חומר רקע

רקע מסמך זה נכתב לבקשת ועדת העלייה, הקליטה והתפוצות לקראת ישיבה שתתקיים בתאריך ה-13 בינואר 2010 בנושא "קבורה אזרחית חלופית של לא יהודים במשפחות עולים-היעדר מקום קבורה ברשויות רבות והעלות הגבוהה". מהמשרד לקליטת העלייה נמסר, כי על-פי הנתונים שברשות המשרד חיים כיום בישראל כ-133,000 עולים מעל גיל 70, ומתוכם כ-40,000 עולים שאינם יהודים על-פי ההלכה. עוד נמסר, כי קיים מחסור במקומות של קבורה אזרחית חלופית עבור נפטרים לא יהודים.1 חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 והתיקונים שנעשו בו הם הבסיס לשירותי הדת בישראל, לרבות שירותי קבורה.2 מערכת הקבורה היהודית בישראל היא ברובה מערכת דתית המנוהלת בידי חברות קדישא.3 כל חברה רשאית לקבור בשטח מסוים המוקצה לה, וחייבת להעניק שירותי קבורה לתושבי האזור שבו היא פועלת.4 המוסד לביטוח לאומי (להלן: המוסד) משלם עבור הוצאות הקבורה על-פי תקנות הביטוח הלאומי (דמי קבורה), התשל"ו-1976. המוסד מעביר את דמי הקבורה ישירות לחברות קדישא ולכל גוף אחר שהורשה כדין לעסוק בקבורה שחתם על הסכם עם המוסד בעניין זה. על-כן, לא נגבה תשלום ממשפחת הנפטר עבור הליך הקבורה. עם זאת, יש לציין, כי חברה קדישא רשאית לגבות תשלום, בין היתר, עבור השירותים הבאים: הבאת הנפטר לקבורה בבית-עלמין שהוגדר על-ידי המוסד כ"בית-עלמין סגור" או בחלקות קבורה מיוחדות שהוגדרו על-ידי המוסד כ"חלקות מוגדרות"; שמירת חלקת קבר ועוד.5 בשנת 1996 נחקק חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996, שקבע כי אדם זכאי להיקבר על-פי השקפתו בבית-עלמין אזרחי חלופי אם בחר בכך.6 במסמך זה תובא סקירה קצרה של החלופות הקיימות כיום בישראל לקבורה אזרחית חלופית, אופן יישומן של החלטות ממשלה בנושא והתייחסויות הגורמים הרלוונטיים.7 קבורה אזרחית חלופית בישראל חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996 קובע, כי המדינה תקים בתי-עלמין לקבורה אזרחית חלופית או תקצה לכך שטחים בבתי-עלמין קיימים. בתי-העלמין יהיו בכמה אזורים בארץ, "במרחקים סבירים ביניהם". עוד נקבע בחוק, כי בית-עלמין אזרחי ינוהל על-ידי תאגיד לענייני קבורה. על ביצוע החוק הופקד השר לענייני דתות.8 בשנת 1998 הותקנו תקנות הזכות לקבורה אזרחית חלופית (רישוי תאגידים לענייני קבורה וקביעת נוהלי קבורה), התשנ"ט-1998 המסדירות את הרישוי ואת הפעילות של תאגיד לענייני קבורה. על-פי החוק והתקנות, התאגיד לא ידרוש ולא יגבה כל סכום זולת הסכום שהותר לגבות אותו לפי תקנות דמי קבורה.9 יש לציין, כי החלטת ממשלה מס' 1199 (קבר/4) מתאריך ה-24 בפברואר 2000 קובעת, כי בכל בית-עלמין חדש או מורחב (לרבות הר המנוחות בירושלים) יוקצה שטח לקבורה אזרחית חלופית. כיום, עוסקות בקבורה אזרחית חלופית עמותות שונות, שחלקן מאוגדות תחת עמותת הגג "מנוחה נכונה ישראל", הפועלת מאז שנת 1986.10 כיום קיימות בישראל 2 חלופות לקבורה אזרחית חלופית : 1. קבורה בתוך בתי-עלמין יהודיים בחלקות המוגדרות כאזרחיות-לצורך כך מייחדות חברות קדישא חלקות נפרדות בתוך בתי-העלמין באזורים שבאחריותן; 2. קבורה בבתי-עלמין ייחודיים: בסמוך לחקיקת חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996 החליט השר הממונה על החוק בהחלטה מנהלית על הקמתם של 4 בתי-עלמין לקבורה אזרחית בבאר-שבע, ירושלים, בתל-רגב ובאזור תל-אביב והסביבה. יש לציין, כי למרות החלטה זאת, עד היום הוקם רק בית-העלמין בבאר-שבע המאפשר לקבור בקבורה אזרחית נפטרים מכל חלקי הארץ.11 יש לציין, כי על-פי הנתונים המובאים באתר האינטרנט של המשרד לשירותי דת, קיימים קיבוצים המאפשרים, תמורת תשלום, לקבור באדמתם גם נפטרים אשר אינם חברי הקיבוץ. עוד מצוין שם, כי הסכום שנגבה עבור כל קבר הוא 24,000-7,000 ₪, וזאת בנוסף על דמי הקבורה שאותם משלם המוסד לביטוח לאומי עבור כל קבר.12 יש לציין כי בתאריך ה-26 באוגוסט 2004 נכנסה לתוקפה החלטת ממשלה מס' 2514 (קבר/12) המתייחסת למניעת מכירה של חלקות קבר ביישובים חקלאיים לנפטרים שאינם בני המקום, ובמסגרתה, נדרש מינהל מקרקעי ישראל לאסור את הרחבתם של בתי-עלמין מקומיים ואת תכנונם של בתי-עלמין חדשים בתחומי הישובים החקלאיים. כמו-כן, נדרש מינהל מקרקעי ישראל לעודד הקמת בתי-עלמין אזוריים. ממינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) נמסר כי ישנם יישובים שבהם נקברים נפטרים בקבורה אזרחית, וזאת ללא אישורו של המינהל. על-כן, המינהל לא מכיר באתרים אלה הפועלים מתוך יוזמה מקומית בלבד.13 עוד נמסר, כי המינהל ופרקליטות המדינה החלו בפרויקט משותף המצוי כיום בשלב של ניסוי14, המיועד להגביר את האכיפה כנגד עבירות מקרקעין ביישובים חקלאים.15 מהמוסד לביטוח לאומי נמסר, כי קיבוצים ומושבים אינם רשאים לגבות כל תשלום עבור קבורת הנפטר בתחומם, וזאת פרט למקרים שבהם החלקה נקנתה בחייו. עוד נמסר, כי בכוונת המוסד לביטוח לאומי לפעול בנושא זה ליישום החלטת ממשלה מס' 2514 (קבר/12) המפורטת לעיל.16 יש לציין, כי בישיבת השרים לענייני קבורה בתאריך ה-19 באוקטובר 2009 ציינו נציגי המוסד לביטוח לאומי כי המוסד מבצע ביקורות שוטפות וכי ב-18 מהמקרים אף הופסקו התשלומים של דמי קבורה בין גבייה אסורה של כספים.17 מחסור במקומות לקבורה אזרחית חלופית כאמור, מהמשרד לקליטת העלייה נמסר, כי קיים מחסור במקומות של קבורה אזרחית חלופית עבור נפטרים לא יהודים.18 מבדיקה ברשויות מקומיות שונות עולה כי בכרמיאל, מקרב העולים המתגוררים בעיר, קיימים עולים מבוגרים לא יהודים רבים, וכי החלקה המיועדת לקבורה אזרחית שהוקמה בשנת 1994, מלאה כמעט עד אפס מקום וללא עתודות.19 מעיריית מגדל העמק נמסר כי אין במגדל העמק מקומות המיועדים לקבורה אזרחית חלופית, וכי באזור בית-העלמין קיימת חלקה שניתן להועידה לקבורה אזרחית. עוד נמסר, כי בתי-העלמין בסביבות העיר מסרבים להביא לקבורה נפטרים שאינם יהודים, וכי בעירייה נאלצים לחפש מקום קבורה לכל נפטר במקומות ישוב מרוחקים ממגדל העמק.20 יש לציין, כי בישיבת השרים לענייני קבורה בתאריך ה-19 באוקטובר 2009 ציינו נציגי המוסד לביטוח לאומי כי משפחות הנפטרים מוכנות לשלם סכומים גבוהים בגין הקבורה בשל המחסור במקומות קבורה לנפטרים חסרי דת.21 זאת, למרות שכפי שצוין לעיל, חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996 קובע כי לא ייגבה כל סכום ממשפחת הנפטר זולת הסכום שהותר לגבות אותו לפי תקנות דמי קבורה. מינהל מקרקעי ישראל ממינהל מקרקעי ישראל נמסר, כי נושא הקבורה האזרחית החלופית נמצא בהליכי גיבוש, בין היתר, במסגרת תכנית מתאר ארצית 19 (להלן: תמ"א/19) הקובעת הוראות להכנת תכניות לבתי-עלמין ומגדירה אתרים לקבורה בעיקר באזור המרכז, ירושלים וחיפה. מינהל מקרקעי ישראל קידם תכניות לקבורה אזרחית חלופית באתרים המטרופולינים הבאים:22 • באר-שבע: האתר פעיל; • אתר גני-עד בברקת: במסגרת תכנון האתר המטרופוליני נקבע שטח לקבורה אזרחית חלופית שהועבר לאחריות מועצת בתי-העלמין בברקת. ממינהל מקרקעי ישראל נמסר כי טרם תוקצבו וטרם בוצעו עבודות התשתיות באתר; ◦ אתר גן-רוה: מינהל מקרקעי ישראל נתן לעמותת "מנוחה נכונה ישראל" הרשאה לתכנון האתר. ממינהל מקרקעי ישראל נמסר כי העמותה לא קידמה את התכנון וביקשה לקבל אתר חלופי בגעש; ◦ ירושלים: בשטח הרחבת בית-העלמין בהר המנוחות שתוכנן על-ידי מינהל מקרקעי ישראל הוגדר שטח המיועד לקבורה אזרחית חלופית. השטח טרם הוקצה לגורם כלשהו, כמו יתר שטח ההרחבה על-פי תכנית זאת. מעיריית ירושלים נמסר, כי בעיר ניתן מענה לחסרי דת, וביניהם עולים רבים, באמצעות חברה קדישא "קהילת ירושלים" בבית-העלמין בגבעת שאול. עוד נמסר, כי מנהלת מבני דת בעיריית ירושלים מתכננת שני אזורים חדשים לקבורה בגבעת שאול תוך הקצאת שטח לקבורה לקבורה אזרחית חלופית;23 ◦ חיפה: באתר תל-רגב הוקצה שטח לעמותת "מנוחה נכונה-חיפה" שטרם פיתחה את האתר; ◦ מתוכנן בית-עלמין שבתוכו שטח לקבורה אזרחית חלופית על-ידי עיריית הרצליה. האתרים המפורטים לעיל נועדו כדי לספק מענה לכל אזורי הארץ ברמה המטרופוליטנית. יצוין כי התכנון של בתי-עלמין יישוביים נתון בידי הרשויות המקומיות.24 משרד הפנים ועדת העורכים של תמ"א/19 במשרד הפנים מסיימת בימים אלו את עבודתה בשינויי התכנית, והתכנית עתידה להגיע לדיון בוועדת המשנה של המועצה הארצית לתכנון ובנייה בשבועות הקרובים. השינויים המוצעים בתמ"א/19 נועדו ליישם את חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996, וזאת על-ידי הוספת סעיפים המחייבים קיומם של בתי-עלמין אזרחיים. ההוראות המוצעות לשינוי תמ"א/19 קובעות כי בכל מקום יישמרו לפחות 10% מהקברים לטובת קבורה אזרחית. הוראות נוספות קובעות כי הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה רשאית לאשר תכנית לבית-עלמין לקבורה אזרחית בגודל שונה מהאמור, וזאת בהתחשב בהרכב ובגודל האוכלוסייה שאותו נועד לשרת בית-העלמין, אופייה של האוכלוסייה ומנהגיה.25 משרד האוצר משרד האוצר התחייב להעביר חצי מיליון ₪ למימון התקנה התקציבית "קבורה חילונית" 04-08-06-11 בשנת 2010: הקריטריונים לקבלת תמיכות לפיתוח של בתי-עלמין לקבורה אזרחית לפי התקנה שלעיל נקבעים על-ידי המשרד לשירות דת.26 מעמותת "מנוחה נכונה ישראל" נמסר, כי במשך שנים לא ניתן כל תקצוב לפיתוח בתי-העלמין האזרחיים החלופיים וכי תקצוב הנושא לשנת 2010 הוא בסכום נמוך שאינו תואם את הצרכים של הקמת בתי-עלמין אזרחיים חלופיים. עוד נמסר, כי לשם הקמת בתי-העלמין שעומדים בפני פיתוח בשנתיים הקרובות יש צורך בתקציב של כ-15 מיליון ₪. 27 המשרד לשירותי דת על-פי הנתונים הקיימים במשרד לשירותי דת ישנו מספר גופים מספק לדעתם, העוסק בקבורה אזרחית חלופית באזור מרכז ודרום הארץ. למרות שבצפון הארץ הוקצתה קרקע לעמותה "מנוחה נכונה ישראל" בתל-רגב ויועד תקציב של 1,750,000 ₪, טרם בוצעה במקום הכשרת קרקע. על-כן המענה היחיד הניתן היום הוא על-ידי עמותת "מנוחה נכונה ישראל" בבית-העלמין בקריית טבעון, שהוא פתרון מוגבל. עוד נמסר מהמשרד לשירותי דת, כי במקומות שבהם מתעוררות בעיות נקודתיות ומגיעות פניות למשרד, המשרד מטפל במציאת פתרונות לקבורה ללא תשלום. כמו-כן צוין, כי המשרד לשירותי דת פרסם קריטריונים לקבלת תמיכות לפיתוח בתי-עלמין המיועדים לקבורה אזרחית לשנת 2010, וכי התקציב ייקבע בהתאם למספר הבקשות והצרכים.28 המוסד לביטוח לאומי חברות הקבורה המורשות לעסוק בקבורה אזרחית חלופית אינן רשאיות לגבות תשלום עבור קבורת הנפטר בבית-עלמין לקבורה אזרחית, והן מחויבות לספק את שירותי הקבורה, כולל מקום הקבר של הנפטר, ללא תשלום. המוסד לביטוח לאומי מדגיש כי כל גבייה של תשלום ממשפחות בגין שירותי קבורה או חלקת קבר לנפטר מגופים שאינם מורשים, אינה חוקית. עם זאת, קיימים שירותים שחברות הקבורה רשאיות לגבות עבורם תשלום על-פי חוק שירותי הדת היהודיים ותקנות הביטוח הלאומי (דמי קבורה), התשל"ו-1976. בין שירותים אלה: שמירת מקום29; העברת הנפטר ממקום הפטירה הנמצא בתחום רשות אחת לקבורה ברשות אחרת; העברה משדה תעופה30 וארון קבורה מפואר. עוד נמסר, כי קיבוצים ומושבים אינם רשאים לגבות כל תשלום בשל קבורת הנפטר בתחומם, אלא אם חלקת הקבר נקנתה בחייו. מן המוסד לביטוח לאומי נמסר, כי ברשותו קיימים נתונים על קבורות שנערכו בבתי-עלמין לקבורה אזרחית חלופית שבהם נקברים יהודים ולא יהודים על-ידי גופים מורשים. עם זאת, אין ברשות המוסד לביטוח לאומי מידע מי מהם הינם עולים חדשים שאינם יהודים.31 להלן טבלא המפרטת את רשימת היישובים שבהם מתקיימת קבורה אזרחית חלופית ברישיון ובהתאם לחוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996 ואת מספר הקבורות שנערכו בהם בין השנים 2008-2006:32 בית-העלמין 2006 2007 2008 הערות קריית-טבעון 5 3 7 המסילה-בחן 90 82 133 כפר- סבא - - - נחנך בשנת 2009 פתח-תקווה - - - מיועד לפיתוח במהלך השנה הקרובה33 בית-העלמין 2006 2007 2008 הערות חצור 21 27 29 רבדים 288 378 350 הקבורה בשני בתי-העלמין נערכת על-ידי "מנוחה מכובדת" גבעת-ברנר באר-שבע 118 162 128 סה"כ 522 652 647 להלן רשימת היישובים שבבתי-העלמין בהם קיימות חלקות לנפטרים לא יהודיים: קריית-שמונה; טבריה; קצרין; עפולה; יקנעם; מגדל-העמק; נצרת-עילית; כפר-ורדים; מודיעין; אשדוד; קהילת ירושלים; ירוחם; ערד; באר-שבע; אשקלון.34 המשרד לקליטת העלייה מהמשרד לקליטת העלייה נמסר, כי קיים מחסור במקומות של קבורה אזרחית חלופית עבור נפטרים לא יהודים. עוד נמסר, כי המשרד פנה לשר לשירותי דת כדי להיערך לתוספת בתי-עלמין חלופיים ולאכיפת החוק בקשר לגביית תעריפים בניגוד לנהלים.35 סיכום ונקודות לדיון • למרות חקיקה והחלטות ממשלה בנושא הקבורה האזרחית החלופית בישראל, דיווחו גורמים שונים על מחסור בקבורה אזרחית חלופית עבור לא יהודים. משמעות הדבר היא שחלק מהחלטות הממשלה בעניין לא יושמו או שלא יושמו במלואן; • מתוך 4 בתי עלמין לקבורה אזרחית שעל הקמתם הוחלט בסמוך לחקיקת חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996 הוקם עד היום רק בית-עלמין אחד בבאר-שבע; • למרות החלטת ממשלה מס' 2514 (קבר/12) משנת 2004 המתייחסת למניעת מכירה של חלקות קבר ביישובים חקלאיים לנפטרים שאינם בני המקום, עולה כי עדיין קיימים ישובים חקלאיים המאפשרים, תמורת תשלום, לקבור באדמתם גם נפטרים אשר אינם חברי הקיבוץ ועל כן נדרשת הקפדה על אכיפה בתחום. מקורות מכתבים ושיחות טלפון • אוקלנדר סרגיי, ממלא מקום ראש העיר, עיריית מגדל העמק, מכתב, 27 בדצמבר 2009; • ביבי ירון, מנכ"ל מינהל מקרקעי ישראל, מכתב אל מר שמעון עמר, מנהל אגף בכיר ד', משרד מבקר המדינה, 19 באוקטובר 2009; • בר סימן טוב יונתן, רפרנט פנים ודתות, משרד האוצר, שיחת טלפון, 20 בדצמבר 2009; • לויתן אביגדור, מנהל אגף הגיור, המשרד לקליטת העלייה, מכתב, 20 בדצמבר 2009; • נבון שמעון, מנהל תחום דמי קבורה, זקנה ושארים, המוסד לביטוח לאומי, מכתב, 20 בדצמבר 2009; • סולל יפעת, מייצגת עמותת "מנוחה נכונה ישראל", מכתב, 22 בדצמבר 2009; • עבודי יורם, אגף תכנון ופיתוח, מינהל מקרקעי ישראל, מכתב, 22 בדצמבר 2009; • רינגלר עינב, עוזרת בכירה למנהל הכללי, עיריית ירושלים, מכתב, 24 בדצמבר 2009; • שלום כרמי, ראש לשכת ראש העיר, עיריית כרמיאל, מכתב, 22 בדצמבר 2009; • שפרן אילנה, ראש תחום, מינהל התכנון, האגף לתכנון נושאי, משרד הפנים, מכתב, 24 בדצמבר 2009; • ישי יצחק, מנהל תחום קבורה, המשרד לשירותי דת, מכתב, 11 בינואר 2009. מסמכים • מרכז המחקר והמידע של הכנסת, "יישום חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית בישראל", כתיבה: נעמי מי-עמי, 16 בדצמבר 2007, http://www.knesset.gov.il/MMM/data/pdf/m01963.pdf. אינטרנט • המשרד לשירותי דת, http://www.dat.gov.il, כניסה: 15 בדצמבר 2009; • "מנוחה נכונה ישראל", http://www.menucha-nechona.co.il/index.asp?pct=1&uid=204&id=1275, כניסה: 15 בדצמבר 2009. חקיקה והחלטות ממשלה • חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996; • החלטת ממשלה מס' 2514 (קבר/12), 26 באוגוסט 2004.