חומר רקע

אל: יו"ר ועדת החוקה חוק ומשפט 29 מאי 2026 מאת: הייעוץ המשפטי 29 מאי 2026 לדיון הקבוע ליום 19.1.10 – הצעת חוק הפסקת הליכים ומחיקת רישומים בעניין תכנית ההתנתקות, התשס"ח–2008 לקראת הדיון הראשון בוועדת החוקה חוק ומשפט מחר, מצ"ב סקירה קצרה וראשונית של ההיסטוריה החקיקתית של הצעת החוק, ונקודות להתייחסות בדיון. הצעת חוק זו מקורה בהצעת חוק פרטית מהכנסת ה-17, ביוזמת 34 חברי כנסת: "הצעת חוק החנינה בעניין תוכנית ההתנתקות". ההצעה נדונה בוועדת החוץ וביטחון, ועברה בקריאה ראשונה ביום כ"ו בתמוז התשס"ח (29 ביולי 2008). בכנסת ה-18, ביום כ' בכסלו התש"ע (7 בדצמבר 2009), החליטה הכנסת להחיל דין רציפות על הצעת חוק, וביום כ"ז בכסלו התש"ע (14 בדצמבר 2009) החליטה הכנסת להעביר את ההצעה מוועדת החוץ והביטחון לוועדת החוקה, חוק ומשפט. הממשלה שינתה טעמה ומעמדה של התנגדות לחוק, עברה לעמדה של תמיכה בו. הדיונים בהצעת החוק לקראת הכנתו לקריאה הראשונה התפרשו על פני שנה, מיולי 2007 עד ליולי 2008. לכל אורך התקופה, היה ניסיון להגיע להסדרים פרקטיים אשר ייתרו את החוק, מתוך תפיסה של ראיה פרטנית, אולם ניסיון זה לא הסתיים לשביעת רצונם של חברי הוועדה. בסופו של דבר, הצעת החוק שעברה קריאה ראשונה מקילה עם ארבע קבוצות של אנשים: (1) מי שהורשע בעבירה על רקע התנגדות לתכנית ההתנקות, או נקבע כי עבר עבירה כזו (אף ללא הרשעה); מוצע בסעיף 2 להצעת החוק, לקבוע כי אם אדם הורשע או ניתנה החלטה ללא הרשעה שביצע מעשה על רקע התנגדות להתנתקות, אין לבצע את גזר הדין או ההחלטה. ואם החל הביצוע, יש להפסיקו באמצע. ואולם, אם הוטל על הנאשם מאסר בפועל, שלא הומר בעבודת שירות, יבוצע גזר הדין.  המדיניות היום: נמסר בדיונים בוועדת החוץ וביטחון כי מבקשי חנינה יקבלו יחס מקל, וההמלצה של מחלקת החנינות היא לתת חנינה. לגבי ביצוע גזר דין, התבקשה התביעה לברר האם ישנם גזרי דין שהוטלו ושטרם בוצעו. מכיוון שברוב רובם של המקרים מדובר בעונשים קלים למדי, סביר להניח כי כמעט ואין כאלו. נציגי הממשלה התבקשו לעדכן מחר בעניין זה. (2) מי שלא הועמד לדין בעבירה, אולם קיים פרט רישום לגביו במרשם הפלילי (כלומר – נפתח תיק); מוצע בסעיף 3 להצעת החוק לקבוע כי פרט רישום על רקע התנגדות לתכנית ההתנקות יימחק מהמרשם הפלילי לבקשת האדם, כל עוד לא הוטל על האדם עונש מאסר, וכל עוד אין פרט רישום נוסף הנוגע אליו שתקופת המחיקה והתיישנות בעניין אותו פרט רישום טרם עברו. כמו כן, יימחק כל רישום ברישומים אחרים של המשטרה.  המצב החוקי היום: על פי תקנות המרשם הפלילי ותקנת השבים (אמות מידה לביטול רישומי משטרה), תשס"ט–2009, אפשר לבקש מחיקה של רישום בדבר החלטה שלא לחקור או שלא להעמיד לדין בתום התקופות להלן: בחשד לביצוע פשע: בידי בגיר - 7 שנים; בידי קטין - 5 שנים. בחשד לביצוע עבירה שאינה פשע: בידי בגיר - 5 שנים; בידי קטין - 3 שנים. כלומר – במהלך שנת 2010, כל מי שנפתח לגביו תיק בגין עבירה שאינה פשע, וכן קטינים שנפתח להם תיק בגין ביצוע עבירת פשע, יוכלו לבקש מהמשטרה למחוק את הרישום. (ובשנת 2012, יהיה ביטול אוטומטי של עבירות שאינן פשע, ואפשרות לבגיר שתיקו נסגר לאחר שנחשד בביצוע פשע, לבקש מחיקה.) נמסר בדיונים בוועדת החוץ וביטחון כי גם בבקשות למחיקת המרשם הפלילי, יש קריטריונים מקלים. יש לקבל מחר עדכון בעניין זה. (3) מי שתיקו תלוי ועומד בבית משפט; מוצע בסעיף 4 להצעת החוק לקבוע כי אם הוגש כתב אישום ולא ניתנה הכרעת הדין, יראו את האדם כאילו עוכבו לגביו הליכים, אם ביקש זאת, אלא אם כן בשל חומרת הנסיבות קיימת הסתברות גבוהה כי יוטל על הנאשם עונש של מאסר בפועל אם יורשע.  המדיניות: נמסר בדיונים בוועדת החוץ וביטחון כי באופן חריג, בהתחשב בייחודיות האירוע, היועץ המשפטי לממשלה קבע קווים מנחים מקלים לעיכוב הליכים. יש לקבל עדכון – האם היום יש תיקים תלויים ועומדים שיש הסתברות כלשהי להטלת עונש של מאסר בפועל בהם? האם בדעת התביעה לבקש בתיקים שעדיין תלויים ועומדים, הטלת עונש מאסר בפועל? (4) מי שעדיין לא הוגש נגדו כתב אישום. מוצע בסעיף 4 להצעת החוק לקבוע כי לא יוגש עוד כתב אישום בעבירה על רקע התנגדות לתכנית ההתנתקות.  המדיניות: כנראה שלא יוגשו עוד כתבי אישום, אך יש לקבל מחר עדכון על כך מאת התביעה. הנתונים שנמסרו בעבר: כבר ב-2008 מסר המשנה לפרקליט המדינה (תפקידים מיוחדים), שי ניצן, לוועדת החוץ והבטחון נתונים לגבי תיקים שנפתחו על רקע תכנית ההתנתקות. באותה עת, היו 225 תיקים תלויים ועומדים, מהם 121 נגד בגירים ו-104 נגד קטינים. ומתוך התיקים שהסתיימו (257 תיקים), מיעוטם הסתיימו בהרשעות (48 תיקים), והיתר בהכרעות של "ללא הרשעה", עיכוב הליכים, או זיכוי. כיוון שמדובר באירוע שכבר קרה, ניתן לקבל נתונים מדויקים על התיקים הרלוונטיים. דבר זה חשוב לא רק כדי לבחון את הצורך בחקיקה המוצעת, אלא גם כדי לבדוק עד כמה החוק סוטה ממדיניות התביעה בפועל – כלומר – עד כמה הוא סוטה מעקרונות של שוויון בפני החוק ושלטון החוק. לקראת הדיון בוועדת החוקה, התבקשה התביעה למסור נתונים עדכניים (מצ"ב מכתבה של היועצת המשפטית לוועדה). נתונים אלו אמורים להיות מונחים בפני הוועדה בדיון, לצורך הכרעות בעניין החוק. חלק ממציעי ותומכי החוק לא ראו אותו בראיה פרקטית או פרטנית, אלא סברו (ראו פרוטוקולים של דיונים בועדת החוץ והביטחון) כי ההתנתקות הייתה אירוע ייחודי בתולדות מדינת ישראל, ולכן יש הצדקה לאקט ייחודי של הפרלמנט. ההתנתקות נעשתה על ידי חקיקת הכנסת, אשר יצר נורמות משפטיות מיוחדות לאירוע, וכן הייתה אכיפה מוגברת נגד המוחים נגד ההתנתקות. לכן על המחוקק ­ לאחות את הקרע בחקיקה כללית. ניתן לראות את ההבדלים בהסתכלות בנוגע לחוק באספקלריה של ההבדלים בהצדקות ובהליכים בין חנינה אינדיבידואלית לבין חנינה כללית (והחוק המוצע הוא בעצם חוק של חנינה כללית). * חנינה אינדיבידואלית מוענקת בדרך כלל לאדם מסוים על ידי הרשות המבצעת במדינה או על ידי הנשיא העומד מעל כלל רשויות השלטון. חנינה כללית מוענקת על ידי הרשות המחוקקת בדרך של חוק לרגל מאורע חשוב שאירע במדינה.1 בישראל נחקקו שני חוקים כאלה: פקודת חנינה כללית תש"ט-1949, לקראת כינון משטר קבע דמוקרטי במדינה, וחוק החנינה, תשכ"ז-1967, אחרי הניצחון במלחמת ששת הימים. במלאת 30 שנה למדינה הופעל פתרון ביניים בדמות ועדות מייעצות שהוקמו מכוח החלטת ממשלה ואשר בדקו את ענייניהם של סוגי עבריינים מסוימים במגמה לאפשר לשר המשפטים להמליץ לנשיא המדינה על אלה שהיו ראויים לחנינה מלאה או חלקית. * חנינה אישית ע"י הנשיא – מהווה אינדיבידואליזציה של העונש שעומדת גם לאחר גזר הדין, כל זמן שהעונש לא רוצה במלואו: התנהגות הנידון בזמן ריצוי העונש, השינוי בעמדתו החברתית ומצבו האישי וכו'. לעומת זאת, "החנינה הכללית – צריכה לתת ביטוי במישור המדיניות העונשית לשינויים השורשיים שהתרחשו בחברה או ביחסים החברתיים שבין בני החברה השונים או בעמדתם החברתית לגבי עניינים מסויימים" (דוגמה שנותן פרופ' פלר: הסכמי שלום שהזמן הוכיח שעלו יפה – המביאים לשינוי בעמדה חברתית ביחס לאלה אשר נדונו על מעשי הסתננות, למשל). "החנינה הכללית איננה ג'סטה למען ישמחו גם העבריינים אלא מוסד משפטי בעל תכלית חברתית עמוקה, כאשר אין עוד יסוד לראות באדם אלמנט אנטי חברתי פעיל וקיימים התנאים והסיכויים שיחזור להיות שומר חוק. לאור האמור, סביר שהחנינה הכללית תוענק על ידי הפרלמנט, שהרי זה אקט פוליטי; סביר גם שתפעל in rem ותמחק את העבירה מעיקרה ועל כל תוצאותיה הפליליות; סביר שהאפקטים שלה יהיו רטרואקטיביים במידת האפשר, כאילו הניחון מעולם לא עבר את העבירה."2 דווקא בשל גישה אנליטית זו מבקר פרופ' פלר את ההצדקה לחנינה הכללית שהוענקה לרגל מלחמת ששת הימים – שאינה קשורה כלל במאורעות אשר בשלהם ניתנה. עבריינים חמורים לא זו בלבד שלא מילאו את חובתם כלפי המולדת אלא גם שוחררו לאחר שחלפה הסכנה, מפני שאחרים נלחמו והקריבו את חייהם על מנת להציל את המדינה, ועוד סביר שימשיכו לבצע עבירות (מדגים זאת בעבירות סמים). לעומת זאת, הוצאה מהחוק דאז העבירה של אי התייצבות, למרות שבזמן המלחמה שבו רבים מדרכם הרעה והתייצבו להילחם – לא היה כל יחס בין תנאי החנינה לבין המאורע אשר בשלו הוענקה. במקרה שלנו, בדיוני ועדת החוץ והבטחון בהכנה לקריאה ראשונה היו מי שעמדו על כך שיש קשר בין החוק לבין האירוע, התפיסות החברתיות לגביו והסיכויים לשלב בחזרה את מי שעברו עבירות, כאזרחים שומרי חוק. * חנינה, וודאי בחוק של חנינה כללית, תיתכן בה פגיעה בשוויון בפני החוק. נושא זה עלה בדיוני וועדת החוץ והביטחון לא מעט, והטיעונים שהושמעו בעניין זה על ידי חברי הכנסת היו שכאמור, מדובר באירוע חריג המצדיק טיפול חקיקתי "מרפא" חריג (למעשה – הטיעון הוא שאין כאן פגיעה של ממש בשוויון כי אין סיטואציה ממש דומה אחרת), שההסדרים לגבי אותו האירוע (ההתנתקות) שוויוניים, שבכל מקרה ההסדרים שגובשו התחשבו בשלטון החוק ואינם פוגעים בו פגיעה ממשית, ושגם ההסדרים בחוק ההתנתקות עצמו והאכיפה שהתלוותה אליהם לא היו רגילים כמקובל בהליכים פליליים במדינה. הערות לנוסח: • סעיף 1: רשימת העבירות: יש לשקול להוסיף עבירות ניסיון לרשימת העבירות שלא חל עליהם החוק המוצע. • סעיף 4: "אלא אם כן בשל חומרת הנסיבות קיימת הסתברות גבוהה שיוטל על הנאשם עונש של מאסר בפועל אם יורשע". יש לשקול נוסח שלא צופה את החלטת השופט, אלא קשור להחלטת התובע: " שהתובע יבקש מבית המשפט להטיל עליו עונש מאסר בפועל אם יורשע". נוסח זה גם מתיישב עם חוק סדר הדין הפלילי (לדוגמא, סעיף 15 לגבי חובת ייצוג). • סעיף 3(ב) לעניין מחיקה ברישומי המשטרה לא מובן. מהי מחיקה מרישום שלא קיים בחוק?