חומר רקע
ט"ו באייר התש"ע
29 באפריל 2010
ימ. 2010-769
תיק:8.1, 4.5.3
לכבוד
גב' סיגל קוגוט, עו"ד
היועצת המשפטית של ועדת החוקה, חוק ומשפט
הלשכה המשפטית של הכנסת
הנדון: הצעת חוק יועץ משפטי למשרדי הממשלה, התשס"ט- 2009
הצ"ח פ/304/18 של חה"כ גפני ומקלב
לקראת המשך הדיון בועדת החוקה, שהוזמן ליום 4.5.2010, בהצעת החוק בנדון, ובהמשך לדיון הקודם מיום 29.12.2009, נבקש להעלות מספר סוגיות שרצוי ליתן עליהן את הדעת, שמפורט להלן:
1. תכליתה של הצה"ח:
לפי דברי ההסבר להצעה, מוצע לקבוע הוראות בדבר מינוי וכהונה של יועץ משפטי של משרד ממשלתי.
נושאים אלה מוסדרים כיום בהתאם לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט - 1959 (להלן-חוק המינויים) וההוראות וההנחיות מכוח החוק, לרבות התקשי"ר.
מכאן, כי אף ידוע שאין מניעה כיום, על-פי החוק וההוראות הקיימים, להסדיר את מינויים וקציבת כהונתם של היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה. ככל שסבורה הכנסת כי יש צורך לעגן בחוק הסמכות לקצוב תקופת כהונתם של עובדי המדינה, הרי ניתן להציע תיקון כללי-רוחבי, בחוק המינויים עצמו, הקובע מיהו הגורם המוסמך לכך, ובאילו תנאים.
נושא קציבת כהונות שירות ("קדנציות") הוא נושא מורכב מאוד, המחייב התחשבות בשיקולים רבים ובהשלכות בין היתר על אופיו של שירות המדינה, שלטון החוק ותנאי עבודתם של משרתי הציבור, הכול כאמור בתמצית בהמשך.
משום כך, ההצעה שבנדון, ככל שאיננה מתייחסת להיבטים אלה, ואף מגבילה את תחולתה לקבוצה קטנה של כ-20 עובדים בשירות בלבד, לוקה בחסר משמעותי עד כדי חוסר סבירות קיצונית.
2. קביעת קדנציות לעובדי המדינה
קביעת תקופת כהונה למשרות בכירות בשירות המדינה, לא כל שכן משרות משפטיות בכירות, הוא נושא מורכב וסבוך, המעורר שאלות ציבוריות, ניהוליות ומשפטיות רבות, אשר מקצתן יוזכרו בהמשך. כאשר בוחנים סוגיית קביעת קדנציות, יש להביא בחשבון שיקולים הנוגעים לאופי המשרה ולהשלכות שיהיו לקביעה זו מבחינת שיקולים מערכתיים וניהוליים, כמו גם ההשלכות על ממלאי המשרות ותנאי עבודתם.
כך לדוגמא, יש לשקול כיצד קביעת הקדנציה תשפיע על יכולתו של שירות המדינה לגייס לשירותיו כוח אדם איכותי ומובחר לכלל המשרות המשפטיות, בנסיבות שבהן קידום לפסגת השירות המשפטי מהווה אף עילה לסיום ההעסקה. עוד יש לשקול, ככל הניתן, מה תהיה השפעת השינוי המוצע על הצורך בקביעת מסלולי קידום רציונאליים, כמו גם הצורך לשמר את זכרונו המוסדי של השירות והיחידות הממשלתיות, אשר לעתים קרובות נסמכים על הניסיון והידע הנצברים בידי היועץ המשפטי.
זאת ועוד, חובה לשקול ולקבוע הוראות לעניין סיום הקדנציה, מבחינת תנאי הפרישה וזכויות העובדים. מה דינו של עובד המסיים קדנציה, האם סיום הקדנציה שקול כפיטורים המזכים בקצבת פרישה, ואם כן - מהן ההשלכות הפנסיוניות והתקציביות הנובעות מכך; אם לא - האם מוטלת על המדינה חובה למצוא לעובד כאמור תפקיד אחר חילופי, מה יהיה שכרו ומעמדו בתפקיד הנוסף, ועוד כהנה וכהנה שאלות רבות הנובעות מסיום הקדנציה.
3. תכליתה של הצעת החוק
בנוסף לאמור לעיל, חובה להכיר בכך כי מדובר בהצעה לשינוי הסדרי העסקה הנוהגים בשירות המדינה מאז הקמתה (ואף לפני כן), דבר המעיד עד כמה נושא זה מהווה מהפכה מבחינת תפיסתה של שירות המדינה כשירות ממלכתי ומקצועי (ששורשיו בימי המנדט הבריטי). מכאן, כי קיים משנה חשיבות כי הצעה כגון זו שיש בה כדי לשנות את התפיסה הרואה בשירות למען המדינה סוג של קריירת "התמד" ובו מסלול העסקה לתכנון ארוך – ממשרות הכניסה לשירות ועד למשרות הבכירות ביותר - תתקבל לאחר דיון ציבורי נאות המקיף את כלל השאלות והסוגיות הנמנות, בין היתר, במסמך זה.
כך למשל, חיוני לוודא שההצעה לקבוע קדנציות מטרתה להשיג את טובת השירות, ובהשלכה את האינטרס הציבורי. לעניין זה יודגש, כי החלטות הממשלה שנתקבלו לאחרונה (ראה להלן) בדבר קביעת קדנציות למשרות בכירות הנמצאות בתוספת לחוק המינויים, נועדו לשרת תכליות ראויות ומוצדקות של רענון השורות ויצירת אפשרויות קידום במערכת, לצד השגת וודאות ויציבות בדרג הבכיר בשירות המדינה והבטחת עצמאותם המקצועית של נושאי משרה הממלאים תפקידים אלה.
כלל לא ברור, לאור ניסוחה הנוכחי של הצעת החוק, האם וכיצד היא תשרת את התכלית האמורה של הבטחת עצמאותו של היועץ המשפטי במשרדי הממשלה. ואילו ברענון השורות ופתיחת אפשרויות קידום עסקינן, מדוע לקבוע קדנציות אך ורק לגבי משרות הייעוץ המשפטי, מבלי להזכיר משרות ניהוליות בכירות אחרות בשירות המדינה?
כאמור, ככל שלא יתקיים דיון מעמיק בשאלות אלה ודומות להן, כך קשה להימנע מהמסקנה שאין להצעת החוק בנדון הצדקה מהותית ועניינית, אלא אך רק מטרות אישיות ופרסונאליות.
4. קדנציות למשרות בכירות
הממשלה החליטה לאחרונה, בסדרה של החלטות (החלטות הממשלה מס' 4062 מיום 7.9.2008, מס' 4470 מיום 8.2.2009, מס' 631 מיום 26.7.2009 ומס' 1154 מיום 27.12.2009) על קצובת תקופות כהונתם של ממלאי המשרות הבכירות ביותר בשירות
המדינה. החלטות אלה, אשר נתקבלו לאחר קבלת המלצותיהם של צוותי עבודה בין-משרדיים (בהשתתפות נציגים ממשרדי המשפטים, האוצר ונש"מ), מגבילות את אורך שירותם של בעלי תפקידים שמשרותיהם נמצאות בתוספת לחוק המינויים (כ-100 משרות בסה"כ).
ודוק, מדובר במשרות של קובעי מדיניות, אשר נושאיהן, מטבע הדברים עובדים בסמיכות לדרג הפוליטי, ולכן דרך המינוי לאותן משרות פטורה מחובת המכרז הפומבי.
יצוין, כי משרת היועץ המשפטי במשרד ממשלתי איננה כלולה בתוספת לחוק המינויים, ומכאן כי גם דרך המינוי איננה פטורה מחובת המכרז, בשונה מהמשרות בתוספת, שכן ייעודו ומהותו של היועץ המשפטי במשרדי הממשלה שונה לחלוטין מאופיין ומהותן של המשרות בתוספת.
כלל לא ברור כיצד הצ"ח בנדון מתגברת, לא כל שכן מתחשבת, בשיקולים אלה בבואה לקבוע קביעה שרירותית של 6 שנות כהונה למשרה אחת בלבד מתוך כלל המשרות המקצועיות בשירות המדינה.
5. ייעודו של השירות המשפטי הציבורי
בהמשך לכך, אין להתעלם מכך כי לא מדובר בעוד משרה בכירה בשירות הציבורי, אלא בגורם המרכזי והחיוני ביותר לצורך שמירה על שלטון החוק ומניעת מינהל לא תקין במשרדי הממשלה.
מכאן, כי חובה לשמר את מעמדה של משרת היועץ המשפטי במשרד הממשלה, לא כל שכן להגן עליה מכל פגיעה שהיא, בכל הנוגע למינויים והפסקת הכהונה.
הצעת החוק בנדון, מחטיאה מטרות חשובות וחיוניות אלה.
6. פיטורי יועץ משפטי
לפי הצה"ח, סיום כהונתו של יועץ משפטי במשרד ממשלתי, כמו גם ההחלטה שלא להאריך מינויו, יהיו בסמכותו של השר הממונה במשרד, באישור הממשלה.
הקניית סמכויות אלה לשרים מנוגדת לתפיסתו של שירות המדינה ככלל, והשירות המשפטי בפרט. בשירות מדינה ממלכתי ומקצועי כגון זה שקיים מאז קום המדינה (ולכל הפחות, מאז חקיקת חוק המינויים וחוקי שירות המדינה האחרים), אין לדרג הפוליטי סמכויות כאלה כלפי כלל עובדי המדינה (ראה תיקון מס' 14- סעיף 46א לחוק המינויים), ואילו הפסקת שירותו של יועץ משפטי של משרד טעונה, בנוסף לקיום ההליכים והכללים על-פי חוק המינויים, גם אישורו של היועץ המשפטי לממשלה.
משכך, הקניית סמכויות פיטורים לשרים חותרת תחת כוונת המחוקק על-פי חוק המינויים, וכן מערערת את מודל הכפיפות הדואלי הקיים כאמור, אשר מבטיח שווי משקל ואיזון עדין בין אינטרסים מתנגשים. קבלת ההצעה בגרסתה זו עלולה לגרום לזעזועים מרחיקי לכת בשירות המדינה, ונזק בלתי הפיך לשלטון החוק ולאינטרס הציבורי.
7. אין מקום להשוואה בין היועץ המשפטי לממשלה לבין יועץ משפטי למשרד ממשלתי
קיימים הבדלים מהותיים בין שתי המשרות, הגם שמבחינה מקצועית ובמסגרת ההיררכיה הנוהגת בשירות המשפטי הממשלתי היועצים המשפטיים המשרדיים כפופים ליועץ המשפטי לממשלה. הבדלים אלה באים לידי ביטוי מבחינת מעמדם, אחריותם, דרך מינויים, יחסי עבודתם מול הממשלה וחבריה ועוד הביטים רבים מאוד, לרבות לעניין סיום כהונתם.
8. הנושא נמצא על שולחנה של הממשלה
כזכור, קיימות המלצות של ועדה בן-משרדית לבחינת מערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה (ועדת אברמוביץ), אשר אושרו באופן עקרוני על-ידי הממשלה ונמצאים בשלבים מתקדמים של יישום (ראה מכתבו של עו"ד מלכיאל בלס, המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, מיום 28.2.2010).
די בסיבה זו בלבד, מה גם שדו"ח אברמוביץ מקיף כלל הסוגיות החשובות למשרת היועץ המשפטי למשרד הממשלתי, ובין היתר, גם המליצה בעניין קביעת תקופת כהונה, כדי להצדיק דחיית מועד הדיון בהצה"ח שבנדון.
9. תחולת על מכהנים
סיום העסקתם של עובדים מכהנים כמוצע על-פי הצה"ח, אשר נבחרו במכרזים ומתוך הבנה וציפייה שיוסיפו לכהן כל עוד מבצעים את תפקידם כראוי, מעורר שאלות רבות וקשות, לעניין חוקתיותה של הצה"ח בנדון.
10. סיכום
אבקשך להעביר דברים אלה לידיעתו של יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, כמו גם ליתר חברי הועדה, על-מנת שישקלו היטב אם יש מקום לקדם ולהצביע על הצעת החוק, ובודאי במתכונתה הנוכחית, בטרם השלמת הדיון בסוגיות כגון אלה המוזכרות דלעיל.
בברכה,
רון דול
היועץ המשפטי
העתק: מר יהודה וינשטיין - היועץ המשפטי לממשלה, משרד המשפטים
מר שמואל הולנדר - נציב שירות המדינה
עו"ד מלכיאל בלס - המשנה ליועץ המשפטי לממשלה, משרד המשפטים
עו"ד אורית קורן - משנה ליועץ המשפטי לממשלה (חקיקה), משרד המשפטים
מר יעקב ברגר - המשנה לנציב שירות המדינה
מר מוטי אהרוני - סגן נציב שירות המדינה