חומר רקע

מבוא מסמך זה הוכן לקראת אירוע מיוחד בוועדת הכלכלה בהשתתפות תלמידים לציון יום כינונה של הכנסת. המסמך מבוסס על מסמכים קודמים של מרכז המידע והמחקר של הכנסת בנושא זה, ומובא בו מידע מעודכן בנושא.1 במסמך יוצגו נתונים על שימוש של ילדים ובני נוער באינטרנט ומידע על המבנה התפעולי של האינטרנט והשפעתו על האפשרות להגן על ילדים ובני נוער מפני תכנים מזיקים. כמו כן תוצגנה אפשרויות להגנה על ילדים ובני נוער מפני תכנים מזיקים באינטרנט ויישומן בישראל, ובהן חקיקה והסדרה עצמית. תמצית • כ-80% מבני הנוער גולשים באינטרנט; רובם גולשים יותר משש שעות בכל שבוע. ישראל עומדת במקום השני בקרב כ-40 מדינות באירופה ובצפון אמריקה מבחינת היקף השימוש של תלמידים באינטרנט. לפי נתוני סקר שנערך בשנת 2006, כ-60% מהילדים ובני הנוער בני ה-9 עד 18 נחשפו לפורנוגרפיה ברשת, 45% נחשפו לתמונות זוועה ו-24% – לאתרי המפיצים מסרי שנאה ושטנה. • הפחתת החשיפה של ילדים ובני נוער לתכנים מזיקים מחייבת התחשבות במבנה התפעולי של האינטרנט, שמעורבים בו גורמים בעלי תפקידים שונים: ספקי התוכן, ספקי הגישה, ספקי השירות, משתמשי הקצה ושירותי האיתור. לכל אפיק פעילות למניעת החשיפה של ילדים ובני נוער לתכנים מזיקים מול כל אחד מבעלי תפקידים אלו יש יתרונות וחסרונות משלו. • האינטרנט כפוף לחקיקה המסדירה את תחום התקשורת, הפרסום והמחשבים, ובכללה איסור של פרסום תועבה לפי חוק העונשין, התשל"ז-1977. הרשיון שמשרד התקשורת נותן לספקי הגישה מחייב אותם ליידע את לקוחותיהם החדשים על הסכנות שבגלישה באינטרנט ועל אפשרויות ההגנה מפניהן באמצעות תוכנות סינון. איגוד האינטרנט הישראלי פועל כחמש שנים לגיבוש כללי הסדרה עצמית וולונטריים לצורך הגנה על ילדים ובני נוער מפני תכנים מזיקים, והוא אמור לפרסם בקרוב כללים הנוגעים לספקי גישה. בכנסת ה-17 וה-18 נדונו כמה הצעות חוק העוסקות בנושא זה, ובהן הצעת חוק של חבר הכנסת אמנון כהן (פ/892/17), שהתנתה את אספקת שירותי האינטרנט לצרכן בהודעה שלו אם הוא מעוניין או איננו מעוניין בשירותי סינון אתרים, והצעת חוק של חבר הכנסת אלכס מילר (פ/465/18), שלפיה יחויב ספק הגישה ליידע את לקוחותיו בדבר קיומם של אתרים פוגעניים באינטרנט ואפשרויות ההגנה מפניהם. 1. ילדים ובני נוער באינטרנט מחקרים שנערכו לאחרונה בקרב תלמידים מעידים כי ילדים ובני נוער מבלים זמן רב בגלישה באינטרנט. על-פי סקר שערך משרד החינוך בקרב 16,702 תלמידים בכיתות ה', ח' וי"א, ל-95% מהתלמידים יש מחשב מחובר לאינטרנט; כ-45% מתוכם גולשים ברשת 12-6 שעות בשבוע וכ-20% – יותר מ-13 שעות בשבוע.2 לפי סקר שערך בשנת 2009 משרד התמ"ת, 76.1% מבני הנוער בני ה-14 ומעלה משתמשים באינטרנט, ובקרב האוכלוסייה היהודית שיעור המשתמשים באינטרנט הוא 82.4%. השימושים הנפוצים של בני הנוער באינטרנט: צפייה בקטעי וידיאו, חיפוש מידע כללי, התכתבות בתוכנת מסרים מיידים והורדת תוכנות או קבצים.3 בסקר בין-לאומי שנערך בעבור ארגון הבריאות העולמי בשנת 2006, 23.8% מן התלמידים בכיתות ו', ח' וי' דיווחו כי הם משתמשים במחשב לצורך גלישה באינטרנט, שימוש בדואר אלקטרוני, צ'טים וכו' ארבע שעות או יותר בשבוע. ישראל עומדת במקום השני מכ-40 מדינות באירופה ובצפון אמריקה בדירוג בין-לאומי של היקף השימוש של תלמידים באינטרנט.4 לשימוש באינטרנט יש יתרונות רבים, אך הוא חושף ילדים ובני נוער למגוון סכנות, ובהן חשיפה לתכנים מזיקים, כגון פורנוגרפיה, זוועה, שנאה, סמים ואובדנות; ניצול מיני ופדופיליה; יצירת קשר עם זרים; גנבת זהות והונאה; בריונות, הטרדה והתנהגות פוגעת; החלפת קשרים חברתיים הכרוכים במפגש פנים אל פנים בקשרים באמצעות האינטרנט; צמצום הזמן המיועד לפעילויות אחרות, כגון פעילות גופנית.5 נתוני סקר מפורט שערכה בשנת 2006 פרופ' דפנה למיש מאוניברסיטת תל-אביב בקרב ילדים ובני נוער בני 9 עד 18 והוריהם מעידים כי 8% מהילדים ובני הנוער קיבלו תוכן מיני בדואר אלקטרוני, 31% קיבלו תוכן מיני בתוכנת מסרים מיידיים ו-21% קיבלו מסרים בעלי תוכן מיני בצ'אט. כמחצית הילדים מחקו או חסמו את המסר המיני, אך 15% החזירו מסר בעל תוכן מיני. 4% בלבד דיווחו להורה. 60% מהילדים ובני הנוער נחשפו לפורנוגרפיה באינטרנט – רבים מהם בכוונה; 35% נחשפו לתמונות זוועה בטעות ו-10% נחשפו לתמונות כאלה בכוונה; 19% נחשפו לאתרים המפיצים מסרי שנאה ושטנה בטעות ו-5% – בכוונה. הורי הילדים הגולשים מודאגים מן הסכנות שבגלישה באינטרנט אך אינם ערים לחשיפה הרבה של ילדיהם לסכנות האלה: 53% מההורים רואים באינטרנט מקום לא בטוח, 85% מהם מודאגים מחשיפה למין באינטרנט ו-81% מודאגים מחשיפה לאלימות. 16% מההורים יודעים שילדיהם נחשפו לפורנוגרפיה באינטרנט, 10% יודעים שילדיהם ראו תמונות זוועה ו-7% יודעים שילדיהם נחשפו לגזענות ולשנאה.6 הסקר של משרד החינוך והסקר של אוניברסיטת תל-אביב מעידים כי מעורבות ההורים בגלישה של ילדיהם באינטרנט מעטה. לפי הסקר של משרד החינוך, כ-67% מההורים מאפשרים לילדיהם לגלוש ללא הגבלת זמן, כ-53% מההורים אינם מתעניינים בגלישה של ילדיהם וכ-62% מהילדים אינם משוחחים עם ההורים על הגלישה ברשת. ב-78% מהבתים לא מותקנת במחשב הביתי תוכנה המסננת אתרים מזיקים.7 לפי הסקר של אוניברסיטת תל-אביב, רבים מההורים מציבים הגבלות על גלישת ילדיהם באינטרנט, אך רק ב-18% מהבתים פועלת תוכנת סינון אתרים.8 2. שרשרת הפרסום באינטרנט חשיפת ילדים ובני נוער לתכנים מזיקים, ובהם תוכני מין, אלימות ושנאה, היא אחת הסכנות הנובעות מכך שהאינטרנט הוא מרחב פתוח והגישה לתכנים מסוגים שונים באמצעותו היא כמעט בלתי מוגבלת. הפחתת החשיפה של ילדים ובני נוער לתכנים מסוג זה מחייבת התחשבות במבנה התפעולי של האינטרנט, שמעורבים בו בעלי תפקידים שונים. לכל אפיק פעילות להפחתת החשיפה מול כל אחד מבעלי תפקידים אלו יש יתרונות וחסרונות משלו. • ספק התוכן – ספק התוכן הוא יוצר האתר ומפעילו, והוא אחראי לבחירת התכנים המופעים באתר ולהצגתם באופן שהגולשים יוכלו לקולטם. הגבלה של חשיפת קטינים לתכנים מזיקים באינטרנט עשויה לחול על ספקי התוכן ולחייב אותם לתייג או לסמן את עצמם כך שתוכנות סינון יזהו אותם, או להתקין אמצעים לווידוא גיל המשתמש בדף הפתיחה של האתר. הקושי בהשגת תוצאות באמצעים האלה נובע מן האנונימיות שהרשת מאפשרת לגולשים ולספקי התוכן והעדר קשר למקום גיאוגרפי מסוים, שמאפשר להתחמק מחקיקה המוגבלת למרחב מדיני ספציפי. • ספק השירות – ספק השירות הוא "המארח", המחזיק בפלטפורמת חומרה המכילה את התוכנה שהיא אתר האינטרנט. ספק השירות איננו אחראי לתוכן האתרים שהוא מארח, איננו יוצר אותו ואף איננו חייב לדעת מהו. ואולם, הוא בעל שליטה מוחלטת על האתרים שהוא מארח ויכול לסרב לארח אתרים או להוריד אתרים קיימים. יש להדגיש כי אירוח אתרים נעשה בדרך כלל בתשלום, וספקי השירות מפיקים רווחים מן האתרים שהם מארחים, ולכן אפשר להטיל עליהם אחריות מסוימת לאתרים. הגבלה של חשיפת קטינים לתכנים מזיקים באינטרנט עשויה להביא לדרישה מספק השירות למנוע הפצת תכנים אסורים באתרים המתארחים אצלו, ובלבד שידע על קיומם של התכנים האסורים ושיש בידו אמצעים טכנולוגיים למנוע את הפצתם. בשל כמות התוכן באתרי האינטרנט ותכיפות השינויים בהם, קשה לצפות מספק השירות לבדוק בעצמו את התכנים של האתרים המתארחים אצלו. ואולם, יש אפשרות לדרוש מן הספק להסיר אתרים המכילים חומר אסור כאשר הוא מיודע על כך באמצעות גורם חיצוני, דוגמת מערכת שמקבלת תלונות גולשים. עם זאת, מכיוון שאין חשיבות למקום הגיאוגרפי של ספק השירות, ובעלי אתרי אינטרנט יכולים לעבור מספק לספק בקלות יחסית, סביר כי התוצאה של הפעלת אמצעים מסוג זה תהיה מעבר של אתרים שנסגרו או הורדו למארחים שאין עליהם הגבלות. • ספקי הגישה – כל משתמש המבקש להתחבר לאינטרנט חייב להתחבר לאחד מספקי הגישה, המחזיקים בחיבור לאינטרנט. ההתקשרות לספק הגישה נעשית בטלפון או בקווי תקשורת ישירים אחרים. לספק הגישה יש אפשרות למנוע מן הגולשים גישה לאתרים מסוימים. לפיכך, כדי להגביל חשיפת קטינים לתכנים מזיקים אפשר לדרוש מספקי הגישה ליידע את הגולשים על קיומה של אפשרות זו ולחסום אתרים המפיצים תכנים מזיקים בפני גולשים המבקשים זאת. אף בגישה זו יש קשיים, שכן כדי ליישמה דרושה רשימה מוגדרת וידועה מראש של אתרים המפיצים תכנים מזיקים. נוסף על כך, חסימת אתרים המפיצים תכנים מזיקים תביא בהכרח לחסימתם של אתרים אחרים המאוכסנים על אותו שרת ולהאטה של הגלישה בשל הצורך לבדוק כל אתר לפני הכניסה אליו. • צרכני הקצה – הגולשים עצמם יכולים להגביל את האפשרות של חשיפת קטינים לתכנים מזיקים באמצעות תוכנות המותקנות במחשב המשמש לגלישה, ובהן תוכנות החוסמות את הגישה לאתרים שתויגו כבלתי הולמים לילדים או תוכנות סינון. אמצעים אלו, שחלקם ניתנים להורדה ללא תשלום, דורשים מודעות ושיתוף פעולה של הצרכנים. כמו כן, יעילותן של תוכנות אלו מוגבלת. • שירותי איתור – ריבוי המידע באינטרנט מחייב גולשים להשתמש בשירותי מתווכים, ובהם פורטלים ומנועי חיפוש, כדי להגיע למידע המבוקש. כדי להגביל גישה של קטינים לאתרים המפיצים תכנים מזיקים אפשר לדרוש מן הפורטלים להסתיר או לחסום בפני קטינים את חלקי האינדקס שבהם אתרים הכוללים תכנים מזיקים ולמנוע מהם חיפוש של מחרוזות מלים מסוימות במנועי החיפוש. אמצעים אלו מקשים על הגעה לתכנים מזיקים, אולם אינם מונעים גישה ישירה לאתרים המפיצים תכנים מזיקים או הגעה לאתרים אלו באמצעות מתווכים שאינם נתונים להגבלות. 3. אמצעים להגנה על ילדים ובני נוער מפני תכנים מזיקים באינטרנט 3.1. חקיקה אין כיום הסדרי חקיקה מיוחדים לתחום האינטרנט. בהיעדר הסדר מיוחד, האינטרנט כפוף לחוקים שמסדירים את תחום התקשורת, הפרסום והמחשבים בכלל. החקיקה העיקרית הנוגעת לתכנים מזיקים ופוגעניים היא סעיף 214 לחוק העונשין, האוסר פרסום תועבה. ההחלטה מהו "פרסום תועבה" לפי סעיף זה נתונה בידי בית-המשפט, אך ודאי שלא כל פרסום הכולל תכנים מיניים או אלימים יוגדר כפרסום תועבה. כמו כן, בשל מורכבות הפרסום באינטרנט, יש קושי באכיפת החוק. סעיף 6.3 לרשיון מטעם משרד התקשורת שספקי הגישה לאינטרנט מחויבים להחזיק בו מציב לספקי הגישה כמה דרישות: "6.3.1 בעל רשיון יספק למקבלי השירות עלון מידע מודפס, אשר יכלול אזהרה בדבר קיומם של תכנים באינטרנט, אשר אינם מתאימים לילדים ולבני נוער (דוגמת תכנים פורנוגרפיים, תכנים אלימים וכו'), וכן יכלול פירוט של הדרכים בהן ניתן לחסום את גישתם של ילדים ובני נוער לתכנים אלה. 6.3.2 המידע הכלול בעלון המידע כאמור בסעיף 6.3.1 יפורסם גם באתר האינטרנט של בעל הרשיון. 6.3.3 אספקת המידע כאמור בסעיף קטן זה תיעשה לא יאוחר מ-7 ימים ממועד ההתקשרות." 3.2. הצעות חוק בשנים האחרונות היו ניסיונות אחדים להסדיר את הנושא באמצעות חקיקה. ב-26 בפברואר 2008 עברה בקריאה ראשונה במליאת הכנסת הצעת חוק פרטית של חבר הכנסת אמנון כהן שמטרתה להתנות את אספקת שירותי האינטרנט על-ידי ספקי הגישה בקבלת הודעה מהצרכן אם הוא מעוניין בסינון תכנים באמצעות תוכנה המותקנת במחשבו הפרטי או באמצעי אחר.9 גופים רבים מתנגדים להצעת החוק, ובהם איגוד האינטרנט הישראלי, מועצת העיתונות ולשכת עורכי-הדין. בין השאר, נטען כי ההצעה פוגעת בפרטיות הגולשים ובחופש הביטוי. כמו כן הועלו ספקות בדבר האפשרות הטכנולוגית ליישמה.10 ההצעה נדונה בוועדת הכלכלה של הכנסת ה-17, ובכנסת ה-18 לא הוחל עליה דין רציפות, כלומר הליך המאפשר את המשך החקיקה מהנקודה שבה נפסקה. הצעת חוק התקשורת (בזק ושידורים) (תיקון – יידוע לקוחות בדבר אתרים פוגעניים ברשת האינטרנט ואפשרויות ההגנה מפניהם), התשס"ט-2009, של חבר הכנסת אלכס מילר וקבוצת חברי הכנסת11 (פ/465/18), עברה בקריאה טרומית במליאת הכנסת ה-18 ב-28 באוקטובר 2009, והועברה לוועדת הכלכלה של הכנסת לצורך הכנה לקריאה ראשונה. לפי ההצעה יחייב חוק התקשורת את שר התקשורת לכלול ברשיון למתן שירותי גישה לאינטרנט הוראות בדבר חובת ספק הגישה ליידע את לקוחותיו על קיומם של אתרים פוגעניים ברשת האינטרנט ועל אפשרויות ההגנה מפניהם, לרבות אמצעים טכנולוגיים המיועדים לסינון אתרים, וכן על סכנות אחרות ברשת. ספק הגישה יעשה זאת באמצעות שליחת עלון מידע ללקוח, פרסום המידע באתר האינטרנט של החברה, ציון המידע בחוזה שנחתם עם הלקוח או מסירת המידע ללקוחות על-ידי נציגי שירות לקוחות. הצעת החוק מגדירה אתרים פוגעניים כאתרים שמיועדים להצגת חומר תועבה אם אין בתוכן המוצג ערך אמנותי, מדעי, חדשותי, חינוכי או הסברתי המצדיק בנסיבות העניין את הצגתו; אתרים שיש בהם הסתה גזענית או לאומנית; אתרים שמיועדים להימורים; אתרים שבהם משחקים הכוללים מעשי אלימות. הצעת החוק מבקשת לעגן בחקיקה מצב הקיים בפועל (ראו סעיף 3.1 לעיל). ראוי לציין כי דרכי ההודעה למנוי לפי הצעת החוק מאפשרות לספק חופש פעולה רב יותר מהחופש הנתון לו לפי תנאי הרשיון כיום, ואין בהצעת החוק הגבלה של פרק הזמן שבין ההרשמה לשירות לבין מתן ההודעה. כמו כן, הגדרת אתרים פוגעניים בהצעת החוק איננה כוללת אתרים שבהם תוכן מזיק אחר, דוגמת מסרי שנאה ושטנה, תמונות זוועה, ועידוד אובדנות, שימוש בסמים או פעולות לא חוקיות אחרות. 3.3. הסדרה עצמית אחד האמצעים להתמודדות עם תכנים מזיקים לילדים ובני נוער באינטרנט היא הסדרה עצמית, כלומר קביעת נורמות התנהגות שלא על-ידי המדינה אלא על-ידי הגורמים המעורבים בפעילות המוסדרת. ההשתתפות בהסדרה העצמית היא וולונטרית. לפיכך, כל הנורמות והכלים שישמשו בה צריכים להתגבש בהסכמה רחבה ככל האפשר ולתת ביטוי לאינטרסים של כל הגורמים הנוגעים בדבר. במסמך שפרסם משרד התקשורת בשנת 2000 בנושא "מדיניות רישוי שירותי אינטרנט" נקבע כי משרד התקשורת מצפה שבעלי רשיון למתן שירותי גישה לאינטרנט וקהילת האינטרנט בישראל יגבשו בכוחות עצמם, ללא מעורבותו, פעילות הסדרה עצמית לענף זה במגוון תחומים, ובהם קביעת כללי אתיקה בנושא אספקת תכנים ויישומים. איגוד האינטרנט הישראלי פועל מאז שנת 2003 לקדם את ההסדרה העצמית. מאז שנת 2006 מתקיימות ישיבות של קבוצות עבודה בהשתתפות נציגי הגופים הפעילים בתחום, נציגי האקדמיה ונציגי ציבור.12 כיום מתגבשת בקבוצת העבודה של ספקי גישה לאינטרנט טיוטת כללים להסדרה עצמית שעתידה להתפרסם בחודשים הקרובים. הכללים הם וולונטריים לחלוטין, ולפיהם על ספק הגישה לאמץ כללים בנוגע ליידוע לקוחות בדבר הסכנות שברשת האינטרנט, אספקת שירותי סינון בתשלום ללקוחותיו, הפעלת קו חם לתלונות, פרסום נושא זה, קיום הדרכות ועוד. ספק שיבחר להצטרף למסגרת ההסדרה העצמית יוכל להשתמש בסימן מזהה מיוחד של איגוד האינטרנט הישראלי. לאחר סיום העבודה על כללי ההסדרה העצמית לספקי התוכן יחל האיגוד, בקבוצת העבודה לספקי התוכן, בתהליך גיבוש כללי הסדרה עצמית לאתרים עצמם.13