חומר רקע
הרחבת משטר הדיווחים הקיים
(סעיף 5 להצעת החוק)
סעיף 7 לחוק מטיל חובות על תאגידים בנקאיים וגופים פיננסים שונים (חברי בורסה, מנהלי השקעות, מבטחים וסוכני ביטוח, חברות מנהלות של קופות גמל, נותני שירותי מטבע, בנק הדואר) חובות זיהוי, דיווח וניהול רישומים ביחס לפעולות לקוחותיהם. כך, מסמיך ס' 7 לחוק את נגיד בנק ישראל, לגבי תאגידים בנקאיים, ושר, לגבי גוף מהגופים הפיננסיים הנ"ל הנמצא באחריותו, לקבוע בצו כי התאגידים הבנקאיים והגופים הפיננסים הנ"ל:
(1) לא יבצעו פעולות במסגרת השירות הניתן על ידם אלא אם כן יהיו בידיהם פרטי הזיהוי של "מקבל השירות";
(2) ידווחו על פעולותיו של מקבל השירות;
(3) ינהלו רישומים ויישמרו עליהם.
בצווים האמורים ייקבעו פרטי הזיהוי הנדרשים, מיהו "מקבל השירות", כאשר "מקבל השירות" יכול לכלול נהנה מהפעולה, ואם הלקוח הוא תאגיד גם בעל השליטה בתאגיד.
ס' 5 להצעת החוק מבקש להרחיב באופן משמעותי את ההגדרות המופיעות בחוק לעניין זהותם של אותם "מקבלי שירות" או בעלי שליטה, שיידרשו התאגידים הבנקאיים והגופים הפיננסים הנ"ל לזהות בטרם יוכלו להעניק שירות.
לשון הסעיף
התיקון המוצע
הערות
(א) לשם אכיפתו של חוק זה יורה נגיד בנק ישראל בצו, לאחר התייעצות עם שר המשפטים והשר לביטחון הפנים, לגבי סוג ענינים ופעולות ברכוש שיפורטו בצו, כי תאגיד בנקאי –
(1) לא יעשה פעולה ברכוש במסגרת השירות הניתן על ידו אלא אם כן יהיו בידיו פרטי הזיהוי, כמפורט בצו, של מקבל השירות מאת התאגיד הבנקאי; הנגיד יקבע בצו מיהו מקבל השירות לענין זה; קביעה זו יכול שתכלול נהנה מהפעולה ויוצר נאמנות או הקדש (בסעיף זה - מקבל השירות); היה מקבל השירות תאגיד או שהפעולה נעשתה לבקשת תאגיד או באמצעות חשבונו של תאגיד, יכול שהקביעה תכלול את מי שיש לו שליטה בתאגיד; לענין פסקה זו -
על פי המוצע, במקום "יוצר נאמנות או הקדש" תבוא ההגדרה של "מייסד", שהגדרתה מופיעה בהמשך הסעיף.
(א) "נהנה" - אדם שבעבורו או לטובתו מוחזק הרכוש או נעשית פעולה ברכוש, או שביכולתו לכוון פעולה ברכוש, והכל במישרין או בעקיפין;
(ב) "שליטה" - כהגדרתה בחוק ניירות ערך, וכל מונח בהגדרה האמורה יפורש לפי החוק האמור;
ס' 1 לחוק ניירות ערך, מגדיר "שליטה באופן הבא:
"היכולת לכוון את פעילותו של תאגיד, למעט יכולת הנובעת רק ממילוי תפקיד של דירקטור או משרה אחרת בתאגיד, וחזקה על אדם שהוא שולט בתאגיד אם הוא מחזיק מחצית או יותר מסוג מסויים של אמצעי השליטה בתאגיד".
(ב) "שליטה" היכולת לכוון את פעילותו של תאגיד, בין לבד ובין יחד עם אחרים או באמצעותם, בין במישרין ובין בעקיפין, לרבות יכולת הנובעת מתקנון התאגיד, מכוח חוזה בכתב, בעל פה או באופן אחר, או יכולת הנובעת מכל מקור אחר, ולמעט יכולת הנובעת רק ממילוי תפקיד של נושא משרה בתאגיד; בלי לגרוע מכלליות האמור, יראו אדם כשולט בתאגיד אם מתקיים בו אחד מאלה:
המשמעות המעשית של הרחבת המונחים האמורים היא, שהיקף חובות הזיהוי הדיווח החלות על הגופים הפיננסים השונים יגדל באופן משמעותי. האם זה סביר לדרוש מהתאגידים הבנקאיים והגופים הפיננסים הנ"ל לזהות ולדווח בהיקף כה נרחב?
(1) הוא מחזיק בשיעור הגדול ביותר של אמצעי שליטה מסוג כלשהו, או שהוא מחזיק עשרה אחוזים לפחות מסוג כלשהו של אמצעי שליטה, ואין אדם אחר המחזיק אמצעי שליטה מאותו סוג בשיעור העולה על שיעור החזקותיו;
ההיגיון העומד ביסוד עניין השליטה הוא היכולת לכוון את פעילותו של התאגיד ולהשתמש בו כאמצעי להסתרת ולהסוואת ההון השחור. האמנם הגורמים המוצעים יכולים באופן אפקטיבי לכוון את פעילותו של התאגיד?
יתירה מזאת, בדברי ההסבר נטען כי לצורך החוק "נמצא" כי די בהחזקות בשיעורים האמורים כדי להגדיר אדם כ"בעל שליטה". כיצד בדיוק "נמצא" הדבר? האם ניתן להביא לוועדה נתונים המבססים את הטענה הזאת?
(2) הוא מחזיק עשרים אחוז לפחות מסוג כלשהו של אמצעי שליטה;
(3) בידו היכולת למנוע קבלת החלטות עסקיות בתאגיד, למעט החלטות שענינן הנפקה של אמצעי שליטה בתאגיד או החלטות שענינן מכירה או חיסול של רוב עסקי התאגיד או שינוי מהותי בהם;
(4) לעניין תאגיד שאינו חברה, בלי לגרוע מכלליות האמור בפסקת משנה זו – הוא מכהן כנושא משרה בתאגיד, ולענין תאגיד כאמור שהוא עמותה – הוא מכהן בו כנושא משרה או כחבר ועד, והכל אם הוא מוסמך לפעול בשם התאגיד
(ג) "אמצעי שליטה" – כל אחד מאלה:
(1) הזכות למנות מורשי חתימה בשם התאגיד;
(2) זכות ההצבעה באסיפה כללית של חברה, או בגוף מקביל של תאגיד אחר;
(3) הזכות למנות דירקטורים של תאגיד או את מנהלו הכללי;
(4) הזכות להשתתף ברווחי תאגיד;
מכיוון שההיגיון העומד ביסוד החלופות השונות הוא היכולת לכוון את פעילותו של התאגיד ולהשתמש בו כאמצעי להסתרת ולהסוואת ההון השחור, נראה לכאורה כי גורם הזכאי להשתתף ברווחי התאגיד או זכאי לחלק מיתרת נכסי התאגיד לאחר סילוק חובותיו, אינו כזה שבאופן אינהרנטי הוא מחזיק בידיו את היכולת המעשית לכוון את פעילותו של התאגיד, ולכן ספק אם יש טעם והיגיון להוסיפם.
(5) הזכות לחלק יתרת נכסי התאגיד לאחר סילוק חובותיו, בעת פירוקו;
(ד) "החזקה", לענין אמצעי שליטה – במישרן או בעקיפין, בין לבד ובין יחד עם אחרים, לרבות באמצעות אחר ובכלל זה נאמן או שלוח, חברת נאמנות, חברות רישומים, לרבות זכות להחזקה כאמור וברירה להחזרה שאינה נובעת מניירות ערך המירים, או בכל דרך אחרת; לענין החזקה בידי חברה – גם החזקה בידי חברה בת שלה או חברה קשורה שלה במשמע, ולענין החזקה בידי יחיד – גם החזקה בידי קרובו או אדם הסמוך על שולחנו; לענין זה, "קרוב" – כהגדרתו בחוק החברות;
(ה) "החזקה יחד עם אחרים" – החזקת אמצעי שליטה בשיתוף פעולה בין שניים או יותר לפי הסכם, בין בכתב ובין בעל פה;
(ו) "חברה בת", "חברה קשורה", "חברת נאמנות", חברת רישומים" – כהגדרתן בחוק ניירות ערך;
(ז) "מייסד" – יוצר נאמנות או יוצר הקדש כמשמעותם בחוק הנאמנות, התשל"ט-1979, וכן מי שבכוחו להחליט, לגבי חשבון שאינו בבעלותו, מי יהיה בעל החשבון, הנהנה או מורשה החתימה, או שבכוחו להחליף, לגבי חשבון כאמור, את בעל החשבון, הנהנה או מורש החתימה, להוסיף עליהם או לגרוע מהם; לעניין זה –
"בעל חשבון" – מי שרשום בתאגיד בנקאי כבעל חשבון;
"מורשה חתימה" – מי שבעל חשבון ייפה את כוחו לפעול בחשבונו;
איזה גורם יכול להחליט מי יהיה בעל החשבון, הנהנה או מורשה חתימה או להחליף אותם, אם הוא אינו בעל החשבון?
(ח) "נושא משרה" – כהגדרתו בחוק החברות; ולענין תאגיד שאינו חברה – נושא תפקיד מקביל או דומה לתפקיד כאמור.
(2) ידווח באופן שייקבע בצו על הפעולות ברכוש של מקבל השירות שיפורטו בצו;
יתווסף לסעיף בסופו:
"לרבות פעולות כאמור שלא הושלם ביצוען"
על פניו, נראה כי התיקון המוצע מרחיב את חובת הדיווח באופן מוגזם ולא סביר. האם סביר לדרוש מהתאגידים הבנקאיים והגופים הפיננסיים לדווח גם כאשר מדובר בפעולות שלא הושלם ביצועם?
(3) ינהל רישומים וישמור עליהם באופן ולתקופה שייקבעו בצו, בענינים אלה:
(א) פרטי הזיהוי כאמור בפסקה (1);
(ב) הפעולות שנקבעה לגביהן חובת דיווח כאמור בפסקה (2);
(ג) כל ענין אחר, שייקבע בצו, הדרוש לשם אכיפתו של חוק זה.
(ב) לשם אכיפתו של חוק זה יקבע שר בצו, לגוף מהגופים כמפורט בתוספת השלישית הנמצא באחריותו, לאחר התייעצות עם שר המשפטים והשר לביטחון הפנים, חובות זיהוי, דיווח, רישום ושמירה, כאמור בס"ק (א), שיחולו עליו; כן יקבע שר כאמור את דרכי מילוין של החובות שנקבעו בצו.
יתווספו המילים "בשינויים המחוייבים, לפני העניין".
לשם מה התיקון נצרך, האם הדבר אינו ברור מאליו?
(ג) על אף הוראות כל דין, ניתן לקבוע בצו, סוגי דיווח שגילוים, או העיון בהם אסור; המגלה דבר או המאפשר עיון בדיווח בניגוד לצו שניתן לפי סעיף קטן זה, דינו - מאסר שנה.
(ג) על אף הוראות כל דין, ניתן לקבוע בצו, סוגי דיווח שגילוי של כל דבר הנוגע אליהם, וכן מתן זכות עיון במסמכים המעידים עליהם, אסור או מוגבל; המגלה דבר או המאפשר עיון בדיווח בניגוד לצו שניתן לפי סעיף קטן זה, דינו - מאסר שנה. לענין זה, "דבר הנוגע לדיווח" – לרבות בירור פנימי לקראת גיבוש דיווח, תוכן הדיווח או דבר קבלתה של בקשה הנוגעת לדיווח.
האם בפועל היו מקרים כאלה של גילוי מידע הנוגע לדיווח? כמה מקרים כאלה בשנה? האם ידוע על מקרים של גילוי כאמור שפגע בחקירה, או שגרם לעבריין להבין שמדווחים עליו ובעקבות זאת הוא שינה את דפוסי הפעולה שלו?
(ד) דיווח לפי סעיף זה יועבר למאגר המידע כאמור בסעיף 28.
(ה) הדרכים והמועדים להעברת דיווח למאגר המידע ייקבעו על ידי שר המשפטים, בהתייעצות עם השר לביטחון הפנים, וכן בהתייעצות עם -
(1) נגיד בנק ישראל - לענין תאגיד בנקאי;
(2) השר שבאחריותו נמצא אותו גוף - לענין גוף מהגופים המפורטים בתוספת השלישית.