חומר רקע

תוכן העניינים מבוא 1 1. רקע והגדרות 1 1.1. תוכנית-אב 1 1.2. תוכנית מיתאר מקומית 2 1.3. תוכנית מפורטת 2 2. הכנת תוכניות מיתאר מקומיות ליישובים ערביים 3 2.1. רקע 3 2.2. תקציב 3 2.3. קידום תוכניות שלא על-ידי מינהל התכנון במשרד הפנים 4 2.4. היישובים הערביים שלהם תוכניות מיתאר מאושרות 4 2.5. היישובים הערביים שלהם תוכניות מיתאר בהכנה 6 2.6. בעיות בקידום תוכניות המיתאר – לפי מינהל התכנון במשרד הפנים 8 2.7. התמשכות הליכי התכנון המקומי 8 2.8. עדכניות תוכניות המיתאר 9 2.9. התחשבות בצורכי האוכלוסייה הערבית ובתרבותה בתכנון המיתארי המקומי 9 2.10. ביקורת נוספת בנושא התכנון המיתארי 9 3. הכנת תוכניות מפורטות למגזר הערבי 10 3.1. הבעלות על הקרקעות ביישובים ערביים – גורם מעכב לתוכניות מפורטות 11 3.2. טייבה כדוגמה 12 4. הקשר בין העדר תוכניות מתאימות לבין בנייה לא-חוקית 12 מקורות 15 נספח – נתוני אכיפה של היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים 16 נספח מס' 2 – המלצות לקידום תוכניות המיתאר – לפי מינהל התכנון במשרד הפנים 18 נספח מס' 3 – שיתוף הציבור הערבי בתכנון 18 מבוא מסמך זה נכתב לקראת דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה בנושא התכנון והבנייה במגזר הערבי. המסמך נכתב בזמן קצר, והוא מתמקד בנושא תוכניות מיתאר ותוכניות מפורטות ליישובים הערביים.1 המסמך מתמקד בפעילות מינהל התכנון במשרד הפנים לקידום התכנון המיתארי המקומי הכולל2 ליישובי המגזר הלא-יהודי. כמו-כן עוסק המסמך בקידום תוכניות מפורטות ליישובי המגזר הערבי, מאחר שנושא זה נתפס בידי גורמים אחדים בעייתי ובעל השפעה על הבנייה הלא-חוקית. 1. רקע והגדרות בישראל חיים כמיליון וחצי ערבים שהם כ-20% מהאוכלוסייה. שיעור הגידול בקרב האוכלוסייה הערבית הוא 2.6% לשנה.3 לפי הרשות לפיתוח כלכלי במגזר המיעוטים במשרד ראש הממשלה, קצב הדרישה ליחידות דיור במגזר הערבי הוא 7,000-6,000 יחידות בשנה.4 עוד לפי הרשות, כ-3% מהקרקעות בישראל הן בבעלות ערבית. כמחצית מהקרקעות האלו נמצאות בתוך שטחי שיפוט של רשויות ערביות וכמחצית מחוץ לשטחי שיפוט שלהן. תכנון יישובים בארץ נעשה בדרך כלל באמצעות תוכניות מיתאר מקומיות, לעתים לאחר אימוץ תוכניות-אב. לאחר אישור תוכנית מיתאר מקומית נערך תכנון מפורט הנגזר מהוראות תוכנית המיתאר, ומכוחו אפשר להוציא היתרי בנייה. להלן הגדרות קצרות של המונחים העיקריים בנושא התכנון המקומי בישראל. 1.1. תוכנית-אב תוכנית-אב קובעת את אסטרטגיית פיתוח היישוב. בתוכנית מוגדר חזון היישוב, נקבע אופיו ומותווית מדיניות התכנון ושלבי הפיתוח בטווח המיידי, הבינוני והארוך. בתוכנית מוגדרים שטחים למגורים, לתעסוקה ולמסחר, למוסדות ציבור, לשטחים פתוחים, למערכת הדרכים ולתשתיות הנלוות, בזיקה למדיניות התכנון שבאה לידי ביטוי בתוכניות ברמה הארצית והמחוזית. תוכנית זו נדונה בוועדה המקומית והמחוזית, ואלו מחליטות אם לאמץ אותה, אולם תוכנית אב היא לא תוכנית סטטוטורית והיא לא עוברת הליכים סטטוטוריים כגון הפקדה ומתן תוקף.5 1.2. תוכנית מיתאר מקומית על בסיס תוכנית-האב מכינים בדרך כלל תוכנית מיתאר מקומית, המתרגמת את תוכנית-האב למסמך סטטוטורי. אפשר להכין תוכנית מיתאר גם ללא הכנה מוקדמת של תוכנית-אב. בהכנת התוכנית נבדקת ביתר דיוק המדיניות שהומלצה בתוכנית-האב, ובכלל זה אפשרויות היישום שלה, נקבעות הוראות והנחיות לייעודי הקרקע, ולעתים מוגדרים שלבים בהתפתחות היישוב בתחומים שונים. תוכנית המיתאר משמשת בסיס לתכנון מפורט יותר, שמכוחו אפשר יהיה להוציא היתרי בנייה. בסעיף 61 בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, מוצגות המטרות של תוכנית מיתאר מקומית: (1) פיקוח על פיתוח הקרקע במרחב התכנון המקומי, תוך שמירה על ייעודי הקרקעות. (2) הבטחת תנאים נאותים מבחינת הבריאות, התברואה, הניקיון, הבטיחות, הביטחון, התחבורה והנוחות ומניעת מפגעים על-ידי תכנון הקרקע ושימוש בה, ובכלל זה ייחוד אזורים למגורים, לתעשייה, למסחר ולמבני ציבור לרבות מבני דת; לעניין סעיף זה, "מבני דת" – לרבות מקוואות טהרה. (3) שמירה על כל מבנה שיש לו חשיבות אדריכלית, היסטורית, ארכיאולוגית וכיוצא באלה; (4) שמירה ופיתוח של מקומות חשובים מבחינת הטבע או היופי. תוכנית מיתאר מקומית מסדירה נושאים כגון תיחום שטחים ותנאי שימוש בקרקע ובמבנים (לפסולת, לשירותים הנדסיים, לשטחים פתוחים, לתחבורה, לחציבה ועוד); דרכים חדשות ושינויים בדרכים קיימות; גודל שטח מינימלי להקמת בניין ומיקומו; צפיפות אוכלוסין; דרכי ביצוע של תוכנית שיכון; הקלות והתנאים להן; חיוב במתן זכות מעבר למתקני תשתיות הנדסיות; שטחים שיש להקנות למדינה (הפקעה); ושלבי ביצוע התוכנית. 1.3. תוכנית מפורטת6 תוכנית מפורטת חלה על אזור מסוים או על מגרש מוגדר שיש להם תוכנית מיתאר מקומית, והיא מפרטת את תוכנית המיתאר. תוכנית מפורטת קובעת הוראות וזכויות בנייה, הוראות בינוי, ייעוד קרקעות, מיקום בניינים, שימור וכיוצא בזה. תוכנית מפורטת היא תוכנית סטטוטורית ויש בה תקנון, תשריט ונספחים רלוונטיים כגון נספח בינוי, נספח ביוב, נספח ניקוז, נספח לטיפול נופי ונספח תחבורה וחנייה, ומכוחה אפשר להוציא היתרי בנייה.7 רוב מוחלט של התוכניות המפורטות הנדרשות במגזר הערבי הן תוכניות מפורטות "לאיחוד וחלוקה".8 תוכנית מפורטת זו מאפשרת איחוד קרקעות של בעלים שונים ליחידת קרקע גדולה, ולאחר מכן מחולקת הקרקע מחדש לחלקות המיועדות לבנייה. 2. הכנת תוכניות מיתאר מקומיות ליישובים ערביים 2.1. רקע תוכניות מיתאר מקומיות הן מעמודי התווך של התכנון המיתארי המקומי, שכן הן נועדו להתוות את מדיניות התכנון העירונית או האזורית ולקבוע את אופי היישובים ואת כיווני התפתחותם העתידיים. לפיכך, בעיקרון, האחריות לייזום ולקידום הכנתן של תכניות מיתאר מקומיות כוללות מוטלת בעיקר על הרשויות המקומיות.9 ב-2 במאי 2004 מונתה ועדה ציבורית בראשות מר יעקב גדיש כדי להנהיג רפורמה במינהל מקרקעי ישראל. בין השאר המליצה הוועדה כי תיערך חלוקה מחודשת של האחריות בתחום התכנון: האחריות להכנת תוכניות מיתאר בכל הרמות (ארצית, מחוזית ומקומית) תהיה בידי מינהל התכנון שבמשרד הפנים, ואילו האחריות לתכנון המפורט תהיה בידי מינהל מקרקעי ישראל, משרד הבינוי והשיכון, הרשויות המקומיות ומשרדי ממשלה אחרים, לפי העניין. ב-19 ביוני 2005 אימצה הממשלה את המלצות ועדת-גדיש האמורות.10 בהתאם לאמור לעיל, כיום נעשית הכנת תוכניות מיתאר ליישובים ערביים בעיקר במינהל התכנון במשרד הפנים והכנת תוכניות מפורטות ליישובים ערביים נעשית בעיקר במשרד הבינוי והשיכון.11 2.2. תקציב בשנים האחרונות השקיע האגף לתוכניות מקומיות ומפורטות במינהל התכנון במשרד הפנים מאמצים רבים לקידום תוכניות מיתאר מקומיות במגזר הלא-יהודי.12 להלן היקף תקציב התכנון המקומי במגזר הלא-יהודי בשנים האחרונות: • לשנת 2008 – כ-3.74 מיליון ש"ח. • לשנת 2009 – כ-4.13 מיליון ש"ח. • לשנת 2010 – כ-5 מיליון ש"ח.13 2.3. קידום תוכניות שלא על-ידי מינהל התכנון במשרד הפנים לפי מינהל התכנון, כיום מקודמות 16 תוכניות מיתאר מקומיות בגופים אחרים: • תוכנית אחת מקודמת על-ידי משרד הבינוי והשיכון.14 • 2 תוכניות מקודמות על-ידי מינהל מקרקעי ישראל.15 • 13 תוכניות מקודמות על-ידי רשויות מקומיות וועדות מקומיות לתכנון ובנייה. 2.4. היישובים הערביים שלהם תוכניות מיתאר מאושרות להלן נתונים שהתקבלו ממר אהוד יוסטמן, מנהל אגף (בכיר) לתכנון מקומי, מינהל התכנון במשרד הפנים, על תוכניות המיתאר שמקדם משרדו. ל-128 ביישובים הלא-יהודיים, למעט שלושה,16 יש תוכניות מיתאר כוללות מאושרות. מבין יישובים אלו, ל-51 יישובים יש תוכנית מיתאר עדכנית – שאושרה משנת 2000 ואילך. עד סוף שנת 2010, צפוי להסתיים הליך התכנון של 106 תוכניות לכ-94% מהיישובים הלא-יהודיים.17 תוכניות מיתאר מקומיות מאושרות מחוז תוכנית מיתאר מאושרת משנת 2000 ואילך תוכנית מיתאר מאושרת בשנים 1999-1990 תוכנית מיתאר מאושרת עד שנת 1990 צפון חמאם (אל-בטוף) אבו-סנאן אעבלין עוזייר (אל-בטוף) איכסאל כפר מיצר (בוסתן אל-מרג') רומאנה (אל-בטוף) בוקעתא ג'יש רומת אל-הייב (אל-בטוף) בית-ג'אן זרזיר דחי (בוסתן אל-מרג') בסמת טבעון ינוח-ג'ת ניין (בוסתן אל-מרג') ג'ולס מנשיה-זבדה סולם (בוסתן אל-מרג') דייר חנא עין קנייא בועיינה נוג'דאת דמיידה עראבה ביר אל-מכסור חורפיש פסוטה ג'דידה-מכר טורעאן שבלי אום אל-גאנם דבוריה טייבה זועבייה (גלבוע) בענה (שגור) חוסנייה טמרה שייח' דנון טובה זנגרייה ירכא טמרה זועבייה (גלבוע) כאבול יפיע כפר יאסיף כאוכב אל-היג'א כפר כנא כמאנה כפר מנדא כסרא-סמיע מסעדה כעביה טבאש חג'אג'רה מעיליא כפר כמא משהד מג'דל שמס נחף מג'אר סאג'ור מוקיבלה ע'ג'ר מזרעה עיילבון נאעורה (גלבוע) עילוט נצרת עין אל-אסד סוועד חמיירה עין מאהל ערב אל עראמשה פקיעין (בוקייעא) צנדלה (גלבוע) ראמה ראס אל-עין (משגב) ריחנייה ריינה דיר אל-אסד (שגור) מג'ד אל-כרום (שגור) שעב שפרעם חיפה איבטין (זבולון) אל-עריאן אום אל-פחם אום אל-קוטוף באקה ברטעה (בסמ"ה) זלפה – מעלה עירון ג'סר א-זרקא מעוויה (בסמ"ה) עין חוד חוואלד (זבולון) עין א-סהלה (בסמ"ה) עארה (ערערה) מייסר (מנשה) ג'ת סאלם (מעלה עירון) דלית אל-כרמל ערערה כפר קרע פורדיס ביאדה (מעלה עירון) ראס עלי מוסמוס (מעלה עירון) מושריפה (מעלה עירון) עוספיה מרכז איבת'אן (זמר) טירה ביר א-סיקא (זמר) כפר ברא ימה (זמר) מרג'ע (זמר) כפר קאסם ירושלים עין רפא אבו-גוש עין נקובה דרום אבו קורינאת (אבו-בסמה) חורה שגב שלום אל-סייד (אבו-בסמה) כסייפה תל שבע ביר הדאג' (אבו-בסמה) לקייה מכחול (מרעית) (אבו-בסמה) ערערה (בנגב) חוות כחלה (אבו-בסמה) קסר א-סר (אבו-בסמה) תראבין א-צאנע (אבו-בסמה) רהט 2.5. היישובים הערביים שלהם תוכניות מיתאר בהכנה מינהל התכנון במשרד הפנים מקדם כיום תוכניות אב ומיתאר ל-40 יישובים לא-יהודיים, כמפורט: • 37 תוכניות מיתאר נמצאות בשלבי אישור סטטוטורי. • 2 תוכניות מיתאר נמצאות בשלבי הכנה. • תוכנית אחת נמצאת בשלב הכנה כתוכנית-אב, כשלב מקדים להכנת תוכנית מיתאר. • 6 יישובים נמצאים בתהליך מכרז להכנת תוכנית מיתאר: אבו-גוש, דלית אל-כרמל, עוספיא, חורפיש, אל-פורעה ועין אל-אסד. • 4 יישובים נמצאים בבדיקה טרום תכנונית – ארס עלי, ראמה, כסייפה וסח'נין. תוכניות מקומיות בהכנה (בקידום מינהל התכנון במשרד הפנים) תוכניות מיתאר בשלב האישור תוכניות מיתאר בשלב התכנון תוכניות אב בהכנה היישוב סטטוס התוכנית אבו כף (אום בטין) בהפקדה ג'סר א-זרקא אום אל-פחם איכסאל בהפקדה באקה אל ג'רביה-ג'ת אל אטרש (מולדה) לאחר דיון בהתנגדויות ביר אל-מכסור בהפקדה בסמת טבעון החלטת הפקדה ברטעה (בסמ"ה) החלטת הפקדה גוש חלב בהפקדה ג'לג'וליה החלטת הפקדה דיר חנא החלטה למתן תוקף דלית אל-כרמל החלטה למתן תוקף זרזיר בהפקדה איבת'אן, ביר א-סיקא, ימה ומרג'ע (זמר) החלטת הפקדה טייבה החלטה למתן תוקף טייבה (גלבוע) החלטת הפקדה טירה החלטת הפקדה טמרה בהפקדה ינוח-ג'ת החלטת הפקדה יפיע החלטה למתן תוקף כאבול הפקדה כעבייה-טבעש-חגאג'רה החלטת הפקדה כפר ברא החלטת הפקדה כפר מיסר החלטה למתן תוקף מנשיה זבדה החלטה למתן תוקף מעוויה (בסמ"ה) החלטת הפקדה סאלם החלטה למתן תוקף סולם החלטה למתן תוקף עין א-סהלה (בסמ"ה) החלטת הפקדה פסוטה החלטת הפקדה קלנסואה החלטת הפקדה שיבלי אום אל-גאנם החלטת הפקדה שעב החלטה למתן תוקף לפי מינהל התכנון, מתוך כלל היישובים הלא-יהודיים, רק לסלאמה אין תוכנית מיתאר כוללת מאושרת או בהכנה. ליישוב זה יש תוכנית אב מאושרת ומשרד הבינוי והשיכון מקדם לו תוכניות מפורטות לכל תחום ביישוב.18 2.6. בעיות בקידום תוכניות המיתאר – לפי מינהל התכנון במשרד הפנים19 לדברי מר אהוד יוסטמן, מנהל אגף (בכיר) לתכנון מקומי, מינהל התכנון במשרד הפנים, אלו הבעיות העיקריות בקידום התכנון המיתארי המקומי: • הצורך להיענות לצורכי חמולות. • קיים חוסר נכונות להקצאת קרקעות לצורכי ציבור; חוסר נכונות לקידום תוכניות מפורטות לאיחוד וחלוקה. • אי-סחירות בקרקע פרטית והעברות בין-דוריות יוצרים "חורים" במרקמי היישובים מאחר שהם מביאים לבנייה דלילה ולא-יעילה, מבחינת תשתיות ואחזקה. • קיים חוסר אמון כלפי מוסדות השלטון מקשה על היישובים להתגייס לקידום התוכניות. • המנהיגות המקומית נשענת על מחויבות חמולתית; חילופי ראשי רשויות מקומיות הם תכופים. • נעשית בנייה לא-חוקית המתעלמת מהתכנון, והאכיפה של הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה לא יעילה. • יש ריבוי עררים ועתירות מנהליות. 2.7. התמשכות הליכי התכנון המקומי לפי מינהל התכנון במשרד הפנים, משך הכנת תוכנית מיתאר משתנה בהתאם למורכבות התוכנית והיקפה, ובהתאם לתמיכת הרשות המקומית בתהליך התכנון. בעבר התמשכו תהליכי ההכנה של תוכניות מיתאר מקומיות מסיבות רבות. כיום, משך קידום תוכנית מיתאר מקומית ממוצע הוא 5-4 שנים. מינהל התכנון שואף שתהליך האישור הסטטוטורי של תוכניות מיתאר יימשך עד 24 חודשים.20 דוח מבקר המדינה האחרון עוסק, בין השאר, בהימשכות הליכי התכנון של התכנון המיתארי. לפי מבקר המדינה, הכנת כל אחת מ-74 תוכניות המיתאר המקומיות הכוללות שקיבלו תוקף בשנים 2009-1990 נמשכה שנים רבות מדי: • הליכי ההכנה בשלבים הטרום-סטטוטוריים21 נמשכו כ-6 שנים בממוצע במגזר היהודי וכ-4 שנים בממוצע במגזר הלא-יהודי. • משך זמן הטיפול הסטטוטורי בתוכניות בוועדות המקומיות והמחוזיות עד מועד הפקדתן ארוך במידה בלתי סבירה: כ-5 שנים בממוצע במגזר היהודי וכ-3.5 שנים בממוצע במגזר הלא-יהודי.22 כאמור בדוח האגודה לזכויות האזרח – המתומצת בהמשך – תהליך הכנת תוכניות מיתאר ליישובים הערביים ואישורם אורך שנים רבות, וזהו אחד הגורמים לבנייה לא-חוקית. 2.8. עדכניות תוכניות המיתאר כאמור, לפי נתוני משרד הפנים – ל-51 יישובים לא-יהודיים יש כיום תוכנית מיתאר עדכנית שאושרה משנת 2000 ואילך. יצוין כי בפברואר 2008 עד מרס 2009 בדק מבקר המדינה את התכנון המיתארי המקומי בישראל. בדוח מבקר המדינה נכתב לגבי עדכניות התוכניות ב-80 רשויות מקומיות לא-יהודיות כי: • ל-23 רשויות מקומיות היתה במועד הביקורת תוכנית מיתאר כוללת עדכנית שגילה עד 10 שנים; • גיל תוכניות המיתאר של 39 רשויות מקומיות היה 10 עד 20 שנה; • גיל תוכניות המיתאר של 15 רשויות מקומיות היה גדול מ-20 שנה; • ל-3 רשויות מקומיות לא הייתה תוכנית מיתאר בתוקף. 2.9. התחשבות בצורכי האוכלוסייה הערבית ובתרבותה בתכנון המיתארי המקומי23 לפי פרופ' ראסם חמאיסי מאוניברסיטת חיפה, התכנון המקומי המיתארי משתמש כיום בשפת תכנון חדשה ומתאימה יותר למגזר הערבי. התוכניות מתקבלות בהבנה רבה יותר על-ידי הרשויות המקומיות והציבור. התוכניות מסמלות שינוי במדיניות התכנון המקומי של יישובים ערביים. בעשור האחרון אמנם גדלה המודעות לצורך בשינוי הפרדיגמה במערכת התכנון ובשיתוף הערבים בתהליך התכנון, אך עדיין לא חל מהפך של ממש, ומערכת התכנון עדיין אינה מציעה כלים ותכנים תכנוניים שיש בהם כדי לתקן את הפגיעה במרחב ההזדמנויות של הערבים. הכנת תוכניות המיתאר החדשות, אף כי הן מתחשבות יותר בצורכי האוכלוסייה הערבית ומאמצות גישה חדשה בתכנון היישובים, הן עודן קשיחות ביחס למנהגים. התוצאה תהיה שוב מתכון בדוק להתנגשות בין התוכניות לבין חלק מבעלי הקרקעות. כישלון זה מחייב שינוי בחלק מכללי המשחק החוקיים, באופן שיהיו גמישים יותר ויתחשבו במנהגי האוכלוסייה. 2.10. ביקורת נוספת בנושא התכנון המיתארי אומנם מצב התכנון המיתארי במגזר הערבי טוב יותר מזה במגזר היהודי – מבחינת גיל התוכניות, שיעור התוכניות העדכניות ומשך הזמן הדרוש להכנתן ואישורן במוסדות התכנון השונים – אולם לדברי עמותת "במקום – מתכננים למען זכויות תכנון" המציאות מורכבת יותר. במקרים רבים, תוכניות המיתאר אינן נותנות מענה ראוי למחסור בעתודות קרקע ציבוריות, ונשענות על כך שהפיתוח בתוך היישוב ייעשה בקרקע פרטית על-סמך תוכניות מפורטות ל"איחוד וחלוקה". תוכניות מפורטות אלו מורכבות לביצוע, כפי שיוסבר בהמשך.24 לפי המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי, פעילות מינהל התכנון במשרד הפנים "מסתירה בתוכה כמה בעיות", והעיקריות שבהן היא אי-מתן מענה לצורכי הבנייה של התושבים הערבים.25 עמותת "במקום – מתכננים למען זכויות תכנון" ו-"המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי" החלו לאחרונה לבדוק את מידת התאמתם של תוכניות המיתאר לצורכי האוכלוסייה הערבית מבחינת צפי הגידול שלה, היקף עתודות הקרקע לפיתוח היישובים, קיום פתרונות תעסוקה וכיוצא בזה.26 3. הכנת תוכניות מפורטות למגזר הערבי כאמור, אישור תוכניות מיתאר מקומיות אינו מספיק; כדי להוציא היתרי בנייה יש צורך בתוכניות מפורטות. כמו-כן, רוב מוחלט של התוכניות המפורטות הנדרשות במגזר הערבי הן תוכניות מפורטות לאיחוד וחלוקה. כאמור, ככלל, הרשויות המקומיות יכולות או אמורות להכין ולקדם תוכניות מפורטות.27 משרד הבינוי והשיכון סייע לרשויות מקומיות שכן החלו בהכנת תוכניות מפורטות, אולם לרוב הרשויות המקומיות אין היכולת המקצועית והתקציבית להכין את התוכניות האמורות.28 לדברי גב' אפרתי, המשרד מכין, בדרך-כלל, תוכנית מפורטת אחת לכל יישוב ערבי. הכנה של תוכנית מפורטת במשרד הבינוי והשיכון נעשית בשיתוף פעולה מלא עם הרשויות המקומיות הרלוונטיות. הרשות המקומית אמורה לקדם את התוכנית המפורטת במוסדות התכנון. מנתונים שקיבלנו ממשרד הבינוי והשיכון עולה כי על שולחן העבודה של משרד הבינוי והשיכון נמצאות תוכניות מפורטות, בשלבי תכנון ואישור שונים, ל-25,836 יחידות דיור למגזר הערבי29 במחוזות צפון וחיפה. מבין התוכניות המפורטות שאושרו, מתכוון משרד הבינוי והשיכון לשווק 721 יחידות דיור במהלך שנת 2010. להלן נתונים על היישובים הערביים שתוכניות מפורטות תקפות לגביהם ומספר יחידות הדיור שאושרו לשיווק בהם בשנת 2010:30 יישוב מספר יחידות הדיור שמתכוון משרד הבינוי והשיכון לשווק בשנת 2010 בועיינה 35 דבורייה 196 כפר מנדא 40 נחף 40 נצרת 220 סח'נין 120 עילבון 40 עראבה 30 סה"כ 721 יצוין כי התוכניות המפורטות האמורות הן במחוזות צפון וחיפה. הכנת תוכניות מפורטות לשאר המחוזות אינה נמצאת על שולחן העבודה של משרד הבינוי והשיכון.31 לדברי גב' אפרתי, רוב התוכניות המפורטות לאיחוד וחלוקה שמשרד הבינוי והשיכון מקדם נעשות לקרקע בבעלות המדינה ובאתרים שבהם יש לא יותר מ-50% קרקע פרטית. לפיכך, הכנתן פחות מורכבת מאשר במקרה שהבעלות על הקרקע פרטית.32 אם הקרקע היא בבעלות פרטית, תהליך התכנון המפורט מורכב ונמשך זמן רב יותר. דא עקא, כאמור, רוב השטחים בתחום תכניות המיתאר ובתחום השיפוט של היישובים הערביים הן בבעלות פרטית.33 לדברי מר איימן סייף, מנהל הרשות לפיתוח כלכלי במגזר הערבי, הדרוזי והצ'רקסי, במשרד ראש הממשלה, החסם העיקרי הוא אכן נושא התוכניות המפורטות לקרקע בבעלות פרטית, שלגבי רובן משרד הבינוי והשיכון אינו מכין תוכניות מפורטות. לדבריו, משרד ראש-הממשלה מקדם מהלך לפיתוח יישובים במגזר המיעוטים ובו תוכנית, בין השאר, לקדם הכנת תוכניות מפורטות הן על קרקע בבעלות המדינה והן על קרקע פרטית.34 3.1. הבעלות על הקרקעות ביישובים ערביים – גורם מעכב לתוכניות מפורטות35 היישוב הערבי עבר תמורות רבות מבחינת גודל האוכלוסייה וגודל השטח הבנוי, וגדל הביקוש לפיתוח לפי מתכונת עירונית, המחייב להפוך חלקות חקלאיות למגרשי בנייה.36 לקרקעות רבות יש בעלים רבים, והחלוקה ביניהם לא נעשתה על-פי כללי תכנון המאפשרים את ניצולן. הבעיה מחריפה ככל שיש יותר בעלים, ערך הקרקע עולה וכמוהו הביקוש לקרקע לפיתוח.37 במקרים רבים, בעלי קרקעות בני חמולה מסוימת מתנגדים להפרשה לצורכי ציבור או להתוויית דרך שעשויה לשרת אוכלוסייה אחרת. התכנון המודרני לעומת זאת, מתייחס בעיקר לצורכי הפרט, ורק במקרים מסוימים מתחשב בקהילה החברתית והטריטוריאליות. 3.2. טייבה כדוגמה ב-5 בינואר 2010 נערך דיון בוועדת הפנים והגנת הסביבה בנושא הריסת בתים בטייבה. במסמך של מרכז המחקר והמידע של הכנסת נכתב כי תוכנית המיתאר המקומית החדשה לטייבה, טב/3400, אמורה להיות מאושרת בקרוב.38 תוכנית המיתאר החדשה תאפשר תוספת של כ-8,500 יחידות דיור בטייבה. אולם, כפי הנראה, גם אם תוכנית המיתאר המקומית תאפשר הקמתן העקרונית של אלפי יחידות דיור, לא ברור באיזו מידה יקודמו תוכניות מפורטות מתאימות במוסדות התכנון. לדברי גורמים שונים שדיברנו איתם, כיום אין מספיק תוכניות מפורטות מאושרות בטייבה. לדברי מהנדס הוועדה המקומית, לדרג המקומי בטייבה אין יכולת לעמוד בהוצאות התכנון המפורט. כמו-כן, כיום קשה למצוא בטייבה מגרש פנוי שאפשר יהיה להוציא בעבורו היתר בנייה. לדברי ד"ר זוהיר טיבי, יו"ר הוועד הציבורי להגנה על הבתים והאדמות בטייבה, יש כיום מאות בתים בטייבה שפוטנציאלית יכולים להיות מאוימים בהריסה. מרביתם נמצאים באזורים שתוכניות מפורטות לגביהם טרם אושרו. לפי נתוני משרד הפנים, בשנים 2009-2004 נדונו במליאת הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה – מחוז מרכז – 151 תוכניות מפורטות למרחב תכנון טייבה. התוכניות הוגשו על-ידי בעלי עניין בקרקע או על-ידי עיריית טייבה והן היו אמורות להיות מקודמות על-ידי גורמים אלו. לפי משרד הפנים, מרבית העיכובים בקידום התוכניות המפורטות נגרמים בשל אי-קיום התנאים הנדרשים להפקדה ולאישור התוכניות על-ידי היזמים. לדברי פרופ' ראסם חמאיסי מאוניברסיטת חיפה, תהליך התכנון בישראל שעל-פיו מכינים תוכנית מיתאר, לעתים בעקבות תוכנית-אב, ולאחר מכן גוף אחר מכין תוכנית מפורטת, הוא תהליך שנמשך זמן רב מדי.39 4. הקשר בין העדר תוכניות מתאימות לבין בנייה לא-חוקית בנייה לא-חוקית נעשית על רקע מציאות מורכבת ויש לה כמה סיבות. מאחר שמסמך זה עוסק בתכנון המקומי, יובא להלן הקשר האפשרי בינו לבין בנייה לא-חוקית. נתונים על בנייה לא-חוקית לא יצרנו קשר עם הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה כדי להשיג נתונים על בנייה לא-חוקית ביישובים ערביים. נוסף על כך, היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים אינה שומרת נתונים על פעילותה לפי מגזר.40 לפי המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי, בשנת 2009 נהרסו 165 מבנים השייכים לאזרחים ערבים, מהם: • 134 מבנים נהרסו בנגב. • 18 בתים נהרסו באזורי המשולש, המרכז והגליל. מהם 5 נהרסו בהריסה עצמית לאחר שבעליהם קיבלו את צווי ההריסה. • 15 מבין 18 הבתים לעיל היו ליד אזורי בנייה ופיתוח השייכים ליישובים. כלומר, בתים אלו היו מקבלים כנראה היתרי בנייה בעתיד. • 14 מבנים חקלאיים נהרסו ביישובים ערביים במרכז ובצפון; מהם 7 מבנים היו באום אל-פחם. המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי מדגיש כי רוב היישובים שבהם נהרסו הבתים הם יישובים מחוסרי תוכניות מיתאר מאושרות או שתוכניות המיתאר שלהן לא עדכניות.41 תוכניות מיתאר והקשר שלהן לבנייה לא-חוקית בסעיף 37 לדוח ועדת החקירה הממלכתית לבירור התנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000 (ועדת אור), נכתב כי מכשול עיקרי בפני הבנייה למגורים בתוך שטחי היישובים הערביים היה חסרונן של תוכניות מיתאר ותוכניות אב. ההכנה והעדכון של תוכניות כאלה דורשים תמיד זמן, אך במגזר הערבי היו לעתים עיכובים בלתי סבירים. בנייר עמדה שנכתב באגודה לזכויות האזרח בתחילת ינואר 2010, נכתב כי בנייה ללא היתר ביישובים ערביים נעשית, בין-השאר, בשל העדר תכנון או בשל תכנון שאינו עונה על צורכי הדיור של הערבים. עוד נכתב בנייר העמדה, בין השאר, כי: • יש מחסור בתוכניות לבנייה ציבורית ראויה, להקמת שכונות או יישובים חדשים וכיוצא בזה. • בעיה בתכנון המקומי מצטרפת לבעיות היסטוריות של הפקעת קרקעות, צמצום שטחי שיפוט,42 הגבלות על שימושים בקרקעות בבעלות ערבית,43 ואי-הקמתו של יישוב ערבי (למעט היישובים שהוקמו לבדואים בנגב). • בעקבות אלו נעשית בנייה לא-חוקית ביישובים ערביים אלו. • במציאות שתוארה לעיל, הריסת מבנים לא תמנע את הישנות התופעה. • חוק התכנון ובנייה, התשכ"ה-1965, עוסק בתכנון ובאכיפה ושתי מטרות אלו משלימות זו את זו. אין לזלזל בשלטון החוק, אולם לפני שהמדינה מענישה את אזרחיה על הפרת חוקי התכנון, עליה לבדוק כיצד היא מקיימת את חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 הבא להסדיר ולהתיר בנייה חוקית במסגרת תוכנית מיתאר.44 תוכניות מפורטות והקשר שלהן לבנייה לא-חוקית לדברי פרופ' ראסם חמאיסי מאוניברסיטת חיפה, הבעיה העיקרית שבגינה יש בנייה לא-חוקית במגזר הערבי היא העדר תוכניות מפורטות. לדבריו, גם כאשר תוכניות מיתאר מקומיות מאושרות, הוועדות המקומיות או המרחביות אינן יוזמות ומקדמות מספיק תוכניות מפורטות. החסם העיקרי הוא בהפיכת הוראות של תוכניות מיתאר לתוכניות מפורטות שמכוחן ניתן להוציא היתרי בנייה. הסיבה העיקרית לכך שהדרג המקומי אינו יוזם ומקדם מספיק תוכניות מפורטות היא, בין השאר, מאחר שהרשויות המקומיות הערביות חלשות מבחינה תקציבית. נוסף על כך, מכיוון שלרוב היישובים הערביים אין ועדות מקומיות לתכנון ובנייה אלא הן חלק ממרחב תכנון מקומי. לוועדות מרחביות יש סדר יום שונה מסדר היום של הרשויות המקומיות הערביות.45 מקורות מסמכים ומחקרים • בנא עאוני, נייר עמדה: "מדיניות הריסת בתים ביישובים הערבים ובערים מעורבות", האגודה לזכויות האזרח, 10 בינואר 2010. • דאוד אדיב, יועץ מקצועי לוועדת הפנים והגנת הסביבה, "תכנון ובנייה במגזר הערבי", לרוב היישובים יש תוכניות מיתאר מאושרות משנות ה-80 וה-90. • דוח מבקר המדינה 60 א', פרק 8, 13 בינואר 2010. • דוח ועדת החקירה הממלכתית לבירור התנגשויות בין כוחות הביטחון לבין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000 (ועדת אור), אוגוסט 2003. • הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, הודעה לעיתונות: סקירה דמוגרפית בישראל לשנת 2008: http://www.cbs.gov.il/reader/newhodaot/hodaa_template.html?hodaa=200901280, דצמבר 2009. • המרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי, "במהלך 2009: המדינה הרסה 165 בתים של אזרחים ערבים", 21 בינואר 2010. • חמאיסי ראסם, "בין מנהגים לחוקים: תכנון וניהול הקרקע ביישובים הערביים בישראל", מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, מאי 2007. • חמאיסי ראסם, "בין מנהגים לחוקים: תכנון וניהול הקרקע ביישובים הערביים בישראל", מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, מאי 2007. • מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "נתונים שונים על מצב התכנון והבנייה בטייבה", כתיבה: אורי טל, 4 בינואר 2010. • מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "תוכניות ליישובים בהליכי הכנה ואישור", כתיבה: אורי טל, 5 ביוני 2007. שיחות ומכתבים • אפרתי צביה, מנהלת אגף פרוגרמות במשרד הבינוי והשיכון. • דותן אברהם, מנהל היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה, משרד הפנים. • לחיאני סמי, הרשות לפיתוח המגזר הערבי, הדרוזי והצ'רקסי, משרד ראש הממשלה. • חמאיסי ראסם, החוג לגיאוגרפיה ולימודי הסביבה, אוניברסיטת חיפה. • טסטה סימונה, סגנית מנהלת אגף (בכיר) פרוגרמות, משרד הבינוי והשיכון. • יהודקין סזאר, עמותת "במקום - מתכננים למען זכויות תכנון". • יוסטמן אהוד, מנהל אגף (בכיר) לתכנון מקומי, מינהל התכנון במשרד הפנים. • סייף איימן, מנהל הרשות לפיתוח המגזר הערבי, הדרוזי והצ'רקסי, משרד ראש הממשלה. נספח – נתוני אכיפה של היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים להלן נתונים על פעילותה של היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים. יודגש כי היחידה הארצית אינה שומרת נתונים על פעילותה לפי מגזר, ועל-כן מדובר על סה"כ האכיפה – כולל במגזר היהודי. כמו-כן יודגש כי הנתונים הם נתוני אכיפה של מחוזות משרד הפנים ואינם כוללים פעילות אכיפה של הוועדות המקומיות (והמרחביות) לתכנון ובנייה.46 להלן מספר המבנים הלא-חוקיים שנהרסו בשלוש השנים האחרונות, לפי מחוז: שנה: 2007 2008 2009 צפון 107 66 126 חיפה 116 119 111 מרכז 172 255 194 תל-אביב 55 54 32 ירושלים 28 29 56 דרום 281 135 239 להלן מספר צווי ההריסה המנהליים שהוצאו בשלוש השנים האחרונות, לפי מחוז: שנה: 2007 2008 2009 צפון 0 0 2 חיפה 18 13 10 מרכז 21 11 5 תל-אביב 3 0 2 ירושלים 7 12 12 דרום 146 64 147 יצוין כי שאלנו את משרד הפנים גם כמה צווים מנהליים מומשו, כלומר, המבנים נהרסו, אולם לא קיבלנו תשובה לשאלה זו. להלן מספר כתבי האישום שהוגשו בגין בנייה לא-חוקית בשלוש השנים האחרונות, לפי מחוז: שנה: 2007 2008 2009 צפון 37 14 81 חיפה 19 11 71 מרכז 21 0 52 תל-אביב 0 0 9 ירושלים 16 15 10 דרום 130 58 50 להלן מספר צווי ההריסה השיפוטיים הנמצאים בתוקף, נכון להיום, לפי מחוז: מספר צווים בתוקף צפון 30 חיפה 71 מרכז 6 תל-אביב 0 ירושלים 229 דרום 800 נספח מס' 2 – המלצות לקידום תוכניות המיתאר – לפי מינהל התכנון במשרד הפנים47 לפי מינהל התכנון במשרד הפנים, להלן כמה המלצות בנושא התכנון המיתארי: • חיוב הרשויות המקומיות לממש את אחריותן לקידום התכנון המיתארי בתחומן. • מחויבות המנהיגות המקומית לקידום הליכי התכנון ולמניעת בנייה לא-חוקית המשבשת את הליכי התכנון. • הקצאת תקציבים משמעותיים48 לקידום תכנון מפורט על קרקעות מדינה ועל קרקעות פרטיות כאחד, לצורך מימוש התכנון המיתארי. • יצירת מנגנונים שיאפשרו רישום המקרקעין וסחירותו, ובכך לסייע במימוש הנכסים תוך מקסום תועלות התכנון. נספח מס' 3 – שיתוף הציבור הערבי בתכנון כאמור, בעבור האזרחים הערבים, הקרקעות הן הנושא הרגיש, המסעיר והמלכד ביותר.49 אולם מהקמת מדינת ישראל, הערבים בישראל אינם שותפים מלאים במערכות הממסדיות המנהלות את הקרקע. בהעדר שיתוף והתאמה תרבותית, תיתכן התנגשות בין יהודים וערבים סביב נושא זה. ההתנגשות עלולה לנבוע מאי-הכרה של התרבות והמנהגים של חברה שונה, או מניסיון של חברה מודרנית לכפות את תרבותה וחוקיה על חברה בעלת מסורת ומנהגים שונים.50 מעיון ברשימת 116 הוועדות המקומיות לתכנון ובנייה עולה כי רק ברשויות מקומיות ערביות אחדות מכהנת ועדה מקומית לתכנון ובנייה, למשל: נצרת, טייבה, רהט וטירה. רוב היישובים הערביים מיוצגים בוועדות מרחביות לתכנון ובנייה. בוועדות אלו, היו"ר הוא לרוב הממונה על המחוז מטעם משרד הפנים או נציגו וחברי הוועדה הם נציגי היישובים. דוח ועדת אור מגדיר כבעיה את חוסר הייצוג האפקטיבי של נציגי המגזר הערבי בוועדות התכנון והבנייה. לפי הדוח, חוסר ייצוג מביא, בין השאר, לכך ש"ההחלטות בדבר התפתחותם של היישובים הערביים לא גילו רגישות מספקת לצרכיה של האוכלוסייה הערבית."51 לפי דוח ועדת אור, במגזר הערבי קיימים חששות לגבי כוונותיה של המדינה בנושא הבנייה. "הקולות, שנשמעו מתוך החברה היהודית על הצורך "לייהד" אזורים שיש בהם ריכוזי אוכלוסייה ערבית, ועל "הסכנה הדמוגרפית" הקיימת בהם, הזינו תחושה של חוסר ביטחון. הדרתם של ערבים ממוסדות התכנון המוסמכים הגבירה את החשדנות. בעיית האדמות נשארה אפוא גורם מחולל מתיחות קבוע."52