חומר רקע

10 בפברואר 2010 כ"ו בשבט תש"ע אל: חברי וועדת החוקה חוק ומשפט מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה הצעת חוק לתיקון פקודת האגודות השיתופיות (וועדות קבלה ביישובים קהילתיים בגליל ובנגב), התש"ע-2009 סוגיית ועדות הקבלה ליישובים והקצאת מקרקעין לעניין זה על ידי המדינה, עוררה, במהלך השנים דיונים רחבים בפסיקה במספר מישורים. להלן סקירה קצרה, ביחס למספר תחומים בעלי רלוונטיות להצעות החוק המונחות על שולחן הוועדה. הקצאת זכויות במקרקעין וועדות קבלה ביישובים – עקרונות בפסיקה השאלה מהם הקריטריונים שעל פיהם רשאית המדינה, באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, להקצות מקרקעין, נדונה בפסיקה מספר לא מועט של פעמים. ככלל, נקבע בפסיקה כי מדיניות של הפרדה בהקצאת מקרקעין או בתחומים אחרים על בסיס דת או לאום היא פסולה, וכי אמות המידה להקצאה שכזאת צריכות להיות שוויוניות וענייניות בלבד. עם זאת, בג"צ הכיר באפשרות כי המדינה תנהג באופן נפרד בין אוכלוסיות שונות, באופן שלא יהיה בו כדי להפר את עקרון השיוויון, וזאת, כאשר הרצון לטיפול נפרד אבל שווה בא מקרב קבוצות מיעוט המבקשות לשמור על תרבותן ואורח חייהן, והחפצות למנוע "התבוללות כפויה"1. על פי גישה זו, ניתן להקצות מקרקעין ולאפשר דיור נפרד לקבוצות אוכלוסיה בעלות מאפיינים מיוחדים, על פי צורכיהן ושאיפותיהן, מתוך תפיסה המכירה בזכותן של קהילות מיעוט, המעוניינות בכך, לשמר את ייחודיותן. סקירת הפסיקה מעלה, כי עד היום הכיר בג"צ בשלושה מקרים בקבוצות בעלות "מאפיינים מיוחדים" שהצדיקו הקצאה נפרדת של מקרקעין: הקצאת מקרקעין ברובע היהודי בירושלים במסגרת שיקום הרובע לאחר מלחמת ששת הימים2; הקצאת מקרקעין במסגרת הקמת יישוב קבע לבני שבט בדואי בנגב3; הקצאת מקרקעין במסגרת הקמת עיר חדשה לאוכלוסיה החרדית4. מהרטוריקה של בג"צ במסגרת פסקי הדין הללו עולה, כי רק במקרים בהם ישנה קבוצה בעלת מאפיינים ייחודיים, החייה באורח חיים מובחן ומובדל מהאוכולוסיה הכללית, ניתן להצדיק הקצאה נפרדת של מקרקעין לאותה הקבוצה. עוד נקבע בהלכת קעדאן, כי מקום בו מדובר בשיקולים שאסור למדינה לשקול אילו היתה מקצה את הקרקע בעצמה, המדינה אינה רשאית לנקות עצמה באמצעות העברת המקרקעין או ההחלטה בנוגע למקרקעין לגוף שלישי השוקל שיקולים אלו. ואמנם, מאז שניתן פסק הדין בעניין קעדאן, הקצה מינהל מקרקעי ישראל קרקעות לגורמים שונים, חרף התנגדותן של אגודות שיתופיות. במסגרת דחיית עתירות שהוגשו כנגד החלטות המינהל במקרים האמורים, קבע בג"צ כי בעל הסמכות להקצאת המקרקעין הוא מינהל מקרקעי ישראל, ותנאי הסף וההחלטות של האגודות השיתופיות הן בגדר המלצה בלבד, שהמינהל אמנם רשאי לשקול, אך אין בהם כדי לכבול את שיקול דעתו שאמור להיות מונחה על פי כלל המשפט המינהלי5. עוד ראוי לציין, כי, ככלל, מגמת הפסיקה היא שלא להתערב בהחלטות פנימיות של אגודות שיתופיות. בפסיקה נקבע, כי למעט מקרים חריגים ביותר, בתי המשפט לא יתערבו בהחלטות הפנימיות של האגודה השיתופיות, ובייחוד בהחלטות על קבלתו או אי קבלתו של אדם כחבר באגודה. זאת, מתוך תפיסה לפיה האגודה, כגוף פרטי, זכאית שיהיה לה שיקול דעת עצמאי באשר לקביעה מיהם החברים שיצטרפו לשורותיה, ולא יהיה נכון לכפות עליה אנשים שלדעתה לא יתאימו ולא ישתלבו על פי מטרות האגודה ורוח חבריה6. נקודות לדיון – לנוכח הדברים האמורים, מוצע לחברי הוועדה לשקול מספר נקודות: • אמות המידה לפסילת מועמד – עד כמה אמות המידה לפסילת מועמדים, הכלולות בהצעות החוק, עולות בקנה אחד עם המגמה שהתווה בג"צ? האם, ועד כמה, נכון להרחיב את אמות המידה מעבר לעקרונות שנקבעו על ידי בג"צ? • הכפפת שיקול הדעת של המדינה לגופים פרטיים – האם נכון וראוי להכפיף את שיקול הדעת של המדינה להחלטותיהן של ועדות הקבלה, המורכבות, על פי המוצע, מגורמים בעלי אופי פרטי מובהק? בהקשר זה יש לקחת בחשבון גם את אופיו הייחודי וחשיבותו של המשאב אותו מקצה המינהל (מקרקעין). • ועדות הקבלה – מהו ההרכב המיטבי לועדות קבלה? האם ראוי להרכיב את ועדות הקבלה באופן שישקף ויאזן גם אינטרסים ציבוריים? החלטות מועצת מינהל מקרקעי ישראל לאחר הלכת קעדאן, קיבלה מועצת מינהל מקרקעי ישראל שתי החלטות שעניינם "הליכי המלצה על קבלת מועמדים לרכישת זכויות חכירה במקרקעין ביישובים חקלאיים וביישובים קהילתיים: החלטה מס' 1015, מיום 1 באוגוסט 2004 (להלן – "החלטה 1015"); והחלטה מס' 1064, מיום 27 ביולי 2005 (להלן – "החלטה 1064"), שעידכנה את החלטה 1015. לשם הנוחות ההתייחסות תהיה רק להחלטה 1064 שהיא ההחלטה המעודכנת. יוער, כי שאלת תוקפן וחוקיותן של שתי ההחלטות האמורות תלויה ועומדת כיום במסגרת דיון בשתי עתירות שהוגשו לבג"צ כנגד החלטות אלו: בג"צ 3552/08 קמפלר נ' מינהל מקרקעי ישראל, ובג"צ 8036/07 פאתנה אבריק-זבידאת נ' מינהל מקרקעי ישראל. על פי החלטה 1064, מועמד לרכישת זכויות חכירה במקרקעין ביישוב קהילתי קטן וביישוב חקלאי יידרש לעבור הליך של וועדת קבלה שתהא רשאית לשקול שיקולים שונים, ובכללם שיקולים הנוגעים להתאמתו של המועמד לחיי חברה בקהילה ולאיפיונים המיוחדים של היישוב. מועמד שמועמדתו נדחתה, יהא רשאי להגיש ערר לוועדת ערר, שתפקידה יהיה להמליץ למנהל מינהל מקרקעי ישראל האם לקבל את החלטת וועדת הקבלה, לדחותה, או להחזיר את הנושא לדיון מחודש על ידי וועדת הקבלה. על אף הדימיון החיצוני שבין החלטה 1064 לבין הצעות החוק בהם עסקינן, השוואה מדוקדקת ביניהם מלמדת כי טיב המנגנון ואופי השיקולים בהחלטה 1064, שונים, שוני של ממש – בכמה נושאים מרכזיים – מהצעות החוק המונחות בפניי הוועדה. השינויים המרכזיים הם אלה: הרכב וועדת הקבלה – בכל הנוגע ליישוב קהילתי, וועדת הקבלה אינה מורכבת מגורמים פנימיים של היישוב, אלא מגוף המורכב מחמישה נציגים הבאים לשקף היבטים שונים: בעל תפקיד בכיר מהסוכנות היהודית או ההסתדרות הציונית שיהיה יו"ר הוועדה; בעל תפקיד בכיר במשרד הבינוי והשיכון; נציג האגודה השיתופית; נציג המועצה האזורית; ונציג התנועה המיישבת. ביישוב חקלאי, נקבע כי הרכבה של וועדת הקבלה יהיה כפי שייקבע על ידי מוסדות האגודה. הקריטריונים אותם רשאית וועדת הקבלה לשקול – מעבר לקריטריונים של גיל (בגיר מעל 18), ויכולת כלכלית להקמת בית ביישוב תוך פרק הזמן הקרוב בהסכם הפיתוח עם המינהל, רשאית וועדת הקבלה לשקול שני סוגים של שיקולים: (1) התאמה לחיי חברה בקהילה – יש לשים לב לכך שלא מדובר על התאמה למרקם החברתי של יישוב כזה או אחר, אלא על התאמה כללית שבמסגרתה נדרשת כשירות חברתית מינימאלית של אדם לחיות בחיי חברה של קהילה (ביישוב חקלאי) או של קהילה מצומצמת (ביישוב קהילתי). יתירה מזאת, שאלת התאמתו של אדם לחיות במסגרת של חיי חברה בקהילה או קהילה מצומצמת היא שאלת פסיכולוגית הנוגעת לאישיותו של אותו אדם, ועל כן נקבע בהחלטה 1064, כי החלטת וועדת הקבלה בעניין זה תהיה על סמך חוות דעת מקצועית שעל בסיסה תוכל וועדת הקבלה להחליט האם לקבל או לדחות את המועמד. (2) איפיונים מיוחדים של היישוב – וועדת הקבלה רשאית לשקול קריטריונים בדבר איפיונים מיוחדים של היישוב, אם ישנם כאלה, אולם, זאת ניתן יהיה לעשות רק אם קריטריונים אלה אושרו על ידי רשם האגודות השיתופיות ולאחר מכן על ידי מינהל מקרקעי ישראל. וועדת הערר – מועמד שמועמדותו נדחתה על ידי וועדת הקבלה, יהיה רשאי להגיש ערר לוועדת הערר שתורכב מאיש ציבור שימונה על ידי מועצת מקרקעי ישראל בהמלצת יו"ר המועצה – והוא יהיה יו"ר וועדת הערר; נציג רשם האגודות השיתופיות; ונציג מינהל מקרקעי ישראל. תפקידה של וועדת הערר יהיה להמליץ למנהל מינהל מקרקעי ישראל האם לקבל את הערר ולבטל את החלטת וועדת הקבלה, לדחות את הערר או להחזיר את הנושא לדיון מחודש על ידי וועדת הקבלה. הגורם הקובע: מנהל מינהל מקרקעי ישראל – הגורם המחליט, בסופו של חשבון, הוא מנהל מינהל מקרקעי ישראל, על פי המלצותיה של וועדת הערר, אך לא וועדת הערר עצמה. הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל והצעות החוק במסגרת הרפורמה שנערכה לאחרונה בחוק מינהלי מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן – "חוק מינהל מקרקעי ישראל"), הוסף לחוק האמור גם סעיף 4כ, שעניינו הגבלה על הקניית בעלות ביישוב קהילתי קטן וביישוב חקלאי. הסעיף קובע כי מועצת מקרקעי ישראל רשאית להחליט, בהתאם לכללים שתקבע, כי הקניית בעלות על ידי רשות המקרקעין, בנכס מקרקעין באגודה שיתופית שהיא יישוב קהילתי קטן7 או יישוב חקלאי8, תותנה בהסכמת האגודה השיתופית, הסוכנות היהודית לארץ ישראל או ההסתדרות הציונית העולמית, לפי העניין. אם החליטה כן המועצה, לא יקנה המינהל בעלות בנכס מקרקעין באגודה השיתופית, אלא לאחר שתימסר לו הסכמה כאמור בכתב. על אף הקירבה והדימיון שיש בין סעיף זה להצעות החוק בהן עסקינן, יש לשים לב כי הם אינם עוסקים באותה המאטריה המשפטית. ס' 4כ האמור עוסק רק במקרים מצומצמים בהם הוסמך המינהל – במסגרת הרפורמה – להקנות בעלות9 על קרקע לחוכרים. מנגד, הצעות החוק המונחות על שולחן הוועדה עוסקת בכל הקנאת זכויות במקרקעין על ידי מינהל מקרקעי ישראל, ובכלל זה זכויות שאינן בעלות (שכירות, חכירה וכו'). אופני סיווג של אגודות שיתופיות ס' 7 לפקודת האגודות השיתופיות (להלן – "הפקודה") מסמיך את הרשם לסווג את האגודות השיתופיות השונות. הרשם נדרש לסווג את האגודה עם רישומה, אך הוא רשאי לשנות את הסיווג בכל עת אם יתחוור לו כי חל שינוי בנסיבות המצדיקה את שינוי הסיווג, כאשר הבסיס העיקרי להחלטת הרשם על סיווג האגודה הן מטרות האגודה כפי שהן מפורטות בתקנונה. החלטת הרשם לגבי סיווג האגודה היא החלטה סופית (ס' 7 לפקודה), והיא כפופה רק לביקורת של בית המשפט העליון. לסיווגה של אגודה ישנן השלכות מעשיות ביחס לתחומים שונים, לדוגמא: • התקנון המצוי – לכל אחד מסוגי האגודות ישנו תקנון מצוי שונה; • הוראות מיוחדות לכל סוג של אגודה – ישנן הוראות חוק החלות רק על סוגים מסוימים של אגודות. כך, קובעת הפקודה הוראות מיוחדות הנוגעות לאגודה להלוואת כספים10; התקנות קובעות דרישות מינימליות לתיקון פנקס החברים באגודות מסוג מסוים11, ועוד; • הקלות במיסוי – ישנן חוקי מס שיש בהם הקלות לסוגים שונים של אגודות12; • מעמד של "בן ממשיך" – קיים רק באגודה המסווגת כ"מושב עובדים"13; • קביעת המעמד המוניציפאלי – החקיקה בתחום השלטון המקומי קובעת כי וועד ההנהלה של סוגים מסויימים של אגודות שיתופיות יכהן גם כוועד המקומי14. תקנה 2 לתקנות האגודות השיתופיות (סוגי אגודות), תשנ"ו-1995, מונה את סוגי האגודות שעל פיהם הרשם ייקבע את שיוכה של אגודה. נוסף על ההגדרה הכללית של "אגודה חקלאית", שעניינה אגודה העוסקת בחקלאות או שחבריה (כולם או מקצתם) עוסקים בחקלאות, כוללת הרשימה המעודכנת של סוגי האגודות בתחום ההתיישבות והחקלאות, הרלוונטיים לענייננו, את הסוגים הבאים של אגודות: (1) מושב עובדים – אגודה חקלאית, שמטרותיה: ארגון התיישבות של חבריה, שיתוף באספקה, עזרה הדדית, וניהול חיי הקהילה; (2) כפר שיתופי – אגודה ובכלל זה אגודה חקלאית ביישוב כפרי, שמטרותיה: ארגון חבריה המחזיקים ברכוש פרטי ומקיימים שיתוף בשירותים או במפעלים יצרניים, חקלאיים או אחרים. (3) ישוב קהילתי כפרי – אגודה שהיא יישוב כפרי, שמטרותיה: ארגון חבריה כקהילה המקיימת שיתוף בהקמת מפעלים יצרניים ובמתן שירותים וניהול חיי הקהילה בישוב; (4) קיבוץ – אגודה להתיישבות שהיא יישוב נפרד, המאורגנת על יסודות של בעלות הכלל בקניין עבודה עצמית, שוויון, שיתוף שייצור בצריכה ובחינוך. התקנות מגדירות שלושה סוגים של קיבוצים: קיבוץ שיתופי, קיבוץ מתחדש או קיבוץ עירוני; (5) מושב שיתופי – אגודה להתיישבות, שהיא ישוב נפרד, המאוגד על יסודות של בעלות האגודה באמצעי הייצור, השיווק והקניין הציבורי, של שיתוף בייצור ובחינוך ושל שוויון בצריכה; מושב שיתופי יכול לכלול בין המטרות שבתקנונו הוראה המאפשרת לחבר האגודה להחזיק רכוש פרטי ולקבל אמצעי צריכה בהתאם לתקנונו וכן המחייבת אותו לקיים את עקרון העבודה העצמית; (6) אגודה שיתופית להתיישבות קהילתית – אגודה שמטרותיה: ארגון התישבות חבריה בקהילה וניהול חיי הקהילה בישוב כמפורט בתקנון האגודה; התקנות מגדירות סוגים נוספים של אגודות בתחומים שונים של יצרנות, תחבורה, צרכנות, שיכון, אשראי וחסכון, תגמולים ופנסיה, ביטוח הדדי ועוד15, אך אין לכך שייכות לענייננו. על פי המוצע, היחס בין ההגדרות של "יישוב כפרי" ו"יישוב קהילתי" אותן מוצע להוסיף לפקודה, לבין הסיווגים הקיימים של סוגי אגודות שיתופיות הוא היחס הבא: יישוב כפרי – על פי המוצע, תכלול הגדרה זו יישוב בגליל או בנגב, המאוגד כאגודה שיתופית שהרשם סיווג אותה כקיבוץ, מושב שיתופי, מושב עובדים או כפר שיתופי. דהיינו: סוגי האגודות המפורטות לעיל בפרטים (1), (2), (4) ו-(5). יישוב קהילתי – על פי המוצע, תכלול הגדרה זו יישוב בגליל או בנגב, המאוגד כאגודה שיתופית שהרשם סיווג אותה כיישוב קהילתי כפרי או כאגודה שיתופית להתיישבות קהילתית; או הרחבה של יישוב כפרי המאוגדת כאגודה שיתופית שהרשם סיווג אותה כאחד מאלה. דהיינו: סוגי האגודות המפורטות לעיל בפרטים (3) ו-(6). • • • • • מיום 20.12.200תק' תשס"א-2000ק"ת תשס"א מס' 6067 מיום 20.11.2000 עמ' 138 מיום 17.8.2006 תק' (מס' 2) תשס"ו-2006 ק"ת תשס"ו מס' 6501 מיום 18.7.2006 עמ' 1004 החלפת פסקה 2(3) הנוסח הקודם: מיום 19.1.2006 תק' תשס"ו-2005 ק"ת תשס"ו מס' 6445 מיום 20.12.2005 עמ' 188 החלפת פסקה 2(5) הנוסח הקודם: