חומר רקע
נוסח לדיון 16 ביוני 2010
הצעת חוק לתיקון פקודת האגודות השיתופיות (ועדות קבלה ביישובים קהילתיים בגליל ובנגב), התש"ע–2009
תיקון סעיף 2
1.
בפקודת האגודות השיתופיות1 (להלן – הפקודה), בסעיף 2 –
(1) אחרי ההגדרה "אגודה מרכזית" יבוא:
""הגליל" – כמשמעותו בחוק הרשות לפיתוח הגליל, התשנ"ג–19932;
"הנגב" – כמשמעותו בחוק הרשות לפיתוח הנגב, התשנ"ב–19913;
בדיון הקודם בוועדה (8.6.10), נותרה פתוחה השאלה האם להחיל את ההסדר המוצע רק על יישובים קהילתיים בגליל ובנגב או גם על יישובים קהילתיים במרכז הארץ.
"ועדת קבלה" – ועדת הקליטה או ועדת הקבלה כפי שנקבע בתקנון האגודה השיתופית של הישוב הקהילתי או על ידי מוסדות הישוב הקהילתי; ועדת קבלה כמשמעותה בסעיף 6ב;
"ועדת הערר" – ועדת ערר שהוקמה לפי סעיף 6ד 6ג;"
(2) אחרי ההגדרה "ועד" יבוא:
""זכויות במקרקעין" – זכויות חכירה, שכירות, או הרשאה ושימוש במקרקעי ישראל כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל4; לעניין זה, "חכירה" – לרבות מי שזכאי להירשם כחוכר;"
"שימוש" – המונח "שימוש" איננו הגדרה של סוג של זכויות במקרקעין, אלא תיאור של תוכן הזכות ולכן מונח זה אינו מתאים להגדרה.
"חכירה" – בהתאם להערת משרד המשפטים בדיון הקודם בוועדה (8.6.10), הוסף להגדרה גם "מי שזכאי להירשם כחוכר".
(3) אחרי ההגדרה "חבר" יבוא:
""יישוב כפרי" – יישוב בגליל או בנגב המאוגד כאגודה שיתופית שהרשם סיווג אותה כקיבוץ, כמושב שיתופי, כמושב עובדים או ככפר שיתופי;
"יישוב קהילתי" – יישוב בגליל או בנגב המאוגד כאגודה שיתופית שהרשם סיווג אותה כיישוב קהילתי כפרי או כאגודה שיתופית להתיישבות קהילתית, או הרחבה של יישוב כפרי קיבוץ, מושב שיתופי, מושב עובדים או כפר שיתופי המאוגדת כאגודה שיתופית שהרשם סיווג אותה כיישוב קהילתי כפרי או כאגודה שיתופית להתיישבות קהילתית, שמתקיימים בו כל אלה:
בהתאם למה שהוער בדיון הקודם בוועדה (8.6.10), שולבה ההגדרה של "יישוב כפרי" במסגרת ההגדרה של "יישוב קהילתי".
(1) מספר יחידות הדיור בתי האב ביישוב בו אינו עולה על 500;
אופיו החברתי-קהילתי של היישוב נקבע בהתאם למספר המשפחות, ולא בהתאם למספר יחידות הדיור; ועל כן, קביעת גודלו של היישוב צריך להיעשות בהתאם למספר המשפחות (בתי אב) ולא בהתאם למספר יחידות הדיור. יוער, כי ניסוח דומה מצוי בסעיף 4כ לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960, שהוסף במסגרת הרפורמה שנעשתה לאחרונה בממ"י.
(2) המספר המרבי של יחידות הדיור ביישוב הוגבל בהתאם להוראות תכנית מיתאר ארצית או תכנית מיתאר מחוזית, כמשמעותן בחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה–19655."
בדיון הקודם הועלתה האפשרות למחוק פסקה זו. יש לכך מספר נימוקים:
(1) כפי שניתן לראות במסמך שהוכן על ידי הממ"מ, תוכניות המיתאר מגבילות את גודלם של היישובים עד ל-500-600 יחידות דיור. שינוי תכניות המיתאר אינו דבר שכיח, ומשכך התנאי שבפסקה זו מתקיים במרבית היישובים עליהם יחול החוק.
(2) אין חשש אמיתי כי יישוב קהילתי יעלה על כמה מאות יחידות דיור.
(3) התנאי שבפסקת משנה (1), המתייחס לכמות בתי האב ביישוב, נותן מסגרת מספקת להגדרת הקהילתיות שעליה רוצים להגן.
=>לנוכח האמור, מוצע למחוק את פסקה (2).
עד לכאן נערך הדיון הקודם בוועדה ביום 8.6.10
הוספת סעיפים 6ב ו-6ג
2.
אחרי סעיף 6א לפקודה יבוא:
"הקצאה ורכישה של זכויות במקרקעין ביישוב קהילתי
6ב.
(א) הקצאת זכויות במקרקעין לאדם (להלן – מועמד) ביישוב קהילתי, לרבות מכוח הדין, ובכלל זה מכוח ירושה על פי דין או צוואה, או רכישת זכויות במקרקעין על-ידי המועמד ביישוב קהילתי, מותנית בהמלצה של ועדת קבלה.
הסעיף המוצע מעורר מספר שאלות כבדות משקל באשר להיקף התחולה הראוי של התיקון אותו מבקשת הצעת החוק לערוך:
(1) המצב הקיים והתיקון המוצע – לכאורה, כבר כיום ניתן למנוע מחבר באגודה שיתופית להעביר את זכויותיו במקרקעין למי שאינו חבר אגודה, במסגרת הוראות התקנון או הוראות בחוזי החכירה. משכך, נשאלת השאלה האם ישנו צורך והאם קיימת הצדקה לתיקון המוצע?
(2) אופנים של העברת זכויות – מוצע לוועדה לשקול האם להכפיף כל אופן של הקצאה או העברה של זכויות במקרקעין (העברה רצונית, העברה על פי דין – יורש, נאמן וכו') להחלטתה של וועדת הקבלה (כפי שמוצע בהצעת החוק), או שמא יש להבדיל בין סוגים שונים של העברות (הקצאה על ידי המינהל מול העברה מישנית של זכויות; העברת זכויות רצונית מול העברת זכויות על פי דין וכו')?
(3) הזכות הקניינית והיכולת להשתמש בה – ס"ק (א), בניסוחו המוצע, מונע מבעל הזכויות במקרקעין את עצם האפשרות להעביר את זכויותיו לאחר, כל עוד לא התקבל לכך אישורה של ועדת הקבלה. הרציונאל העומד ביסוד ההצעה הוא הרצון להגן על הקהילה מפני פגיעה בה. פגיעה כאמור נגרמת כאשר נעשה שימוש בפועל בזכויות במקרקעין (=מגורים ביישוב) על ידי מי שאורח חייו פוגע במרקם הקהילתי, ולא מעצם העברתן של זכויות כאלה (=מכירת הזכויות במקרקעין). משכך, מוצע לוועדה לשקול האם יש מקום להפריד בין הדברים ולקבוע כי רק היכולת להתגורר בפועל ביישוב תהיה כפופה לוועדת הקבלה, אך לא היכולת למכור את הזכויות הקנייניות? לשון אחר: האם לא עדיף להגביל את השימוש בזכות במקום את הזכות עצמה?
(ב)
(1) ועדת קבלה של יישוב קהילתי תורכב מחמישה חברים והם: נציג משרד הבינוי והשיכון – והוא יהיה יושב ראש הוועדה; נציג היישוב הקהילתי; נציג רשם האגודות השיתופיות; נציג התנועה שהישוב הקהילתי מסונף אליה או חבר בה, ואם הישוב הקהילתי אינו מסונף לתנועה או חבר בתנועה – נציג הסוכנות היהודית לארץ ישראל או ההסתדרות הציונית; נציג המועצה האזורית שבתחום שיפוטה נמצא היישוב ובלבד שאינו תושב היישוב.
(2) נציג המועצה האזורית בועדת קבלה יהיה ראש המועצה האזורית או סגנו, או
עובד מועצה שימונה על ידם, ובלבד שאינם חברי האגודה.
בהתחשב בכוח הניתן בידי ועדת הקבלה, מוצע לשקול כי וועדת הקבלה תורכב מנציגים אשר מחד גיסא – ישקפו וייצגו את המרקם החברתי והאופי המיוחד של היישוב (נציג היישוב, נציג התנועה המיישבת ונציג המועצה האיזורית); ומאידך גיסא – יוסיפו לדיוני ועדת הקבלה את השיקולים הציבוריים הרלוונטים (נציג משרד הבינוי והשיכון ונציג רשם האגודות השיתופיות). יוער, כי הרכב דומה מצוי בהחלטה 1195 שהתקבלה על ידי מועצת ממ"י לאחרונה (מרץ 2010).
(ב)(ג) ועדת קבלה תביא בחשבון, בין יתר שיקוליה, את השיקולים הבאים – רשאית לדחות מועמד בהתבסס על אחד או יותר מהשיקולים הבאים בלבד:
(1) המועמד הוא בגיר מגיל 18 ומעלה קטין;
(2) המועמד נעדר יכולתו הכלכלית של המועמד להקים בית ביישוב קהילתי תוך פרק זמן הקבוע בהסכם הקצאת זכויות במקרקעין;
(3) כוונת ה למועמד אין כוונה לקבוע את מרכז חייו ביישוב הקהילתי;
(4) התאמת המועמד לאורח החיים ולמרקם החברתי של היישוב הקהילתי כקהילה בעלת לכידות חברתית ותרבותית, ובכלל זה התאמת המועמד להשקפת היסוד של היישוב הקהילתי כפי שזו הוגדרה בתקנון היישוב הקהילתי.
(4) המועמד אינו מתאים לחיי חברה בקהילה; החלטת ועדת קבלה לדחות מועמד בשל שיקול זה, תהיה על סמך חוות דעת מקצועית.
מוצע לאפשר לוועדת הקבלה לשקול האם מדובר באדם בעל אישיות המתאימה לחיות בקהילה מצומצמת, הכוללים מרכיבים של שיתופיות, עזרה הדדית וחיי קהילה. על מנת לבסס קביעה כזאת על אמות מידה אובייקטיביות, מוצע לחייב קבלת חוות דעת מקצועית בעניין.
(5) חוסר התאמה של המועמד למרקם החברתי-תרבותי של היישוב, שיש יסוד סביר להניח כי יהיה בו כדי לפגוע במרקם זה [גרסה ב: פגיעה של ממש].
מוצע לאפשר לוועדת הקבלה לשקול עד כמה מתאים המועמד למרקם החברתי-תרבותי של היישוב, ואם מדובר בחוסר התאמה, באופן שקבלת המועמד עלולה לפגוע במרקם זה, תהיה רשאית וועדת הקבלה להחליט שלא לקבלו.
מוצע לחברי הוועדה לשקול האם יש מקום להגביל תנאי זה ליישובים קטנים בגודלם, בהם משקלו הסגולי של כל אדם ניכר יותר. הצעה דומה יושמה בהחלטה 1195 של מועצת ממ"י (מרץ 2010), שערכה הבחנה בין יישובים עד 120 משפחות, ליישובים מ-120 ועד 500 משפחות.
(6) מאפיינים ייחודיים של היישוב הקהילתי הקבועים בתקנון, אם ישנם כאלה, ובלבד שאלה קיבלו את אישור רשם האגודות השיתופיות.
מוצע לאפשר לוועדת הקבלה לשקול את המאפיינים הייחודיים שיש ליישוב, במסגרת השיקולים על קבלת המועמד, כדי לאפשר ליישוב לשמר מאפיינים ייחודיים אלה. על פי המוצע, יהיה צורך בקבלת אישור מרשם האגודות השיתופיות לכך, שאכן היישוב האמור הוא בעל מאפיינים ייחודיים כאמור, וזאת כדי לפקח על כך שאמנם מדובר במאפיין שיש בו ייחוד ממשי, ולא במאפיין שמשמש ככסות לשיקולים אחרים.
ערר על החלטות ועדת הקבלה
6ג.
(א) המועמד והיישוב הקהילתי, רשאים לערור בפני להגיש ערר ועדת ערר, על החלטת ועדת הקבלה לועדת ערר בעניין המועמד; שיקולי ועדת הערר יהיו השיקולים המפורטים בסעיף 6ב(ב).
(ב) ועדת הערר תורכב מחמישה חברים והם: איש ציבור שימונה על-ידי שר הרווחה והשירותים החברתיים והוא יהיה יושב ראש הוועדה; נציג שר החקלאות ופיתוח הכפר; נציג רשם האגודות השיתופיות; נציג התנועה שהישוב הקהילתי מסונף אליה או חבר בה, ואם הישוב הקהילתי אינו חבר בתנועה או מסונף לתנועה - נציג הסוכנות היהודית לארץ ישראל; נציג המועצה האזורית שבתחום שיפוטה נמצא היישוב הקהילתי. משלשה חברים והם: נציג מינהל מקרקעי ישראל – והוא יהיה יושב הראש; איש ציבור; נציג רשם האגודות השיתופיות. נציג המינהל ואיש הציבור ימונו על ידי מועצת מינהל מקרקעי ישראל לפי המלצת יושב ראש המועצה.
מוצע לשנות את הרכבה של וועדת הערר כך שנציגים הנוגעים ליישוב עצמו לא יישבו בוועדת הערר מתוך ההנחה שלא סביר שנציג של אותו היישוב שהחליט (או נציג אחר שמשקף את האינטרס של היישוב), יישב בוועדת הערר על ההחלטה. לכן, מוצע לקבוע כי וועדת הערר תורכב מגורמים ציבוריים רלוונטיים, שייבחנו את החלטות וועדת הקבלה.
(ג) הוראות חוק בתי דין מנהליים, התשנ"ב–19926, יחולו על ועדת הערר, בשינויים המחויבים."
החלת חוק בתי הדין המינהליים על וועדות הערר עלולה ליצור בעיות וסתירות במספר עניינים, ועל כן מוצע למחוק את הסעיף המוצע.
(ג) ועדת הערר רשאית לבטל את החלטת ועדת הקבלה, לאשרה או להחזיר את הנושא לדיון מחודש בפני ועדת הקבלה.
תיקון חוק בתי המשפט לעניינים מנהליים
3.
בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס–20007, בתוספת הראשונה, אחרי פרט 34 יבוא:
"35. התיישבות – החלטה של ועדת ערר לפי סעיף 6ג לפקודת האגודות השיתופיות."
תחילה
4.
תחילתו של חוק זה 30 ימים מיום פרסומו (להלן – יום התחילה).
תחולה
5.
הוראות חוק זה יחולו גם על הליכי קבלה לחברות ביישוב קהילתי ועל הליכי רכישה או הקצאה של זכויות במקרקעין ביישוב כאמור, אשר טרם הסתיימו ביום התחילה; בסעיף זה, "יישוב קהילתי" – כהגדרתו בסעיף 2 לפקודה, כנוסחו בסעיף 1 לחוק זה שיחלו לאחר יום התחילה.
מכיוון שהצעת החוק עוסקת בנושאים רגישים, שיש להם השלכות, לא אחת, על זכויות קנייניות ואחרות של מועמדים שכבר התחילו בהליכי קבלה, מוצע לקבוע כי ההסדר החדש יחול מכאן ולהבא, ולא יחול על הליכי קבלה שכבר החלו.