות הקיימות ללא שום צורך בתוספות שכר.19 כאמור לעיל לדברי טל הרמתי, "לוחות הזמנים לעלייה לאוויר של חלק מפרויקטי ההשקה במשרדים נדחו עקב שביתות ועיצומים ו/או העדר שיתוף פעולה מצד גורמי הנהלה במשרדים". המשרדים שמונה הרמתי בהקשר זה הם: חינוך, חקלאות, שיכון, תקשורת ורווחה.20 בכתבה שפורסמה לאחרונה הוזכר בהקשר לשביתות עובדים גם משרד ראש הממשלה.21 עד מועד סיום כתיבת מסמך זה לא נתקבלה תגובת הסתדרות עובדי המדינה. סוגיה נוספת הרלבנטית הן לפרויקט מרכב"ה, הן לממשל זמין והן לפרוייקטי מחשוב ממשלתיים אחרים, הוא דפוס ההעסקה של העובדים. דפוס ההעסקה הרווח כיום בתחום זה נשען בעיקרו על עובדים שאינם עובדי מדינה (חברות כוח אדם, יועצים חיצוניים וכו'). נכון לסוף שנת 2009 מתוך 218 עובדים במרכב"ה רק 7 עובדים הם עובדי מדינה. (השאר הם: 161 עובדי בתי תוכנה ויועצים; 50 עובדי קוסט +). הבחירה בדפוס העסקה חיצוני נעשתה מתוך תפיסה כי דפוס זה מאפשר גמישות העסקה וצמצום המחויבויות מתוקף יחסי עובד מעביד. מאידך, בהעסקה על ידי גורמי חוץ קיים חשש לאבדן ידע מקצועי המרכזי לפרויקט ולניהול לא מקצועי. טל הרמתי, סגן בכיר לחשב הכללי באוצר התייחס בתשובתו למרכז המחקר והמידע לצורך לגייס ולשמר אנשיי יישום ופיתוח מהחשש לאובדן ידע ולאי עמידה ביעדים ולצורך לאייש עובדי מדינה בתפקידי ליבה בפרויקט כדי להבטיח את יציבותו.22 דוח המבקר מביא בהקשר זה את עמדתו של סגן נציב שירות המדינה שפנה במכתב ביוני 2006 במכתב לחשב הכללי בנושא "העסקת עובדים באמצעות בתי תכנה +COST אובדן השליטה" שבו נאמר בין היתר כך: "צורות ההעסקה החלופיות השונות גורמות לבעיות רבות אשר ביניהם ניתן למנות: בעיות משפטיות, תשלום שכר גבוה מן המקובל בקרב עובדי מדינה, אפליה בהעסקת עובדים, פריצת מסגרת תקני כוח האדם העומדת לרשות המשרד, העדר מנגנון פיקוח ובקרה ועוד. שכירת שירותיהם של בתי תכנה ראויה ומוצדקת, באם היא נעשית במשורה ולצרכים אליהם שירות זה מיועד. יחד עם זאת, העסקה זו מחייבת בדיקה בשיתוף כל הגורמים העוסקים בדבר" (ההדגשה במקור). בתשובתו מנובמבר 2008 למשרד מבקר המדינה הודיע החשכ"ל ש"בימים אלה נעשה מאמץ להסדיר חלק מן הבעיות הנובעות ממצבים אלה".23