חומר רקע
תקנות הנמלים (בטיחות השיט) (תיקון), התשס"ח-2008
דברי הסבר
כללי
נמלי ישראל מהווים ציר הובלה מרכזי להובלת מטענים רבים, המובלים למדינת ישראל דרך הים, והם ממוקמים בקרבת ריכוזי אוכלוסיה ומשמשים כאזורי תעשיה.
ישנם מטענים רבים כגון כימיקלים, גז ושמן אשר מהיותם במצב צבירה נוזלי הם אינם ניתנים לאחסון בכלי השיט בארגזים, ועל כן הם מובלים בכלי שיט בצובר, קרי, הם מוזרמים אל מיכלים הבנויים בגוף כלי השיט ומיועדים לאחסונם. יובהר כי כלי השיט המשמשים כיום להובלת מטענים בצובר נוזלי הינם כלי שיט זרים.
הובלת מטענים בצובר נוזלי במימי החופין של ישראל וכן טעינתם ופריקתם בשטח הנמל עלולים להוות סכנה לבטיחות החיים, בים או בחוף ולזיהום מי הים, בפרט במקרים כגון דליפת חומרים למי הים או לשטח הנמל או הידלקות חומרים כאמור. סיכון זה מעורר את הצורך בנקיטת אמצעי בטיחות מיוחדים, ובנקיטת כל האמצעים להבטחת טיפול מהיר בתקלות בעת ביצוע הפעולות האמורות.
ההסדר הקיים
הפרק השלישי לתקנות הנמלים (בטיחות השיט), התשמ"ג-1982 (להלן – התקנות) קובע הוראות להובלת מטענים בצובר נוזלי שמטרתם להבטיח הובלה בטוחה של חומרים אלו. לצורך מטרה זו מוסדר בפרק זה הליך טעינת המטענים, לרבות קביעת הליך קבלת היתר לטעינת חומרים מסוכנים מאת מפקח כלי שיט, והחובה על השגחתו על ביצוע הטעינה.
הוראות הפרק השלישי לתקנות קובעות בין היתר הסדר להובלת מי נטל בכלי השיט. מי הנטל הינם מי ים שכלי שיט שואב למיכלים בעת פריקת מטען, על מנת לשמור על יציבות ושוקע שדרושים להפלגתו. בעבר היו מי הנטל מאוחסנים באותם מכלים בהם אוחסן המטען קודם לפריקתו. הובלת מי הנטל באופן זה הובילה לזיהום מי הנטל, וכתוצאה מכך לזיהום מי הים (בעת פריקת מי הנטל לים). על כן לשם מניעת זיהום מי הים, היה צורך בהטלת חיוב בהובלת מי הנטל במכלים ייעודיים, או בהתקנת מתקנים לקליטה ולטיפול במי הנטל המלוכלכים.
לפיכך, קובעת תקנה 15א לתקנות איסור על השטת מכלית כימיקלים או מכלית שמן במימי החופין של ישראל, אלא אם כן מותקנים בהן מכלים ייעודיים למי נטל או שהמסוף בו אמורים לפרוק או לטעון חומרים אלו מצויד במתקנים לקליטת מי הנטל, ולגבי מכלית שמן כאמור, ובלבד שגילה אינו מעל 20 שנה (המיועדת להיכנס לנמל אילת) או מעל 25 שנה (המיועדת להיכנס לכל נמל אחר), כדלקמן:
"(א) בתקנה זו, "מסוף" – מקום בנמל שהחליט מנהל הנמל, המצויד במיתקנים לפריקה, טעינה ואחסון של שמן.
(ב) לא ישיט אדם ולא ירשה לאחר להשיט בתחום מימי החופין של ישראל מכלית כימיקלים אלא אם כן מותקנים בה מכלים יעודיים למי נטל (Segregated Ballast Tanks) וכל מי הנטל נמצאים באותם מכלים.
(ג) לא ישיט אדם ולא ירשה לאחר להשיט בתחום מימי החופין של ישראל מכלית שמן אלא אם כן מותקנים בה מכלים ייעודיים למי נטל וכל מי הנטל נמצאים באותם מכלים, ואולם מנהל הנמל אותו היא פוקדת רשאי, לבקשת קברניט המכלית טרם כניסתה למימי החופין של ישראל לאשר כניסתה כאמור, גם אם אין לה מכלים ייעודיים למי נטל, או שלא כל מי הנטל נמצאים באותם מכלים ובלבד שנתקיים אחד מאלה:
(1) המסוף מצויד במיתקנים לקליטה ולטיפול במי הנטל שבמכלית;
(2) הקברניט הודיע למנהל הנמל כי כמות המטען שבמכלית מבטלת את הצורך במי נטל והיא אינה נושאת אותם.
(ד) על אף האמור בתקנת משנה (ג) לא ישיט אדם ולא ירשה לאחר להשיט מכלית שמן המובילה שמן עמיד בתחום מימי החופין של ישראל, אלא אם כן מותקנים במכלית מכלים ייעודיים למי נטל וכל מי הנטל נמצאים באותם מכלים, וכן –
(1) לגבי מכלית המיועדת לפקוד את נמל אילת – גיל המכלית אינו עולה על 20 שנה;
(2) לגבי מכלית המיועדת לפקוד נמל אחר – גיל המכלית אינו עולה על 25 שנה."
כיום, בשל ההתקדמות בבניית כלי השיט והגברת המודעות למניעת זיהום הים, מאוחסנים מי הנטל בכלי השיט במכלים ייעודיים ונמנע זיהומם וניתן להזרימם חזרה לים. בשל כך, אין עוד צורך בהסדר הקבוע בתקנה 15א בדבר החיוב בהתקנת מתקנים לקליטה ולטיפול במי הנטל, בכלי השיט או במסוף בו עוגן כלי השיט.
להלן דברי הסבר מפורטים לגוף תיקון התקנות:
תקנה 1 – תיקון תקנה 1 לתקנות
(1) הוספת הגדרת "מכלית גז" -
בהצעת תיקון התקנות מוצע להטיל מגבלות על מכליות גז.
גז הינו חומר המובל בכלי השיט בצובר כשהוא במצב צבירה נוזלי (הגז נדחס בצובר ומקורר עד להגיעו למצב צבירה זה). סוגי הגז והמוצרים המובלים בכלי השיט, באופן זה, מפורטים בפרק 19 לאמנה בדבר בניה וציוד של אוניות המובילות גזים נוזליים בצובר (לאניות שנבנו אחרי 1.7.86) (IGC Code) שבקודקס מספר 15 בתוספת השבע עשרה לתקנות.
מוצע לקבוע הגדרה ל"מכלית גז", הנחוצה לצורך קביעת ההסדר להובלת גז בכלי שיט, ובמסגרתה לכלול הגדרה ל"גז", כלהלן:
""מיכלית גז" – כלי שיט שנבנה או הותאם בעיקרו להובלת גז בצובר במצב צבירה נוזלי או מוצרים אחרים המפורטים בפרק 19 שבקודקס מספר 15 בתוספת השבע עשרה;"
(2) מחיקת ההגדרה "שמן עמיד" -
הצעת תיקון התקנות, לפיה מוצע למחוק את האמור כיום בתקנה 15א, ולקבוע במקומה הוראה חדשה להסדרת הובלת מטענים בצובר נוזלי, מייתרת את ההגדרה "שמן עמיד", המופיעה בתקנות בתקנה 15א(ד) בנוסחה כיום בלבד, ובהתאמה מוצע לבטלה.
תקנה 2 – החלפת תקנה 15א לתקנות העיקריות
תקנת משנה (א)
כפי העולה מלשון התקנה ומכותרתה, תקנה 15א בנוסחה כיום מתייחסת בעיקרה למכלית כימיקלים או שמן.
יחד עם זאת, לצורך הגנה על בטיחות החיים ולמניעת זיהום מי הים, מתעורר הצורך להסדיר את הובלתם של כלל המטענים המובלים בצובר נוזלי באופן דומה.
לפיכך, והואיל ובחלק הכללי לתקנות אין הגדרה ל"מכלית" אלא קיימות הגדרות ספציפיות ל"מכלית שמן" ו"מכלית כימיקלים" בלבד, ובמסגרת הצעת תיקון התקנות מוצע להוסיף הגדרת "מכלית גז", מוצעת הגדרת "מכלית" שלהלן לעניין תקנה 15א לתקנות העיקריות:
"מיכלית – כלי שיט שנבנה או הותאם בעיקרו להובלת מטענים בצובר נוזלי, לרבות מכלית שמן גולמי, מכלית שמן ומוצריו, מכלית כימיקלים ומכלית גז".
תקנת משנה (ב)
תקנה 15א בנוסחה כיום, המפורט לעיל, קובעת איסור על השטת מכלית כימיקלים או שמן בתחום מימי החופין של ישראל אלא אם כן מותקנים בה מכלים ייעודיים למי הנטל. עם זאת, נמצא כי הסדר זה אינו ייחודי למכלית כימיקלים ולמכלית שמן אלא הוא קיים לגבי כל כלי שיט המוביל מטען בצובר נוזלי, בשל החשש לזיהום מי הנטל ולזיהום מי הים כתוצאה מכך.
לפיכך, לצורך מניעת זיהום מי הים על ידי מי הנטל מוצע לקבוע איסור על השטת מכלית, בתחום מימי החופין של ישראל, אלא אם כן מותקנים בה מכלים ייעודיים למי הנטל. כפי שמובהר בחלק הכללי, פרקטיקה זאת מתקיימת באופן מלא ומוצע לקובעה להסיר ספק, ואין בכך כדי לפגוע בפעילות קיימת של יבוא או יצוא חומרים בצובר נוזלי.
כמו כן, הואיל ותקינות כלי שיט ובטיחותו פוחתת עם גילו, על מנת לשמור על בטיחות החיים בכלי השיט ובנמל ולהגנה על מי הים מוצע להחיל את מגבלת הגיל, הקיימת כיום בתקנה 15א(ד) לגבי מכלית שמן המובילה שמן עמיד בלבד, על כלל המכליות המובילות מטען בצובר נוזלי ולקבוע איסור על השטת מכלית כאמור בתחום מימי החופין של ישראל אלא אם כן גילה:
(א) אינו עולה על 20 שנה, לגבי מכלית המיועדת לפקוד את נמל אילת – בשל אופיו הייחודי של ים סוף אשר הינו סביבה אקולוגית ייחודית, גובר הצורך בהגנה על מי ים זה ובטיחות החיים הייחודיים שבו;
(ב) אינו עולה על 25 שנה – לגבי מיכלית המיועדת לפקוד נמל, למעט נמל אילת.
תקנת משנה (ג)
כפי שצוין לעיל הובלת גז וכימיקלים בכלי שיט נעשית בצובר נוזלי.
בשל הסיכון הרב שבהובלת גז, ובפרט גז הבישול, גפ"מ, לחיים בכלי השיט ובנמל, בהיותו חומר בלתי נראה ולעיתים אף חסר טעם וריח, ובשל הסיכון הרב שבהובלת כימיקלים לזיהום מי הים ואיכות הסביבה וכן לחיים בכלי השיט ובנמל, מתחייב כי הובלת חומרים אלו בכלי השיט תעשה בצורה הבטוחה ביותר – בהתאם להוראות ה- IGC Code וה- IBC Code.
קודקסים אלו עניינם קביעת סטנדרטים לבניות מיכליות, ה- IBC Code לגבי מיכליות כימיקלים וה- IGC Code לגבי מיכליות גז, ולציודן במערכות התראה מפני תקלות במכליות, במטרה לשמור על בטיחות החיים ולמניעת זיהום ים. הקודקסים מתייחסים למיכליות שנבנו לאחר שנת 1986.
בהתאם, פורסמה בשנת 1997 הודעה לימאים מספר 3/97, לפיה נקבע כי לא תאושר כניסה למימי החופין של ישראל של אוניות המובילות גז, שנבנו לאחר שנת 1986, שאינן עומדות בדרישות הבנייה הקבועות ב- IGC Code (להלן – ההודעה לימאים).
…ההודעה לימאים מצ"ב לדברי הסבר אלו.
עד למועד פרסום ההודעה לימאים נחלקו אוניות אלו ל- 3 קבוצות:
(1) אוניות שנבנו לפני 1976 – האוניות צוידו במערכת גלאים בודדת המתריעה על אפשרות דליפה, אשר אמורה לנתק ולבודד את המיכל הדולף או המתמלא מילוי יתר בפריקה או טעינה. למערכת זו לא היה גיבוי, ובשל ריבוי התאונות בכלי השיט בהם הותקנה הוחלט לשכללה במערכת אמינה יותר.
(2) אוניות שנבנו בין השנים 1976 עד 1986 – גם אוניות אלו צוידו במערכת גלאים בודדת אך בניגוד למערכת שהותקנה באוניות שנבנו לפני 1976, שלעיל, מערכת זו הביאה להדממה של כל מערכת הפריקה ולא רק לניתוק המיכל.
(3) אוניות שנבנו לאחר שנת 1986 – אוניות אלו נבנו כאמור לפי דרישות הבנייה הקבועות ב- IGC Code, לפיהן האוניות צוידו בשתי מערכות וגלאים עצמאיים המבטיחות התראה מפני תקלות הן במערכת המכלים והן במערכת המשאבות, ויש בהן בכדי להבטיח גיבוי הדדי.
כיום כל מכליות הגז שנבנו לאחר שנת 1986 בנויות בהתאם להוראות ה- IGC Code ומצוידות בשתי מערכות וגלאים עצמאיים המתריעים בפני תקלות כאמור, וכל מיכליות הכימיקלים שנבנו לאחר שנת 1986 בנויות בהתאם להוראות ה- IBC Code.
בעקבות בג"צ 1431/05 אוריאן נ' שר התחבורה, במסגרתו נתקפה חוקיות המנגנון של ההודעות לימאים (בהקשר של הודעה לימאים אחרת), בהיותן כביכול תקנות בנות פועל תחיקתי, דהיינו, הוראות נורמטיביות המופנות לציבור בלתי מסוים של אנשים, בחנו את מכלול ההודעות לימאים שהוצאו במהלך השנים ובדקנו אם הן כוללות הוראות שהן בנות פועל תחיקתי.
במסגרת זו בחנו את ההודעה לימאים האמורה לעיל, ומצאנו כי ניתן לראות הודעה זו כתקנה בת פועל תחיקתי. על כן ראינו לנכון לקבוע את הוראות ההודעה לימאים בתקנות, ולפיכך, מוצע לאסור בתקנת משנה זו על השטת מכלית גז בתחום מימי החופין של ישראל, אלא אם כן היא בנויה בהתאם להוראות ה- IGC Code. בנוסף מוצע לאסור בתקנת משנה זו על השטת מכלית כימיקלים בתחום מימי החופין, אלא אם כן היא בנויה בהתאם להוראות ה- IBC Code.
כאמור, הואיל והחל משנת 1986 כל מכליות הגז והכימיקלים נבנו בהתאם ל- IGC Code, ול- IBC Code ומאחר שבהתאם להוראות תקנת משנה (ב) שלעיל לא תותר השטתן של מכליות גז שגילן עולה על 20 או 25 שנה בהתאם לנמל היעד כאמור, הרי שאין בהוראות תקנה זו בכדי להטיל עלויות נוספות על בעלי מכליות אלו ועל ציבור המשתמשים במכליות, מעבר לאיסור על כניסתן של מכליות ישנות יותר.
תקנה 3 – תחילה
מוצע כי הוראות תיקון זה יכנסו לתוקפן 30 יום מיום פרסומן.
אולם, הואיל ומצאי המיכליות הישנות אשר הותאמו להוראות ה-IGC Code וה-IBC Code, אשר הבנייה החדשה לפיהן החלה משנת 1986, הינו מועט ביותר, לאור מגבלת הגיל המוצעת בתקנה 2 להצעה (עד 25 שנה), מוצע לקבוע הוראת מעבר לעניין מועד תחילת התקנות לפיה על אף האמור בתקנה 3, לגבי מיכליות בעלות דופן ותחתית כפולות המובילות אחד משלושת החומרים המפורטים בתקנה 4(א) לתקנות בלבד, מועד תחילת הצעת התקנות יהא מיום 01.07.09.
יובהר כי התיקון האמור מוצע לגבי שלושת החומרים האמורים בלבד בהיותם חומרים המסווגים כיום על ידי ארגון אימ"ו כחומרים שאינם מזהמים חמורים אשר הזיהום הסביבתי הצפוי להיגרם מהם בעת תקלה הינו נמוך.
סיווג החומרים בהתאם למידת הסיכון שהם מהווים לזיהום הסביבה נעשה על ידי ועדת גזאמ"פ של אימ"ו, ומפורט במסגרת הקודקסים השונים המופצים על ידי אימ"ו בהתאם לסוגי הזיהומים לפי קטגוריות.
מוצע לקבוע כי במידה והחמיר אימ"ו סיווגו של מטען המפורט בתקנת משנה (ב), מבחינת סיכונו לסביבה הימית או החופית, תהא תחילתן של תקנות אלה לגבי מכלית, כאמור בתקנת משנה (ב), המובילה חומר כאמור, ביום השלושים מיום שהמנהל הודיע, במסגרת הודעות לימאים, על שינוי הסיווג כאמור.
מוצע כי ההודעה על שינוי הסיווג תבוצע במסגרת הודעה לימאים על מנת לוודא פרסומו של שינוי הסיווג.