חומר רקע
מבוא
מסמך זה מוגש לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת במסגרת הדיונים בהצעת חוק איסור הלבנת הון (תיקון מס' 7), התשס"ז-2007 (להלן: "הצעת החוק").
הצעת החוק נועדה לתקן את חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000, תוך התאמתו לדרישות המעודכנות שנקבעו במישור הבינלאומי בתחום איסור הלבנת הון ומימון טרור. הצעת החוק כוללת מספר תיקונים הנוגעים להיבטיו הפליליים של החוק, להרחבת משטר איסור הלבנת ההון למגזרים נוספים (ובכלל זאת מגזרים שאינם פיננסים), למינוי ממונים אשר יפקחו על ביצוע הוראות החוק במגזרים עליהם הוא חל ועוד.
סקירה זו הינה חלק ממסמך רחב יותר אשר יבחן במבט משווה הסדרים מקבילים בעולם לאלו המוצעים בהצעת החוק. חלק זה של המסמך מתמקד בסוגית הרחבת משטר הלבנת ההון למגזר הסוחרים באבנים יקרות.
במהלך שנת 2004 פרסם ארגון ה- Financial Action Task Force (FATF)1 ארבעים המלצות מתוקנות בנוגע למאבק כנגד הלבנת הון.2 במסגרת המלצות אלה הוצע כי לרשימת הגופים הנדרשים בדיווח יתווספו גם מגזרים שאינם פיננסים, וביניהם מגזר הסוחרים באבנים ובמתכות יקרות. לפי ההמלצה, ראוי יהיה להחיל חובת דיווח בגין עסקאות במגזר זה העולות על שווי של 15,000 דולר (או יורו). 3
בסקירה שלהלן יוצגו הגדרות מגזר הסוחרים באבנים ובמתכות יקרות והחובות החלות על מגזר זה בחוקי איסור הלבנת הון במספר מדינות.
מהמסמך עולה כי מדינות שונות ברחבי העולם יישמו את ההמלצות האמורות והחילו את חובת הדיווח גם על מגזרים שאינם פיננסים. הרחבה זו נעשתה תוך קביעת הוראות המחייבות את מי שעוסקים במסחר במוצרים בעלי ערך רב (תכשיטים, אבנים יקרות, מתכות יקרות ועוד) בחובות דיווח, זיהוי לקוחות וקביעת תוכניות למניעת הלבנות הון ומימון טרור.
1. ארצות הברית4
תחום הלבנת ההון בארה"ב מורכב ממספר דברי חקיקה המאוגדים בדין הפדראלי.5
במהלך שנת 2005 תוקנה החקיקה בארצות-הברית ונקבעו בה הוראות המטילות על תכשיטנים וסוחרים באבנים ובמתכות יקרות חובות שונות, וביניהן גם חובת דיווח על עסקאות חשודות ועסקאות במזומן בהיקפים גדולים וחובת הזיהוי של מי שמבצע עסקאות אלה.
ההגדרות בחקיקה בעניין סוחרי אבנים יקרות קובעות כדלקמן:6
• סוחר (dealer) הינו אדם המפעיל עסק המבצע רכישות או מכירות של "סחורות מכוסות" (ראו הרחבה להלן) בתחומי ארה"ב, ואשר בשנת המס הקלנדרית הקודמת רכש "סחורות מכוסות" בשווי של מעל 50,000 דולר וזכה בגין מכירות של "סחורות מכוסות" בהכנסות בשווי של למעלה מ- 50,000 דולר ברוטו.7 סוחר אינו כולל: (א) קמעונאי, אלא אם הקמעונאי רכש במהלך השנה הקלנדרית הקודמת "סחורות מכוסות" בשווי העולה על 50,000 דולר ממי שאינם סוחרים ו/או קמעונאים אחרים; או (ב) מי שבמסגרת החקיקה המדינתית קיבל היתר לנהל עסק כמשכונאי.
• קמעונאי (retailer) מוגדר כמי שמפעיל עסק למכירה של "סחורות מכוסות" לציבור הרחב.8
• "רכישות ומכירות" אינן כוללות רכישות של מתכות יקרות, אבנים יקרות ותכשיטים שאמורים להיות משולבים במכונות או בציוד המשמשים לצרכים תעשייתיים, או רכישות של מכונות וציוד כאמור.
• "סחורות מכוסות" (covered goods) כוללות תכשיטים, מתכות יקרות, אבנים יקרות ותוצר מוגמר (finished goods) אשר 50% או יותר מערכו (של התוצר המוגמר) נובע מערך התכשיטים, המתכות היקרות והאבנים היקרות הנכללות בו.9
• "מתכות יקרות" כוללות זהב, אירידיום, אוסמיום, פלדיום, פלטינה, רדיום, רותניום וכסף בעלות דרגת טוהר של 500 או יותר חלקים מאלף, או סגסוגת בעלת דרגת טוהר מצרפית של 500 או יותר חלקים מאלף מן המתכות המנויות לעיל.10
• "אבנים יקרות" הן חומר נדיר, בעל ערך, איכות ויופי המוכרים מסחרית (gem quality market-recognized beauty); ההגדרה בחקיקה כוללת רשימה של סוגי אבנים הזהות לאלו המנויות בתוספת הראשונה א' בהצעת החוק בישראל.11
• "תכשיט" הינו חומר אורגני, נדיר, בעל ערך, איכות ויופי המוכרים מסחרית, הכולל (בין היתר) פנינים, ענבר ואלמוג.12
הדרישות בחקיקה בארה"ב מסוחרים ומקמעונאים הינן:
• כל מי שמוגדר כסוחר נדרש לפתח תוכנית למניעת הלבנות הון ומימון טרור (ראו להלן), שתאושר על-ידי ההנהלה הבכירה של העסק ותועבר לאגף האכיפה כנגד פשעים פיננסים במשרד האוצר האמריקאי (FINCEN).13
• במידה ורכישותיו של קמעונאי, ממי שאינו סוחר או קמעונאי, עולות על סף של 50,000 דולר, יחולו עליו הוראות החוק וגם הוא יידרש לפתח תוכנית למניעת הלבנות הון ומימון טרור, אשר תתייחס רק לרכישות מסוג זה.14
• תוכנית למניעת הלבנת הון ומימון טרור הינה תוכנית המשלבת: (א) נהלים פנימיים ומסגרות של פיקוח, בקרה ושליטה בעסק המאפשרים לבעליו לאתר עסקאות חשודות, (ב) מינוי של נושא משרה שתפקידו ליישם את התוכנית ולעדכנה במידת הצורך.15
• מעבר לכך, סוחרים וקמעונאים הנכנסים להגדרת החוק, נדרשים לפעול בהתאם למשטר הדיווחים הקיים בארצות-הברית במסגרת החקיקה הפדראלית (דיווחים על עסקאות חשודות, תיעוד עסקאות ועוד).
2. קנדה16
תחום הלבנת ההון בקנדה מורכב ממספר דברי חקיקה (חוק ותקנות), העוסקים בהכנסות מפשעים ומפעולות טרור. דברי חקיקה אלה מתייחסים, בין היתר, גם לסוגיה של סוחרים באבנים ובמתכות יקרות.17
ההגדרות המצויות בחקיקה הקנדית בעניין סוחרי אבנים יקרות קובעות כדלקמן:
• סוחר במתכות ובאבנים יקרות הינו אדם (או ישות עסקית), אשר במהלך פעילותו העסקית רוכש או מוכר מתכות יקרות, אבנים יקרות או תכשיטים.18 סוחר הנכנס לגדר הגדרה זו מחויב בדרישות הקבועות בחוק ההכנסות מפשעים ומפעולות טרור הקנדי בגין עסקאות במזומן מעל שווי של 10,000 דולרים או עסקאות חשודות (ראו להלן), למעט מי שמבצע עסקאות מסוג זה למטרת יצירת תכשיטים, כריית מינרלים או חיתוך וליטוש של אבנים יקרות.19
• מתכות יקרות כוללות זהב, כסף, פלדיום בין אם במטבעות, מוטות, מטילים, גרגרים או כל צורה דומה אחרת.20
• אבנים יקרות הינן יהלומים, ספיר, ברקת, טנזניט, רובי או אלכסנדריה.21
• תכשיטים הינם חפצים העשויים מזהב, כסף, פלדיום, פלטינה, פנינים או אבנים יקרות ואשר נועדו לצורכי קישוט עצמי.22
הדרישות מסוחרים אלה כוללות:23
• דיווח על כל עסקה מסכום של 10,000 דולרים ומעלה אשר נעשית במזומן.
• דיווח על עסקאות לגביהן יש לסוחר חשד סביר, כי הן קשורות לביצוע או לניסיון ביצוע של הלבנות כספים או לפעילות טרור, או כאשר ידוע לסוחר כי הרכוש שברשותו או שבשליטתו הינו רכוש שבבעלות או בשליטה של טרוריסט או ארגון טרור.
• חובת תיעוד של עסקאות בהיקפים גדולים במזומן ועסקאות חשודות, כמו גם, חובת זיהוי של כל אדם המבצע עסקאות אלה.
3. האיחוד האירופאי
במסגרת היערכות האיחוד האירופאי ליישום המלצות ה-FATF, נתקבלה בשנת 2005 דירקטיבה EC/2005/60.24 במסגרת דירקטיבה זו הונחו המדינות החברות לתקן את חקיקתן כך שמוסדות פיננסים ומוסדות שאינם פיננסים יידרשו לזהות את לקוחותיהם ולדווח על עסקאות חשודות או עסקאות העולות על רף כספי, בכדי למנוע הלבנות הון ומימון טרור.
במסגרת זו הוחלט כי עסקאות ששוויין עולה על 15,000 יורו, המבוצעות על-ידי "סוחרים בטובין"
(other natural or legal persons trading in goods), ייחשבו כעסקאות עליהן חלה הדירקטיבה.
עוד צוין בדירקטיבה, כי עסקאות אלה כוללות עסקאות המבוצעות בטובין בעלי ערך רב, כגון אבנים יקרות, מתכות יקרות ויצירות אומנות, או מבוצעות במכירות פומביות, וזאת כל עוד שוויין עולה על 15,000 יורו.
במסגרת הדירקטיבה הובהר כי מדינות חברות רשאיות לקבוע בחקיקתן הוראות אשר הינן נוקשות יותר מההוראות המנויות בדירקטיבה.25
4. אוסטרליה26
באוסטרליה חל חוק מניעת הלבנות הון ומימון טרור משנת 2006,27 אשר הינו החוק הבסיסי לטיפול בתחום זה. במסגרת התיקונים לחוק אומצו המלצות ה- FATF בדבר הרחבת המגזרים החייבים בדיווחים. אימוץ ההמלצות התבצע ועודנו מתבצע בשני חלקים עיקריים.
החלק הראשון, שכבר אושר, כולל הוראות בדבר סוחרים במטילים (bullion) העשויים ממתכות יקרות וקובע את ההגדרות הבאות:
• "ישות מדווחת" (reporting entity) הינה ישות המספקת "שירות המנוי בחוק" (ראו להלן) ומוטלות עליה החובות הבאות: (א) זיהוי לקוחות; (ב) דיווחים לרשויות בגין עסקאות בשווי 10,000 דולר ומעלה או עסקאות חשודות; (ג) תיעוד עסקאות; (ד) יצירה וניהול של תוכנית למניעת הלבנות הון ומימון טרור (הכוללת נהלים לזיהוי, צמצום וניהול של סיכוני הלבנות הון ומימון טרור, נהלים לזיהוי לקוחות ועוד).
• "שירות המנוי בחוק" (designated services) הינו אחד מבין השירותים המנויים בחלק 6 לחוק ואשר כולל, בין היתר, גם שירות של מכירת מטילים ממתכות יקרות.
• "מתכות יקרות" מוגדרות כזהב, כסף, פלטינה, פלדיום, אירידיום, אוסמיום, רודיום ועוד או כל סגסוגת המכילה מתכות אלה.28
בשנת 2007 פורסמה טיוטה של הצעת התיקון לחוק מניעת הלבנות הון ומימון טרור משנת 2006 ובמסגרתה נכללו גם הוראות בדבר חבותם של סוחרים באבנים יקרות ותכשיטנים לדווח לרשויות. טיוטה זו קבע את ההוראות וההגדרות הבאות:
◦ הוספת השירותים הבאים לחלק 6 לחוק למניעת הלבנות הון ומימון טרור: רכישה ומכירה של אבנים יקרות ותכשיטים יקרים (וזאת בנוסף להוראה שכבר קיימת בדבר מטילים ממתכות יקרות).
◦ "תכשיטים יקרים" הינם תכשיטים העשויים, כולם או חלקם, ממתכות יקרות או מאבנים יקרות (אחת או יותר).29
◦ "אבנים יקרות" כוללות אבני-חן יקרות (precious gems) ופנינים ואבנים יקרות למחצה (semi-precious stones), למעט אבני-חן תעשייתיות ויהלומים תעשייתיים.30